Feedback

Minangkabau traditional authority and government bureaucracy: elite contestation in Budgeting Planning and Budgeting APBD In Rural Agriculture Sector, District Agam, West Sumatera

Informasi dokumen
OTORITAS TRADISIONAL MINANGKABAU DAN BIROKRASI PEMERINTAHAN : KONTESTASI ELITE DALAM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN APBD SEKTOR PERTANIAN-PEDESAAN DI KAB. AGAM, SUMATERA BARAT BOB ALFIANDI SEKOLAH PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR BOGOR 2012 i ii PERNYATAAN MENGENAI DISERTASI DAN SUMBER INFORMASI Dengan ini saya menyatakan bahwa disertasi yang berjudul Otoritas Tradisional Minangkabau Dan Birokrasi Pemerintahan: Kontestasi Elite Dalam Perencanaan Dan Penganggaran APBD Sektor Pertanian-Pedesaan Di Kab. Agam, Sumatera Barat adalah karya saya sendiri belum diajukan dalam bentuk apapun kepada Perguruan Tinggi mana pun. Sumber informasi yang berasal atau dikutip dari karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah disebutkan dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka dibagian akhir disertasi ini. Bogor, 25 Februari 2012 Bob Alfiandi NRP A162050021 iii iv ABSTRACT BOB ALFIANDI. Minangkabau Traditional Authority and Government Bureaucracy: Elite Contestation in Budgeting Planning and Budgeting APBD In Rural Agriculture Sector, District Agam, West Sumatera. Under Direction of ENDRIATMO SOETARTO, NURMALA K.PANDJAITAN, HELMI and SEDIONO M.P. TJONDRONEGORO. Tendency of low agricultural budgeting occurs also in Agam regency, where the people are mostly peasants and still live under the legitimacy of Minangkabau Traditional Authority. This is quite odd since in this era of regional autonomy where the regional heads and DPRD who have the rule to plan the budget is elected by the people who are actually peasants. At the same time, the System Planning and National Development under the regulation No.25/2004 as well as under the State Finance Law No.17/2003 require public participation in budget planning and budgeting. The research question is how the role of Minangkabau Traditional Authority and contestation with local governances bureaucracy in the process of budget planning and budgeting in Kab.Agam This study is based on a constructivist research paradigm with a qualitative approach. The method used is the historical sociology and semiotics, hermeneutics. The data were collected through a literature study, participant observation and in-depth interviews. The results of this research indicate that planning and setting of regional revenue and expenditure budgets (APBD) is an arena for contestation between Minangkabau Traditional Authority and Local Government Bureaucracy. This happened since Minangkabau Traditional Authority has chosen its elements to be the members of parliament who then assigned the role to fight for budget allocations for Jorong and Nagari where they come from and were elected. This phenomenon could also lead bureaucrats to have a particular concern that emerged from the functions of government bureaucracy.This study concluded, on one hand, Minangkabau Traditional Authority still has an ultimate power in the regency that might cause Local Government Bureaucracy getting “out of function” due to the benefit of the bureaucrats (especially DPRD) in planning APBD. However, on the other hand, Local Governances Bureaucracy carries out the functions of the budget-disbursed agriculture and rural to its people. Keywords: Minangkabau Traditional Authority, Government Bureaucracy, Contestation, Budget Planning and Budgeting APBD v vi RINGKASAN Gejala rendahnya anggaran pertanian, terjadi di Kabupaten Agam, dimana masyarakatnya sebahagian besar adalah petani serta masih pekat hidup dalam legitimasi Otoritas Tradisional Minangkabau (OTM). Hal ini cukup ganjil, mengingat pada era otonomi daerah ini, Kepala Daerah dan DPRD yang merupakan elite Birokrasi Pemerintahan (BP) dan yang memiliki otoritas melaksanakan perencanaan serta penganggaran APBD, dipilih langsung oleh rakyat yang justru sebahagian besar adalah petani. Dalam era ini pula, terdapat UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan dan Pembangunan Nasional, serta UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara yang mengharuskan partisipasi masyarakat dalam perencanaan dan penganggaran APBD. Pertanyaan penelitiannya kemudian adalah bagaimana peranan dan kontestasi antara Otoritas Tradisional Minangkabau (OTM) dengan Birokrasi Pemerintahan (BP) dalam proses perencanaan dan penganggaran APBD di Kab.Agam? Hipotesis yang memandu penelitian ini adalah, jika Birokrasi Pemerintahan pola Weberian diterapkan dalam konteks otoritas tradisional yang masih kuat, maka akan terjadi kontestasi antara elite yang menyebabkan Birokrasi Pemerintahan pola Weberian tidak berfungsi sebagaimana mestinya. Paradigma penelitian ini adalah konstruktivis, dengan pendekatan kualitatif. Metode yang digunakan adalah sosiologi sejarah dan semiotikhermeneutik. Pengumpulan data dilakukan melalui studi pustaka, observasi terlibat (participant observation) dan wawancara mendalam. Hasil penelitian ini menemukan bahwa arena perencanaan dan penganggaran APBD menjadi ajang kontestasi antara OTM dan BP. Hal ini dimungkinkan karena OTM memilih unsurnya menjadi anggota DPRD yang kemudian diberi peran agar memperjuangkan alokasi APBD bagi Nagari dan Jorong di mana mereka berasal dan dipilih. Sesuai dengan hipotesis, gejala ini menyebabkan birokrat memiliki kepentingan masing-masing sehingga birokrasi pemerintahan pola Weberian tidak berfungsi sebagaimana mestinya. Kata kunci: Otoritas Tradisional Minangkabau, Birokrasi Pemerintahan, Kontestasi, Perencanaan dan Penganggaran APBD vii viii @ Hak Cipta milik IPB, tahun 2012 Hak Cipta dilindungi Undang-Undang Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan atau menyebutkan sumbernya. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan, penelitian, penyusunan laporan, penulisan kritik, atau tinjauan suatu masalah dan pengutipan tersebut tidak merugikan kepentingan yang wajar IPB Dilarang mengumumkan dan memperbanyak sebagian atau seluruh Karya tulis dalam bentuk apa pun tanpa izin IPB ix x OTORITAS TRADISIONAL MINANGKABAU DAN BIROKRASI PEMERINTAHAN : KONTESTASI ELITE DALAM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN APBD SEKTOR PERTANIAN-PEDESAAN DI KAB. AGAM, SUMATERA BARAT BOB ALFIANDI Disertasi sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Doktor pada Program Studi Sosiologi Pedesaan SEKOLAH PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR BOGOR 2012 xi Penguji pada Ujian Tertutup: Dr. Ir. Rilus Kinseng, M.A Dr. Ir. Saharudin, M.S Penguji pada Ujian Terbuka : Dr. Ir. Lala M. Kolopaking, M.S Dr. Ir. Rilus Kinseng, M.A xii PRAKATA Puji syukur penulis ucapkan pada Allah SWT atas segala nikmat ilmu yang telah dikarunia-Nya dalam penyelesaian Disertasi ini. Pertama-tama ucapan terimakasih dan penghargaan setulusnya penulis ucapkan kepada Komisi Pembimbing yang telah menghantarkan penyelesaian disertasi ini, yaitu Prof. Dr. Endriatmo Soetarto MA (selaku ketua), Dr. Nurmala K.Pandjaitan MS. DEA, Prof. Dr. Ir. Helmi M.Sc, dan Prof. Dr. Sediono M.P. Tjondronegoro, masing-masing sebagai anggota komisi pembimbing. Secara khusus juga dalam kesempatan ini, penulis mengucapkan terimakasih kepada Dr. Ir. Rilus Kinseng MA dan Dr. Ir. Saharuddin M.S, atas kesediaan dan komitmennya sebagai penguji luar komisi dalam ujian tertutup yang telah dilalui, juga terimakasih diaturkan kepada Dr. Ir. Lala Kolopaking MS, dan Dr. Ir. Rilus Kinseng MA. atas kesediannya sebagai penguji luar pada ujian terbuka. Penulis juga mengucapkan terimakasih yang tak terhingga kepada Pimpinan Sekolah Pascasarjana Institur Pertanian Bogor, Pimpinan Fakultas Ekologi Manusia. khususnya Program Studi Sosiologi Pedesaan (SPD) dan segenap staf pengajar atas kesempatan dan proses belajar yang telah diberikan. Semangat untuk menyelesaikan disertasi ini juga tidak terlepas dari dukungan dari tempat asal instansi penulis. Penghargaan dan ucapan terimakasih penulis sampaikan kepada Bapak Rektor dan Bapak Dekan FISIP Universitas Andalas yang telah memberi izin tugas belajar kepada penulis. Ucapan terimakasih juga penulis sampaikan kepada Bapak Gubernur Sumatera Barat, Bapak Bupati Kab.Agam dan Wakil Ketua DPRD Kab.Agam yang telah membantu dalam memberi izin untuk melakukan penelitian ini. Ucapan terimakasih dan penghargaan yang tulus penulis sampaikan kepada keluarga besar atas doa dan dukungan yang tidak terhingga, untuk itu ditujukan kepada ayahanda Alm.Rusdi Yatim dan ibunda Yufrida Yunus, dan ayahanda mertua Alm. Prof. Dr. Abd.Aziz Saleh MA dan ibu mertua Dra. Ratna Wilis, beserta kakak dan adik-adik yang penulis cintai. Teristimewa rasa syukur, terimakasih, penghargaan, kebanggaan penulis sampaikan kepada istri tercinta xiii Dra. Ranti Triratna dan ananda tersayang: M. Alief Arsyad dan Soulthan Fikri Achsan atas segala pengorbanan, kesabaran dan dukungannya yang setiap saat mengalir. Tanpa dukungan mereka, rasanya disertasi ini tidak akan terwujud. Akhirnya penulis mengucapkan terimakasih atas segala dukungan rekanrekan dan teman-teman seperjuangan di Program Studi Sosiologi Pedesaan IPB dari angkatan; Dr. Tyas Retno Wulan M.Si, Dr. Pulanggono Setia Lenggono M.Si, Dr. Abdul Malik M. Si, Dr. Hartoyo M.Si, Dr. Maihasni M.Si, Dr.Ivanovich Agusta M.Si serta teman-teman lainnya yang tidak mungkin disebutkan satu persatu. Mereka telah banyak memberikan suasana akademik yang kritis penuh persahabatan dan sangat menyenangkan selama masa-masa penyelesaian studi S3 ini. Semoga jalinan persahabatan yang begitu tulus itu akan langgeng, meskipun telah kembali ke instansi masing-masing. Penulis menyadari sepenuhnya bahwa masih banyak kekurangan dan keterbatasan kemampuan akademik yang dimiliki, sehingga penulis merasa disertasi ini masih jauh dari kesempurnaan. Oleh karena itu, penulis sangat terbuka dan mengharapkan saran, kritik dan masukan yang dapat menyempurnakan tulisan disertasi ini. Atas kebaikan dan perhatian semua pihak, penulis haturkan terima kasih dan penghargaan yang setingginya. Semoga Allah S.W.T membalas semua kebaikan bapak, ibu dan saudara semuanya. Bogor, 25 Februari 2012 Bob Alfiandi xiv RIWAYAT HIDUP Penulis lahir di Medan, Sumatera Utara pada tanggal 31 Oktober 1966. Orangtuanya adalah Rusdi Yatim (almarhum) dan Yufrida Yunus. Pendidikan dasar dan menengah berturut-turut diselesaikan di SD Muhammadiyah 01, tahun 1979, dan di SMPN XI, 1983 di Medan, Sumatera Utara. Pada tahun 1982, penulis menjalani pendidikan di Pesantren Pertanian Darul Fallah Bogor, kemudian menyelesaikan pendidikan sekolah menengah atas di SMA YPM Bogor pada tahun 1987. Pada tahun 1993 penulis menamatkan pendidikan aras S1 di Jurusan Sosiologi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Andalas Padang. Tahun 1999 sampai 2002 mengikuti dan menyelesaikan pendidikan aras S2 di jurusan Sosiologi, Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Gadjah Mada, Jogjakarta. Pendidikan aras S3 Sosiologi Pedesaan di Program Pascasarjana IPB dimulai pada tahun 2005. Penulis bekerja sebagai staf pengajar jurusan Sosiologi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Andalas Padang sejak tahun 1997. Disamping itu juga terlibat sebagai peneliti dalam sektor kesehatan masyarakat miskin, diantaranya seperti permasalahan Jamkesmas, HIV AIDS/TBC/Malaria, AKI/AKB, yang didanai oleh Unicef, World Bank, JSI, Global Fund dan Pemerintah Daerah. Pada tahun 1996, penulis menikah dengan Ranti Triratna, dan dikarunia dua orang anak laki-laki, Mohammad Alif Arsyad (14 tahun) dan Soulthan Fikri Achsan (11 tahun). xv xvi DAFTAR SINGKATAN Afdeeling AKN APBD APBN BP BAMUS BANGGAR BAPPENAS BAPPEDA BMN BPN BPPT BPS BPRN CKL DAPIL DEPAG DEPDAGRI DEPERINDAG DEPNAKERTRANS DEPTAN DHN DPN DPRD DPRN KAN KB KUA KL KLH KNI KNID KNID-SB KPUD IGOB LIPI LMD MTKAAM MUN Musrenbang OTM PAMSIMAS PEMILU PPAS PRRI : Kabupaten (diperintah asisten Residen) : Anggaran Keuangan Nagari : Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah : Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara : Birokrasi Pemerintahan : Badan Permusyawaratan : Badan Anggaran (DPRD) : Badang Perencanaan dan Pembangunan Nasional : Badan Perencanaan dan Pembangunan Daerah : Badan Musyawarah Nagari : Badan Pertanahan Nasional : Badan Pengkajian dan Penerapan Teknologi : Badan Pusat Statistik : Badan Permusyawaratan Rakyat Nagari : Canduang Koto Laweh : Daerah Pilihan Dalam Pemilihan Umum Legislatif : Departemen Agama : Departemen Dalam Negeri (Sekarang Kementerian) : Depatermen Perindustrian dan Perdagangan : Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi : Departemen Pertanian, (Kementerian) : Dewan Harian Nagari : Dewan Perwakilan Nagari : Dewan Perwakilan Rakyat Daerah : Dewan Perwakilan Rakyat Nagari : Kerapatan Adat Nagari : Kolonial Belanda : Kebijakan Umum Anggaran : Kementerian dan Lembaga : Kemeterian Lingkungan Hidup : Komite Nasional Indonesia : Komite Nasional Indonesia Daerah : Komite Nasional Indonesia Daerah-Sumatera Barat : Komisi Pemeilihan Umum Daerah : Inlandsche Gemeente Ordonantie Buitengewesten : Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia : Lembaga Masyarakat Desa : Majelis Tinggi Kerapatan Adat Alam Minangkabau : Majlis Ulama Nagari : Musyawarah Perencanaan Pembangunan : Otoritas Tradisional Minangkabau : Penyediaan Air Minum dan Sanitasi Berbasis Masyarakat : Pemilihan Umum : Perioritas dan Plafon Anggaran Sementara : Pemerintahan Revolusioner Republik Indonesia xvii PU P5D RAPBD Regent RENJA RENSTRA Resident RKA RKPD RKPDESA ROL ROB RPJM RPJMD RPJMDESA SEKDA SK SKPD SPPN TAPD UKM UU PDRB Perda PP RPJM RPJMD RPJP RPJPD SPPN : Pekerjaan Umum (Dinas, Departemen) : Pedoman Penyusunan Perencanaan dan Pengendalian Pembangunan di Daerah : Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah : Bupati : Rencana Kerja : Rencana Strategis : Kepala Karesidenan ((Administratif Provinsi) : Rencana Kerja Anggaran : Rencana Kerja Pemerintah Daerah : Rencana Kerja Pembangunan Desa : Rezim Orde Lama : Rezim Orde Baru : Rencana Pembangunan Jangka Menengah : Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah : Rencana Pembangunan Jangka Menengah Desa : Sekretaris Daerah : Surat Keterangan : Satuan Kerja Perangkat Daera, seperti Dinas, Badan. : Sistem Perencanaan dan Pembangunan Nasional : Tim Anggaran Pemerintah Daerah : Usaha Kecil dan Menengah : Undang-Undang : Produk Domestik Regional Bruto : Peraturan Daerah : Peraturan Pemerintah : Rencana Pembangunan Jangka Menengah : Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah : Rencana Pembangunan Jangka Panjang : Rencan Pembangunan Jangka Panjang Daerah : Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional xviii DAFTAR ISTILAH Adat : Struktur pengetahuan dan kebiasaan turun-temurun yang mengatur tata kehidupan. Dalam hal ini mengacu pada adat Minangkabau Cadiak Pandai : Kaum Cendikiawan Nagari Darek : Dalam bahasa Indonesia berarti Darat yang merupakan suatu kawasan daratan tinggi di pedalaman Minangkabau yang (dipercaya) merupakan daerah asal orang Minangkabau. Lawan dari rantau. Bundo Kanduang : Ibu kandung Demang : Jabatan untuk kepala Distrik di Minangkab setelah 1914. Dipilih oleh penguasa kolonial Belanda, berdasarkan kemampauan (achievement) Harta Pencaharian : Harta benda dan kekayaan yang diperoleh seseorang dari pekerjaan ataua melalui jerih payah semasa hidupnya Jorong : Kesatuan wilayah di bawah Nagari. Kata lain, Kampuang. Kemanakan : Panggilan untuk anak-anak dari saudara perempuan Luhak Nan Tigo : Tiga pemungkiman asli orang Minangkabau,yakni Luhak Agam, Luhak Limapuluh Kota, dan Luhak Tanah Datar. Mamak : Panggilan terhadap saudara laki-laki ibu. Juga diartikan sebagai pelindung kelompok genealogis matrilineal pada level paruik, kaum. Ulama : Guru Agama, Ahli Agama. Urang nan Ampek Jinih : Tokoh Nagari yang terdiri dari Ninik-Mamak, Cadiak pandai,Ulama dan Bundo Kanduang. xix xx DAFTAR ISI Halaman DAFTAR ISI....................................................................................................... DAFTAR TABEL................................................................................................ DAFTAR GAMBAR.......................................................................................... DAFTAR LAMPIRAN....................................................................................... BAB I BAB II BAB III BAB IV PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Penelitian ……………………………… 1.2. Pertanyaan Penelitian ………………………………… 1.3. Tujuan Penelitian ………………………………...…… 1.3.1. Tujuan Umum …………………………………. 1.3.2. . Tujuan Khusus ……………………………… 1.4. Manfaat Penelitian ……………………………………… TINJAUAN PUSTAKA 2.1. Birokrasi Legal-Rasional ……………………………… 2.2. Otoritas Tradisional dan Birokrasi Patrimonial ………… 2.3. Birokrasi Patrimonial di Indonesia …………………… 2.4. Otoritas Tradisional Minangkabau …………………… 2.4.1. Nagari ………………………………………… 2.4.2. Struktur Sosial Masyarakat Nagari ……………. 2.4.3. Adat Minangkabau ……………………………. 2.5. Kontestasi Elite Politik ………………………………… 2.5.1. Persaingan Elite Politik dan Sirkulasi Elite Politik…………………………………………… 2.5.2. Kontestasi Elite Politik dan Kontinuitas Sejarah 2.5.3. Elite Politik Tidak Perduli Rakyatnya …………. 2.6. Perencanaan dan Penganggaran APBD…………………. 2.7. Hubungan Birokrasi Pemerintahan dan Otoritas Tradisional ……………………………………………… 2.8. Falsafah Alam dan Budaya Merantau Minangkabau: Landasan Kultural Kontestasi Otoritas Tradisional Minangkabau dengan Birokrasi Pemerintahan …………. 2.9. Kontestasi Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Peme rintah Dalam Penganggaran APBD …… KERANGKA PEMIKIRAN DAN KEBARUAN 3.1. Kerangka Pemikiran …………………………………….. 3.2. Hipotesis ……………………………………………… 3.3. State of The Art: Evolusi Birokrasi Pemerintahan di Indonesia ……………………………………………… METODOLOGI PENELITIAN 4.1. Paradigma Penelitian …………………………………… 4.2. Metode Penelitian ……………………………………… 4.3. Pengumpulan Data ……………………………………… 4.4. Informan Penelitian……………………………………… xxi xxi xxv xxix xxxi 1 8 9 9 9 10 11 14 15 18 23 25 26 27 28 30 33 34 39 43 46 49 51 51 65 65 66 69 4.5. 4.6. BAB V BAB VI BAB VII BAB VIII Pengolahan dan Analisa Data ………………………… Daerah Penelitian ……………………………………… KABUPATEN AGAM DAERAH AGRARIS 5.1. Gambaran Umum Kabupaten Agam …………………….. 5.2. Kondisi Umum Kecamatan Baso dan Nagari Tabek Panjan………………………..…………………………… 5.3. Pola Kepemilikan dan Penguasaan Lahan Pertanian ……. 5.4. Adat Selingkar Jorong ………………………………… 5.5. Struktur Sosial Masyarakat Nagari ……………………… DINAMIKA INTERAKSI OTORITAS TRADISIONAL MINANGKABAU DAN BIROKRASI PEMERINTAHAN DARI MASA KE MASA 6.1. Interaksi Otoritas Tradisional Minangkabau dengan Birokrasi Pemerintahan Pada Masa Penjajahan Kolonial Belanda ………………………………………………….. 6.2. Interaksi Otoritas Tradisional Minangkabau Dengan Birokrasi Pemerintahan Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia …………………………………… 6.3. Otoritas Tradisional Minangkabau Dalam Masa Orde Baru ……………………………………………………… 6.3.1. Nagari Menjadi Desa …………………………… 6.4. Nagari Pada Masa Otonomi Daerah …………………….. PERANAN OTM DAN BP DALAM PENGANGGARAN SEKTOR PERTANIAN-PEDESAAN 7.1. Pileg dan Pilkada, Asal Usul Peran Kepentingan Khusus Dalam Birokrasi ………………………………………. 7.1.1. Pemilu Lembaga Legislatif dan Peran OTM …… 7.1.2. Pemilukada dan Peran OTM ………………… 7.2. Peranan OTM dan BP Dalam Perencanaan …………… 7.3. Peranan OTM dan BP Dalam Penganggaran 7.4. Kasus Ragam Permainan Peran Dalam Penganggaran …. 7.4.1. Kasus Permainan Peran Danof………………….. 7.4.2. Kasus Permainan Peran Liryanda ………………. 7.4.3. Kasus DPRD Berperan sebagai Lembaga Eksekutif ………………………………………. 7.4.4. Kasus Ragam Permainan Peran Lembaga Eksekutif Pembangunan Sport Centre ………… 70 72 75 78 82 86 87 91 98 107 109 120 128 128 147 152 164 174 174 182 187 194 PERSAINGAN OTM DAN BP DALAM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN SEKTOR PERTANIANPEDESAAN 8.1. Tersingkirnya Kebutuhan Petani Pada Musrenbang Berjenjang ………………………………………… 199 8.1.1 Musrenbang Jorong …………………………….. 201 8.1.2. Musrenbang Nagari …………………………….. 209 xxii 8.2. BAB IX BAB X 8.1.3. Musrenbang Kecamatan ……………………… 8.1.4. Forum SKPD dan Musrenbang Kabupaten…… 8.1.5. Ikhtisar Proses Perencanaan ……………………. Ranah Persaingan Elit Dalam Penganggaran APBD ……. 8.2.1. Persaingan Aktor Pada Pembahasan KUA-PPAS. 8.2.2. Persaingan Elit Dalam Pembahasan APBD…….. BIROKRASI LOKAL DAN PEMBANGUNAN MASYARAKAT LOKAL 9.1. Bentuk Birokrasi Lokal ………………………………….. 9.2. Terbentuknya Birokrasi Lokal ………………………… 9.2.1. Politik Kepartaian Nasional, Dari Patrimonial Menjadi Kartel ………………………………….. 9.2.2. Sumberdaya Kab.Agam Terbatas ………………. 9.2.3. Kepekatan OTM di Agam ……………………… 9.2.4. OTM, Kepolitikan Patrimonial dan Politik Lokal. 9.3. Birokrasi Lokal dan Pembangunan Masyarakat Lokal… RANGKUMAN, KESIMPULAN DAN EPILOG 10.1. Rangkuman Penelitian……………………………….. 10.1.1. Interaksi OTM dan BP dari Otonomi Daerah….. 10.1.2. Peranan OTM dan BP Dalam Penganggaran….. 10.1.3. Kontestasi OTM dan BP dalam Penganggaran APBD ………………………………………… 10.2. Kesimpulan Penelitian………………………………... 10.3. Epilog…………………………………………………… DAFTAR PUSTAKA LAMPIRAN xxiii 220 231 233 236 236 265 273 273 277 279 283 285 289 289 290 292 293 295 301 321 xxiv DAFTAR TABEL Nomor Halaman Tabel 3.1. Matriks State of the Art Studi Birokrasi Patrimonial di Indonesia……………………………………………..….. 55 Tabel 4.1. Tabel 5.1. Matriks Data Set……………………………………………… 74 Karakteristik Wilayah dan Kependudukan Kabupaten Agam……………………………………………………... Gambaran Wilayah kecamatan Baso dan Nagari Tabek 75 Panjang........................................................................................ 76 Tabel 5.2. Tabel 5.3. Tabel 5.4. Tabel 5.5. Tabel 5.6. Tabel 5.7. Tabel 5.8. Tabel 6.1. Tabel 6.2. Tabel 6.3. Tabel 6.4. Tabel 6.5. Tabel 7.1. Tabel 7.2. Tabel 7.3. Tabel 7.4. Jumlah Nagari, Jorong dan Luas Wilayah Kecamatan Baso 2010………………………………………………. Nama dan luas Wilayah Jorong dalam Nagari Tabek Panjang 2010 ………………………………………… Jumlah Penduduk Per Jenis Kelamin dan Kepadatan Penduduk, Tahun 2010………………... …………………… Bentuk Permukaan Tanah …………………………… Struktur Mata Pencaharian dan Jenisnya, 2010…… Jumlah Suku Berdasarkan Jorong di Nagari Tabek Panjang, Tahun 2010…………………………………… Dinamika Interaksi OTM dan BP di Minangkabau Abad 19-20……………………………………………... Perbandingan OTM dengan BP Indonesia Awal Kemerdekaan…………………………………………… Perbedaan OTM menurut MAklumat REsiden SUMBAR dan menurut Inlandsche Gemeente Ordonantie Buitengewesten……………………………. Struktur Pemerintahan Nagari Menurut SK Gubernur Kepala DaerahProvinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968……………………………………… Perbandingan Pemerintahan Desa Berdasarkan UU No.5/1979 Tentang Pemerintahan Desa dan Nagari , SK Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 Tentang Pemerintahan Nagari……. Jumlah Anggota DPRD Berdasarkan Daerah Pilihan Periode 2004-2009 dan 2009-2014…………………….. Jumlah Perolehan Suara Anggota DPRD dari Kecamatan Asal dan Luar Kecamatan Asal, Kab.Agam periode 20092014……………………………………… 78 79 79 80 81 82 98 102 103 108 116 133 134 Jumlah Perbandingan DPT Dengan Menggunakan Hak Pilih Dan Jumlah Suara Sah dan Tidak Sah Pemilu Kab.Agam Tahun 2009………………………………… 136 Peran OTM dan BP dalam Perencanaan RKPD…… 154 xxv Tabel 7.5. Tabel 7.6. Tabel 7.7. Tabel 7.8. Tabel 7.9. Tabel 7.10 Tabel 7.11. Tabel 8.1. Tabel 8.2. Tabel 8.3. Tabel 8.4. Tabel 8.5. Tabel 8.6. Tabel 8.7. Tabel 8.8. Tabel 8.9. Tabel 8.10. Tabel 8.11. Tabel 8.12. Peta persaingan Aktor-aktor dalam ranah Perencanaan... Kepentingan Khusus Aktor dalam Perencanaan dan Penganggaran………………………………………….. 163 Peran OTM dan BP Dalam Penganggaran……………... Peta Persaingan Aktor-aktor dalam Penganggaran Perbandingan antara Jatah Anggaran PPAS dan APBD DPRD Kab.Agam tahun 2007-2009……………………. Ragam Peran Danof dan Relasi Kekuasaan Aktor Dalam Penganggaran…………………………………… Ragam Peran Liryanda Dan Relasi Kekuasaan Aktor Dalam Penganggaran…………………………………… Hasil Musrenbang di 4 Jorong Nagari Tabek Panjang tahun 2009 untuk APBD 2010 Bidang Prasarana…….. 168 171 Hasil Musrenbang di 4 Jorong Nagari Tabek Panjang tahun 2009 untuk APBD 2010 Bidang Pertanian……… Hasil Musrenbang di 4 jorong Nagari Tabek Panjang tahun 2009 untuk APBD 2010 bidang Pengairan……… Hasil Musrenbang di 4 Jorong Nagari Tabek Panjang tahun 2009 untuk APBD 2010 bidang Pendidikan…….. 167 175 180 186 205 206 207 207 Daftar Usulan Program/Kegiatan Hasil Murenbang Nagari Tabek Panjang Tahun 2009. Bid. Pemb.Perkotaan 211 Daftar Usulan Program/Kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang tahun 2009. Bid.Pertumbuhan Ekonomi ………………………………………………… 212 Daftar usulan Program/kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang tahun 2009. Bid.Pengairan……… 213 Daftar Usulan Program /Kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang tahun 2009 bid.Pertanian……….. 214 Daftar Usulan Program /Kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang tahun 2009. Bid.Peternakan……... 214 Daftar Usulan Program /Kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang tahun 2009. Bid. Perindustrian….. 215 Daftar Usulan Program /Kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang tahun 2009. Bid. Sumbedaya Manusia…………………………………………………. 216 Perbandingan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang 217 xxvi bidang Pembangunan Fisik (PU) tahun 2007 s/d 2009….. Tabel 8.13. Tabel 8.14. Tabel 8.15. Tabel 8.16. Perbandingan Jumlah Belanja Lansung KUA-PPAS dengan APBD Pada lima SKPD tahun Anggaran 2009 (dalam juta rupiah)………………………………………. 240 Perbandingan Jumlah Belanja Langsung KUA-PPA dengan APBD Pada lima SKPD tahun Anggaran 2008 (dalam juta rupiah)………………………………………. 241 Perbandingan Jumlah Belanja langsung KUA-PPAS dengan APBD pada Lima SKPD tahun Anggaran 2007 (dalam juta rupiah)………………………………………. 242 Perbandingan Jumlah Belanja Langsung KUA-PPAS dengan APBD pada Lima SKPD tahun Anggaran 2009… 252 Tabel 8.17. Tabel 8.18. Tabel 8.19. Tabel 8.20 Tabel 8.21. Tabel 8.22. Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008 dengan Perbup No.63 tahun 2008 tentang Penjabaran APBD th Anggaran 2008 Untuk pembangunan Jalan …. Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008 dengan PerBup no 63 tahun 2008 tentang Penjabaran APBD th Anggaran 2009 untuk Pengerasan Jalan dan Cor Beton (DAU)……………………………………….. Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008 dengan PerBup No.63 tahun 2008 tentang Penjabaran APBD tahun anggaran 2009……………………………... Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008 dengan PerBup No.63 tahun 2008 tentang Penjabaran APBD th Anggaran 2009 Untuk Rehabilitasi dan Pemeliharaan Jaringan Pengairan (DAK) ……………… Perbandingan Hasil Musrenbang Seluruh kecamatan 2009-2010 Dengan DPA (Dokumen Pelaksana Anggaran) th Anggaran 2010 Untuk Pembangunan Jalan dan jembatan Pedesaan Kab.Agam…………………….. Perbandingan Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan 2009-2010 Dengan DPA(Dokumen Pelaksana Anggaran) th Anggaran 2010 Untuk peningkatan sarana dan prasarana pengairan (DAK) Kab. Agam………………… xxvii 253 254 255 258 260 261 Tabel 8.23. Tabel 8.24. Perbandingan hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan 2009-2010 Dengan DPA (Dokumen Pelaksana Anggaran) th Anggaran 2010 Untuk peningkatan Jalan dan jembatan (DAK) Kab. Agam……………………….. Matriks Peta Kekuasaan, Kepentingan, Dan Tujuan Elite Dalam Proses Penggaran………………………………… Tabel 9.1. Matriks Proposisi Birokrasi Weber Dan Birokrasi Lokal Tabel 9.2. Matriks Proposisi Otoritas Tradisional Dan Legal Rasional Weber Dengan Birokrasi Lokal……………… Matriks Proposisi Otoritas Tradisional Dan Legal Rasional Weber Dengan Otoritas Tradisional Minangkabau di Kab. Agam…………………………….. Tabel 9.3. 262 xxviii 263 270 272 283 DAFTAR GAMBAR Nomor Gambar Gambar Gambar Gambar Gambar Gambar Gambar 2.1. 2.2. 2.3. 3.1. 4.1. 4.2. 5.1. Gambar 5.2. Gambar 7.1. Gambar 7.2. Gambar 7.3. Gambar 7.4. Gambar 7.5. Gambar 8.1. Gambar 8.2. Gambar 8.3. Gambar 8.4. Gambar 9.1. Gambar 9.2. Gambar 9.3. Gambar 9.4. Halaman Karakteristik Otoritas Tradisional Minangkabau … Alur Proses Perencanaan dan Penganggaran APBD Kewajiban Individu Dalam Nagari ………………. Kerangka Pemikiran ……………………………… Bagan Alir Proses Penelitian ……………………... Model Analisis Interaksi …………………………. Grafik Laju Pertumbuhan Penduduk Kab.Agam Menurut Kecamatan, Tahun 2000-2010……………. Struktur Sosial di Sungai Janiah-Tabek Panjang…… Pertautan Antara OTM dan BP Bermula Dari Pemilu Legislatif dan Kepala Daerah……………………….. 130 Grafik Trend Perbandingan Alokasi Anggaran Dinas Pertanian dan DPRD Kabupaten Agam, Tahun 20042009…………………………………………………… 142 Grafik Trend Belanja APBD Kab Agam 2001-2011 Relasi Aktor Dalam Peran Danof…………………… Relasi Aktor Dalam Ragam Peran Liryanda……….. Peta Kepentingan OTM Dalam Musrenbang Nagari.. Peta Kepentingan OTM Dalam Musrenbang Kecamatan…………………………………………. Proses Marginalisasi Usulan Program Dalam Musrenbang RKPD…………………………………. Grafik Perbandingan Alokasi anggaran DPRD antara PPAS dan APBD Tahun 2007-2009………… Grafik Perbandingan APBD dan PAD Kab.Agam 2000-2011…………………………………………... Digram Perbandingan Belanja APBD Kab.Agam 2007-2011………………………………………….. Bagan Alir Proses Kemunculan Birokrasi Lokal…… Bagan Alir Proses Pembangunan Masyarakat Lokal Diusung Dalam Birokrasi Pemerintahan Lokal…….. xxix 20 35 44 51 66 71 77 89 166 182 187 220 231 235 245 278 279 284 287 xxx DAFTAR LAMPIRAN Nomor Lampiran 1. Halaman Perangkat Hukum Perencanaan dan Penganggaran APBD xxxi 323 1 BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Penelitian Pasca swasembada beras, masalah utama Indonesia yang belum dapat terpecahkan hingga kini adalah meningkatnya kerawanan pasokan beras. Bahkan, swasembada beras yang pernah dicapai, ternyata hanya dapat dipertahankan hingga tahun 1990 (Kasryno et.al. 2001). Selanjutnya, Indonesia menjadi salah satu negara pengimpor beras terbesar di dunia. Tahun 1996 jumlah impor beras mencapai 1,5 juta ton, pada tahun 1999 impor beras mencapai puncak tertinggi dengan total impor 4,7 juta ton kemudian terus menurun hingga tahun 2005 mencapai 0,2 juta ton (Sawit dan Lokollo 2007). Beras yang berasal dari tanaman padi, sebagaimana diketahui, merupakan komoditas strategis yang memiliki pengaruh politik, ekonomi dan sosial yang tinggi. Dalam perekonomian, usaha tani padi menyediakan kesempatan kerja dan sumber pendapatan bagi sekitar 25 juta rumah tangga petani (BPS 2004). Padi adalah bahan pokok bagi 95 persen penduduk Indonesia, dengan pangsa konsumsi energi dan protein yang berasal dari beras diatas 55 persen; dan sekitar 30 persen dari total pengeluaran rumah tangga miskin dialokasikan untuk beras (Sudaryanto dan Adang 2003). Pengalaman tahun 1966 dan 1998, memperlihatkan bahwa salah satu penyebab terjadinya goncangan politik adalah karena harga beras yang melonjak tinggi dalam waktu yang singkat (Zainal Abidin dan Syam 2005). Sesungguhnya, Indonesia memiliki potensi untuk terus bertahan dalam swasembada beras sehingga terhindar dari kerawanan pasokan beras. Mengapa, karena secara faktual masih ada kesenjangan produktivitas padi sebesar 25% dari potensi yang dapat dikelola (World Bank 2009). Apalagi, penguatan teknologi bangsa ini relatif memadai untuk meningkatkan kapasitas aktual tersebut, hanya saja, terkendala oleh rendahnya anggaran yang tersedia, termasuk tidak memadainya anggaran infrastruktur pertanian di pedesaan pada umumnya (Darsono 2008). Namun lebih dari hal itu, patut dipertanyakan kemauan politik pemerintah untuk menjalankan agenda swasembada beras tersebut, atau isu terkini dikenal dengan nama „Ketahanan Pangan’, atau yang lebih fundamental lagi disebut „Kedaulatan Pangan’. 2 Pembangunan sektor pertanian dan pedesaan di Indonesia, pernah mencoba mengaplikasikan beragam model-model adaptasi pembangunan pertanian padi. Satari (2002) mencatat, setidaknya sejak 1963/1964, pemerintah mulai mencoba menerapkan model bimbingan masyarakat (Bimas), dengan penekanan pada peningkatan produksi beras. Hasilnya, produksi beras dapat ditingkatkan lebih dari 10% pertahun. Kuncinya, sekali lagi menurut Satari, terletak pada bantuan dan sokongan dari semua instansi, termasuk adanya tekad dari pimpinan nasional, diantaranya, untuk mewujudkan jumlah alokasi anggaran pertanian yang memadai. Tekad pimpinan nasional itu, pernah diwujudkan pada tahun 1981-1982, dengan alokasi anggaran Pertanian menduduki rangking tertinggi dalam APBN, yakni 17% dari total APBN (Nitisastro 2009). Kondisi keuangan negara juga sangat memungkin pada masa itu karena “oil boom”, sehingga dapat memberikan pendanaan yang memadai untuk berbagai program pendukung, seperti mensukseskan “revolusi hijau”, pemberian kredit, program subsidi pupuk, dan pembangunan jaringan pengairan secara intensif. Rangkaian kebijakan tersebut berhasil menjadikan bangsa Indonesia mencapai swasembada beras pada tahun 1984 (Bappenas 2009). Sejak pertengahan periode 1990-an sektor pertanian tidak lagi mampu menjadi pendukung tumbuh-kembangnya perekonomian Indonesia hingga pasca krisis moneter 1997 (Martin and Warr 1993; Booth 2002; Muslim 2002; Fuglie 2004; Druska and Horrace 2004; Sastrosoenarto 2006). Menurut Darsono (2008), kondisi ini tidak dapat dipisahkan dari gejala rendahnya anggaran pertanian, termasuk prasarananya. Selain itu, terjadi perubahan kebijakan pemerintah yang cenderung “terlalu cepat berpaling” pada program agroindustri – industrialisasi yang padat modal. Penurunan anggaran pembangunan di sektor pertanian, ternyata tidak hanya terjadi di Indonesia, namun juga terjadi di beberapa negara Asia Tenggara lain seperti Malaysia dan Thailand. Selama periode 1980-2005, alokasi belanja pemerintah pusat untuk sektor pertanian mengalami penurunan konsisten di tiga negara tersebut. Indonesia dari 16,04% menurun menjadi 2,96%, Malaysia juga turun dari 7,09% menjadi 2,88%. Thailand turun dari 10,24% menjadi 5,65% 3 (Darsono 2008). Berdasarkan fakta tersebut, Braun dan Greenwood (2007) mensinyalir pemerintah di Asia Tenggara yang sebagian besar penduduknya bekerja di sektor pertanian, semakin menjauhi petaninya. Dalam kajian agraria, hal ini dikenal sebagai de-agrarianisasi (Soetarto 2010). Gejala rendahnya anggaran sektor pertanian di Indonesia ini justru terjadi ketika jumlah populasi rumah tangga petani (RTP) meningkat tajam selama tiga periode sensus pertanian yakni dari 15.174.098 jiwa pada 1983, meningkat menjadi 19.713.744 jiwa pada 1993 dan kembali meningkat pada 2003 menjadi 24.868.675 jiwa (Sensus Pertanian 1983; 1993; 2003). Peningkatan RTP ternyata juga ditandai oleh peningkatan lahan pertanian sawah yang pada masa Orde Lama, yakni tahun 1961, luasannya baru mencapai 6,867 juta Ha, selanjutnya bertambah menjadi 8,135 juta Ha pada masa awal Orde Baru, yakni pada tahun 1970, dan kembali meningkat menjadi 9,764 juta Ha beberapa saat setelah swasembada, tahun 1984. Hingga pada masa akhir kejatuhan Orde Baru, luas sawah meningkat hingga mencapai 11,141 juta Ha. Gejala ini terus berlanjut hingga tahun 2007 dengan luasannya mencapai 12,166 juta Ha (FAOstat 2011). Anggaran pembangunan pertanian yang menurun di Indonesia, terlihat pada data time series APBN. Pada tahun 1981/82, anggaran pembangunan sektor pertanian mencapai 17% dari APBN (Nitisastro 2010), namun, dibandingkan dengan APBN 2011, Pemerintah hanya mengucurkan anggaran pertanian sejumlah 1,3 % dari APBN (Dep.Keu 2011). Meskipun jika dilihat dari tahun 1996-2011, anggaran terus meningkat, seperti pada tahun 1996 adalah Rp. 1,192 triliyun, kemudian meningkat pada tahun 2000 menjadi Rp. 2,044 triliyun rupiah dan pada tahun 2004 telah mencapai Rp. 2,990 triliyun namun, jumlah tersebut tidak lebih dari sekitar 2% dari APBN (Deptan 2004). Rendahnya anggaran pertanian, juga disebabkan alokasi anggaran terfragmentasi pada beragam instansi Kementerian dan Lembaga. Menurut Dep.Keu (2007), sejak tahun 2002 Alokasi Anggaran Pertanian tersebar di 21 instansi Kementerian dan Lembaga, yang dikelompokkan menjadi 12 instansi, diantaranya seperti Depdagri, Deptan, BPPT, LIPI, Depag, Deperindag, Kementerian Koperasi dan UKM, Depnakertrans, KLH dan Dephut, Dep.PU, BPN, Depkes, dan Kementrian Daerah Tertinggal. Rata-rata nilai anggaran 4 pertanian selama periode 2002-2007 di berbagai instansi ini adalah 13,77% dari APBN. Di tingkat pemerintah daerah, gejala rendahnya anggaran pertanian nasional tersebut, terjadi juga di Kabupaten Agam, yang merupakan salah satu “luhak nan tigo” dimana masyarakat Minangkabau berasal. Hal ini terlihat dari alokasi anggaran sektor Pertanian dan Kehutanan serta sektor Sumberdaya Air dan Irigasi Kab.Agam antara tahun 1994-2010,1 yang menunjukkan hasil berfluaksi. Pada tahun 1994, alokasi anggaran sektor Pertanian berjumlah Rp. 55 juta. Alokasi anggaran ini jauh lebih rendah dibandingkan dengan sektor-sektor lain pada tahun yang sama, seperti sektor Perdagangan yang mendapat alokasi anggaran Rp. 108 juta, sektor transportasi mendapat alokasi dana Rp. 4,5 milyar, sektor aparatur pemerintah dan pengawasan yang mendapat alokasi Rp. 1.7 milyar. Anggaran pertanian meningkat lima tahun kemudian, yakni tahun 1999, dengan alokasi anggaran mencapai Rp. 9 milyar, kemudian menurun kembali pada tahun 2002 dengan alokasi belanja Rp. 1 milyar kemudian kembali meningkat pada tahun 2008 dengan alokasi anggaran Rp. 8 milyar. Pada tahun 2010, alokasi sektor Pertanian tersebut mencapai Rp. 6,5 milyar saja. Hal yang sama juga terjadi dengan alokasi dana infrastruktur pertanian, seperti pengairan. Prasarana pengairan yang termasuk dalam sektor sumberdaya air dan irigasi ini, pada tahun 1994 dan tahun 1995 tidak mendapat alokasi anggaran. Pada tahun 1999, sektor ini mendapat alokasi anggaran sebesar Rp. 9 milyar. Sedangkan Alokasi anggaran terbesar diperoleh pada tahun 2000 yakni sebesar Rp. 10 milyar, selebihnya, anggaran sektor ini berada di bawah angka tertinggi tersebut. Rendahnya anggaran pembangunan sektor pertanian di Kab.Agam sangat ironi, mengingat Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) sektor pertanian Kab. Agam mencapai 43,5 persen pada tahun 2010. Angka ini menunjukkan bahwa mata pencaharian utama masyarakat Minangkabau di Kab.Agam berada dari 1 Data MAKUDA yang diperoleh dari Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan. Melalui situs http://www.djpk.depkeu.go.id/datadjpk/47 Dengan judul sub-link APBD Historis. Data yang ada hanya dari tahun 1994 hingga 2002. Tahun selanjutnya, 2003 hingga 2009 diolah dari penjabaran APBD Kab.Agam dan data 2010 kembali di olah dari data Makuda. 5 sektor pertanian.2 Sesuai dengan hasil PDRB, data angkatan kerja menunjukkan dari 208.577 jiwa yang telah bekerja, 133.121 jiwa diantaranya adalah mereka yang bekerja sebagai petani (Agam Dalam Angka 2010). Data Luas lahan pertanian pangannya pun mendukung pendapat bahwa sebahagian besar masyarakat Kab.Agam bekerja sebagai petani, dimana luas keseluruhan pertanian pangannya mencapai 68.014 Ha dari ± 81.500 Ha dari lahan yang dapat ditanami (Agam Dalam Angka 2010). Lebih penting lagi, bagi Masyarakat Agam, serta Minangkabau pada umumnya, pertanian sawah bukan hanya sekedar masalah nafkah, tetapi juga berhubungan dengan kebudayaan dan keteraturan sosial. Beras yang dihasilkan oleh sawah tersebut umumnya masih merupakan salah satu unsur utama dari harta yang dimiliki secara komunal, dengan penguasaan “ganggam ba untuak”3 (Syarifuddin 1984).4 Ekonomi sawah bersifat subsistensi itu telah memelihara kelestarian sistem Matrilineal Minangkabau (Kahn 1979), termasuk sistem otoritas tradisional (Manan 1995). Ketika terjadi pemberontakan pajak dan komunis di Minangkabau pada tahun 1908 dan 1926-1927 terhadap kolonial Belanda, salah satu penyebabnya adalah kebijakan Belanda yang “memaksa” petani Minangkabau merubah lahan sawah untuk menjadi lahan pertanian ekspor (Schrieke 1955). Pada tataran politis, gejala rendahnya anggaran sektor pertanian ini juga cukup ganjil mengingat tiga hal, pertama, pada era otonomi daerah Kepala Daerah dan DPRD yang merupakan aktor-aktor penganggaran keuangan daerah (APBD) dipilih secara langsung oleh rakyat dalam jabatannya. Kedua, rakyat yang memilih anggota DPRD beserta Kepala Daerah tersebut, justru sebahagian besar adalah para petani. Petani subsistensi (Dobbins 2008) yang sebahagian besar masih mengolah lahan milik komunal, dimana lahan komunal tersebut menjadi penyangga sistem Matrilineal (Kahn 1979), berikut otoritas tradisional Minangkabau yang menyertainya (Manan 1995). Dengan kondisi kuatnya otoritas 2 Hasil wawancara bersama Bupati dan juga dijabarkan dalam situs resmi pemerintah Kab.Agam beritukut http://www.agamkab.go.id/?agam=berita&se=detil&id=836 (diakses hari Jum’at, 4 September 2010. 3 hal kelola, bukan hak milik 4 Hak kelola. Pepatah menyebutkan, “airnya boleh di minum, buahnya boleh dimakan, batangnya tetap tinggal diperuntukkan untuk generasi selanjutnya. 6 tradisional Minangkabau tersebut bagaimana Kepala Daerah dan anggota DPRD mendapat legitimasi ketika anggaran pertanian yang merupakan kebutuhan bersama mereka di alokasikan dengan tidak memadai. Ketiga, di era otonomi daerah ini pula terdapat UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan dan Pembangunan Nasional (SPPN), UU No.32/2004 tentang Pemerintahan Daerah dan PP No.40/2006 tentang Tata Cara Penyusunan Pembangunan Nasional, yang mengharuskan partisipasi masyarakat dalam perencanaan dan penganggaran APBD dan APBN. Oleh karenanya, menarik untuk dikaji dan diangkat menjadi pertanyaan konseptual bagaimana APBD sektor pertanian-pedesaan ini direncanakan dan dianggarkan oleh Birokrasi Pemerintahan ketika tatanan keteraturan sosial dari kehidupan para petani masih kuat dilegitimasi oleh sistem Otoritas Tradisional Minangkabau. Studi yang telah mengungkap terjadinya penurunan proporsi anggaran pertanian di Indonesia telah banyak dilakukan. Seperti disarikan temuan Darsono (2008), Pasaribu (2007), Arifin dan Rachbini (2005), Kasryno, Pasandaran dan Adiningsih (2001), Simatupang, Rusastra dan Maulana (2000) di atas. Namun, tidak banyak studi yang mencoba menelusuri bagaimana anggaran pembangunan pertanian yang rendah itu direncanakan dan dianggarkan pada era pemerintah daerah (Kab/Kota/Prov.) yang memiliki otonomi luas untuk merencanakan, merumuskan, dan melaksanakan kebijakan serta program pembangunan yang bisa disesuaikan dengan kebutuhan setempat (Usman dan Hermanto 2007). Studi mengenai anggaran pembangunan pertanian, sebagaimana yang dimaksud, pada umumnya menjadi bagian agregat studi mengenai pengelolaan keuangan daerah. Studi pengelolaan keuangan daerah tersebut, telah banyak pula dilakukan seperti dilakukan oleh Sudjito (2008), Abdullah dan Asmara (2006), Halim dan Syukry (2011), namun kajian tersebut tertuju pada ranah penganggaran saja. Pada hal, pengelolaan keuangan daerah, khususnya penganggaran APBD, terdiri dari dua ranah yakni perencanaan dan penganggaran. Studi yang telah dilakukan ini, mengkaji bagaimana kontestasi elite yang merupakan unsur otoritas tradisional Minangkabau dengan Birokrasi Pemerintahan ketika proses Perencanaan dan Penganggaran APBD dilakukan. Studi ini menemukan bahwa, pertama, usulan yang merupakan kebutuhan petani 7 tersisih dalam proses Musrenbang berjenjang. Pada forum SKPD, Pemerintah Daerah selanjutnya hanya menjatah satu usulan program untuk masing-masing hasil Musrenbang Kecamatan. Hal ini sengaja dilakukan agar SKPD dan Pemerintahan Daerah tidak melanggar Undang-Undang No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN). Kedua, baik pada ranah perencanaan ketika proses Musrenbang dilangsungkan, maupun dalam ranah penganggaran ketika membahas KUA-PPAS dan RAPBD, suasana kedua ranah tersebut ditandai dengan kontestasi antar sesama elite Birokrasi Pemerintahan. Kontestasi terjadi di antara SKPD, TAPD DPRD, maupun di antara DPRD. Ketiga, prasarana (infrastruktur) seperti jalan Nagari dan Jorong, pengairan (irigasi), pendidikan, serta sarana ibadah menjadi prioritas, karena dapat dinikmati secara merata oleh seluruh penduduk Nagari. Program pembangunan pertanian yang menuntut pengorbanan harta pusaka, serta hanya dapat dinikmati sekelompok orang dalam Nagari, sangat dihindari dan mendapat hambatan, karena mengandung sengketa yang akan berdampak buruk pada hubungan antar kaum, dan suku. Studi ini juga menemukan bahwa keteraturan sosial masyarakat di dalam Nagari-Nagari, masih pekat dilegitimasi oleh Otoritas Tradisional Minangkabau (OTM). Pekatnya pengaruh OTM, kemudian menjadi ”modal” bagi unsur-unsur OTM yang memiliki kedudukan tokoh adat, tokoh agama, kaum cendikia dan bundo kandung menjadi pengurus partai politik, calon Legislatif (Caleg) dan calon Kepala Daerah. Unsur OTM yang menjadi Caleg dan Calon Kepala Daerah ini kemudian didukung dan dipilih oleh orang Kampung dan Nagarinya agar dapat duduk menjadi anggota DPRD yang kemudian diberi peran sebagai ”pejuang anggaran”, atau memperjuangkan Jorong dan Nagari yang diwakilinya agar mendapat alokasi anggaran APBD. Temuan ini penting, mengingat perencanaan pembangunan partisipatif atau bottom up planning sebagaimana yang telah lama dicita-citakan, baik oleh negara maupun rakyat, selalu gagal karena lemahnya posisi tawar rakyat, dan ketidak pedulian elite. Di Kab.Agam, pada kajian ini, rakyat memiliki kisah sukses itu. Sehingga, pada daerah-daerah di mana otoritas tradisionalnya masih pekat, kisah sukses ini dapat di replikasi. Hanya saja, akibat euforia unsur-unsur OTM menjadi Caleg, suara rakyat Nagari kemudian terpilah- 8 pilah berdasarkan kelompok kekerabatan genealogis. Akibatnya, keterwakilan mereka dalam DPRD tidak representatif, sehingga alokasi anggaran yang berhasil diperjuangkan oleh utusan OTM, terdistribusi secara tidak merata dalam NagariNagari di Kab.Agam. Pada aras teori, kajian ini menemukan bahwa Birokrasi Pemerintahan patrimonial sebagai mana yang berlangsung di Pemerintahan Pusat (Crouch 1985; Webber 2006; van Klinken 2009), mengalami ubah sesuai ketika berdialog dan berkompromi dengan Otoritas Tradisional Minangkabau. Birokrasi Pemerintahan yang muncul kemudian adalah Birokrasi dengan ciri patrimonial (didominasi lelaki), namun memiliki ciri heterarki, bukan hierarkis dan relasi patronase sebagaimana layaknya birokrasi patrimonial. Birokrasi patrimonial heterarki ini memperlihatkan bahwa para birokrat memiliki kepentingan partikular sehingga tidak impersonal, birokrasi pemerintahan menjadi ajang kontestasi antar sesama birokrat tanpa mengindahkan kedudukan dan wewenang. Dalam ranah perencanaan dan penganggaran, birokrasi patrimonial heterarki ini ditandai dengan praktik kontestasi dalam tahap-tahap Musrenbang, penyusunan RKPD, KUA-PPAS, RAPBD dan APBD. Sehingga, program yang menjadi bagian APBD dapat naik dan turun di tengah jalan. Bahkan, ketika telah menjadi bagian dari APBD, program dapat berpindah tempat pengalokasiannya atau tidak terserap dalam pelaksanaannya, sehingga menjadi SiLPA (Sisa Lebih Perhitungan Anggaran) yang cukup tinggi. Hal tersebut menunjukkan menyoloknya kontestasi antar sesama birokrat yang bersumber dari kepentingan partikular. 1.2. Pertanyaan Penelitian Berdasarkan rumusan masalah di atas, pertanyaan yang ingin dijawab dalam penelitian ini adalah: 1. Bagaimana interaksi dan ketegangan-ketegangan terentang antara Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintahan dari masa kolonial Belanda hingga dilangsungkannya otonomi daerah? 9 2. Bagaimana peranan Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintahan dalam perencanaan dan penganggaran APBD sektor pertanian-pedesaan? 3. Bagaimana kontestasi Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintahan dalam perencanaan dan penganggaran APBD? 4. Bagaimana Birokrasi Pemerintahan di Kab.Agam menata dan mengelola pembangunan masyarakat lokal? 1.3. Tujuan Penelitian 1.3.1. Tujuan Umum Sejalan dengan pertanyaan penelitian yang diajukan di atas, secara umum penelitian ini bertujuan untuk mengkaji interaksi antara Otoritas Tradisional Minangkabau dengan Birokrasi Pemerintahan. Dari kajian terhadap interaksi keduanya diharapkan mendapat konsep-konsep untuk menutup celah-celah “lubang kebocoran” Birokrasi Pemerintahan, khususnya bagaimana agar APBD ketika direncanakan dan dianggarkan dapat melibatkan serta mengakomodir kepentingan-kepentingan petani dan rakyat pada umumnya. 1.3.2. Tujuan Khusus 1. Menganalisis hubungan Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintahan dari masa ke masa di Sumatera Barat. 2. Menggambarkan secara analitis peran-peran dan hubungan keduanya dalam pelaksanaan perencanaan dan penganggaran APBD 3. Mendapatkan kerangka persaingan yang menggambarkan hubungan keduanya ketika penganggaran APBD di laksanakan. 4. Mendapatkan kerangka bagaimana pembangunan masyarakat lokal ditata dan dikelola oleh program pembangunan yang dijalankan oleh Birokrasi Pemerintahan Daerah. 10 1.4. Manfaat Penelitian Diharapkan dengan mencapai keempat tujuan penelitian tersebut, pada ranah praksis, dapat memberi masukan terhadap permasalahan Birokrasi Pemerintahan dalam perencanaan dan penganggaran APBD. Khususnya memperkuat proses penyusunan, pembahasan dan penetapan APBD, sehingga dapat sesuai dengan kebutuhan petani (rakyat) serta menjawab permasalahan mereka bersama dengan indikasi meningkatnya anggaran pertanian-pedesaan secara proporsional. 11 BAB II TINJAUAN PUSTAKA Studi tentang gejala dinamika interaksi antara Otoritas Tradisional Minangkabau dalam Birokrasi Pemerintahan ketika melakukan perencanaan dan penganggaran APBD sektor pertanian-pedesaan dapat dimulai dari tinjauan literatur mengenai konsep-konsep utama dalam studi ini, seperti konsep birokrasi, otoritas tradisional dan birokrasi patrimonial, Otoritas Tradisional Minangkabau, kontestasi elite dan Penganggaran APBD. Tinjauan ini berguna sebagai landasan teoritis dalam perumusan hipotesis pengarah dan kerangka pemikiran mengenai kontestasi elite Birokrasi Pemerintahan dengan Otoritas Tradisional Minangkabau dalam Birokrasi Pemerintahan, terutama dalam ranah perencanaan dan penganggaran APBD di Kab. Agam. 2.1. Birokrasi Legal-Rasional Secara literal, istilah birokrasi mulai diperkenalkan oleh Baron de Grimm dan Vincent de Gournay semasa Revolusi Perancis (1760an). Konsep tersebut berasal dari asal kata “bureau” yang artinya meja tulis dimana para pejabat bekerja dibelakangnya pada saat itu. Pasca revolusi Perancis, istilah yang diperkenalkan kedua filosof Perancis tersebut mengalamai transliterasi, sehingga muncul varian kata bureucatie di Perancis, burocratie di Jerman, burocrazia di Italia dan bureaucracy di Inggris (Albrow 1989). Istilah birokrasi, memiliki makna pejoratif sebagai organisasi yang rumit, gagal menempatkan tanggung jawab secara jelas, terlalu banyak pegawai, operasionalnya lamban, memiliki peraturan dan rutinitas yang kaku (Watson 1945). Weber tidak setuju dengan kesimpulan tersebut, menurutnya dalam level makro, apabila birokrasi dibawah supremasi hukum justru memberikan pemecahan terbaik terhadap makna pejoratif tersebut (Bendix 1972). Dalam organisasi birokrasi, tindakan sosial dirubah ke dalam tindakan terorganisir yang rasional (Weber dalam Humel 1982). Hal ini disebabkan, birokrasi adalah sebuah organisasi sosial yang (1) terdiri dari susunan birokrat yang terikat dengan peraturan dalam melaksanakan fungsinya, (2) terdapat pembagian kerja yang terspesialisasi, (3) di dalamnya jabatan disusun secara berjenjang, (4) penguasaan 12 keterampilan teknis (legitimasi diberikan karena penguasaan pengetahuan dan penguasaan teknis), (5) sarana produksi dan administratif tidak dapat (dimanfaatkan) dimiliki secara pribadi oleh birokrat (6), sumberdaya organisasi harus bebas dari siapapun (monopoli pejabat, pemimpin, penguasa), (7) tindakan, keputusan dan peraturan harus dirumuskan dan tertulis (Weber 1978). Agar ketujuh prasyarat birokrasi tersebut dapat berjalan, anggota yang terlibat dalam birokrasi (birokrat) harus menerima pola-pola dominasi, baik oleh mereka yang mendomisi maupun oleh mereka yang tunduk pada dominasi (Morrison 1995). Pola-pola dominasi tersebut mencerminkan strukur otoritas, tetapi bukan kekuasaan. Weber mengidentifikasikan tiga tipe dominasi yakni, otoritas tradisional, kharismatik dan otoritas legal rasional. 1) Tipe otoritas tradisional, didasarkan pada kepercayaan yang mapan terhadap kesucian tradisi zaman dahulu yang kemudian dipertahankan dan diturunkan dari generasi ke generasi. Kepercayaan yang telah mapan ini yang dipakai sebagai dasar memberi legitimasi kepada status pemegang otoritas. Alasan orang patuh serta taat pada pemegang otoritas berdasarkan prilaku yang diambil begitu saja (taken for granted). Alasannya, karena sejak dahulu juga seperti itu, atau karena mereka yang memegang otoritas tersebut telah dipilih berdasarkan peraturan yang harus dihormati sepanjang waktu. Hubungan antara pemimpin yang memegang otoritas dengan bawahannya merupakan hubungan pribadi. Ada kesetiaan pribadi untuk patuh dan taat pada pemimpin tersebut dan sebaliknya pemimpin berkewajiban secara moral untuk memperhatikan kebutuhan dari mereka yang dipimpin. 2) Tipe otoritas karismatik diyakini bahwa pemimpin, sebagai pemegang otoritas, memperoleh rahmat dari Tuhan. Sehingga dasar kepemimpinan mereka adalah kepercayaan bahwa si pemimpin memiliki hubungan khusus dengan yang Ilahi dan bahkan mewujudkan karakteristik Ilahiah tersebut pada dirinya. Kepatuhan para pengikut kepada pemimpin karismatik lebih dikarenakan identifikasi diri secara emosional dan komitmen terhadap nilai-nilai yang diajarkannya. 13 3) Otoritas Legal-Rasional adalah otoritas yang didasarkan pada komitmen terhadap seperangkat peraturan yang diundangkan secara resmi dan diatur secara impersonal. Dari ketiga otoritas tersebut di atas, menurut Weber, hanya otoritas legalrasional yang dapat berkembang dalam masyarakat Barat modern dan hanya dalam sistem otoritas legal-rasional itulah birokrasi dapat berkembang optimal. Masyarakat lain di dunia yang tetap di dominasi oleh sistem otoritas tradisional dan kharismatik umumnya merintangi perkembangan otoritas legal-rasional ini. Meskipun demikian, Weber memprediksikan bahwa masyarakat lainnya, non Barat, cenderung akan berkembang menuju sistem otoritas legal-rasional (dalam Ritzer dan Goodman 2005). Pengertian birokrasi Weber seperti tersebut di atas, dalam penelitian ilmu Sosiologi, dapat digunakan untuk tiga tujuan, pertama, sebagai penanda sejarah birokrasi modern, dimana menjadi indikator perubahan sosial. Kedua, sebagai sindroma perubahan sosial, serta ketiga, sebagai masalah spesifik birokrasi dalam negara-negara modern (Bendix 1972), Terkait tujuan ketiga, Weber secara eksplisit, telah menjelaskan kemungkinan menjadi masalahnya birokrasi sehingga tidak berfungsi sebagaimana mestinya (dalam Beentham 1996). Ini tercermin ketika Weber memperhitungkan tiga elemen pokok dalam konsep birokrasinya, yakni pertama, birokrasi dianggap sebagai instrument teknis (technical instrument). Kedua, birokrasi dipandang sebagai kekuatan independen dalam masyarakat. Dengan catatan birokrasi mempunyai kecenderungan melekat penerapan fungsi sebagai instrument teknis tersebut. Ketiga, Jika para birokrat tidak mampu memisahkan kepentingannya dari kepentingan dimana mereka menjadi bagian dari mereka (kepentinga-kepentingan khusus), maka birokrasi akan berjalan tidak sebagaimana mestinya (out of function). Elemen kedua dan ketiga, dari birokrasi Weberian tersebut, mengandung pandangan Weber mengenai peranan kepentingan khusus seperti otoritas tradisional dalam Birokrasi. Terdapat faktor politik yang bisa mempengaruhi tipe ideal birokrasi, sehingga mendegradasi birokrasi Weberian. 14 2.2. Otoritas Tradisional dan Birokrasi Patrimonial Max Weber (1978) menjelaskan patrimonialisme sebagai salah satu bentuk dominasi dari otoritas tradisional. Pijakan dasarnya adalah pemahaman patrimonial dapat ditelusuri pada penjabarannya mengenai Otoritas Tradisional. Bagi Weber, sebuah otoritas akan disebut tradisional jika ada legitimasi yang bersumber dari kekuasaan dan peraturan yang sudah sangat tua dan suci. Para pemimpin dipilih menurut peraturan tradisional dan dipatuhi berdasarkan status tradisional mereka (Eigenwurde). Tipe pengaturan ini, berdasarkan loyalitas personal yang dihasilkan dari pelajaran-pelajaran yang di tanamkan semenjak kecil (commons upbringing). Penggunaan otoritas dilekatkan pada pemimpin secara individual, dimana para pembantu pemimpin tersebut bukanlah seseorang yang digaji, sebagaimana pegawai dalam konteks birokrasi modern. Ia hanya sebagai seorang asisten pribadi (personal retainer) yang loyal dengan tuannya. Kemampuan dan hak untuk memerintah diwariskan melalui keturunan dan itu tidak berubah, juga tidak memfasilitasi perubahan sosial. Kecenderungan tidak rasional dan tidak konsisten, serta melanggengkan status quo. Penciptaan hukum baru yang berlawanan dengan norma-norma tradisional dianggap tidak mungkinkan. Otoritas tradisional biasanya diwujudkan dalam feodalisme. Dalam struktur murni patriarkal, "hamba secara pribadi tergantung pada tuan" (TuanBudak), sedangkan pada sistem feodalisme, para pelayan bukan budak penguasa tetapi laki-laki independen, namun dalam Patriakal dan feodalisme tersebut, sistem kekuasaan tidak berubah atau berevolusi. Patrimonialisme, awalnya itu berpusat pada struktur keluarga, khususnya pada otoritas ayah dalam keluarga, dengan demikian bersifat patriarki (Weber 1978), kemudian bentuk pemerintahan serupa menjadi proyeksi dari patriarki kepada seperangkat hubungan sosial yang lebih luas. Ada dua bentuk patrimonialisme dalam analisis Weber, yakni pertama, bentuk patrimonialisme dicirikan oleh struktur atas-bawah, contohnya relasi sosial kaisar atau sultan dengan kasim atau pelayannya. Kedua, bentuk lain dari patrimonialisme adalah Feodalisme Eropa Barat, seperti terdiri dari aristokrasi ksatria. Bentuk feodal patrimonialisme akhirnya berkembang menjadi monarki konstitusional. Argumen Weber adalah bahwa seiring dengan berkembangnya modernitas, bentuk-bentuk 15 patrimonial tradisional birokrasi pemerintahan akhirnya akan berubah menuju rasionalisme birokrasi kapitalis modern sebagai prinsip utama Birokrasi Pemerintahan. 2.3. Birokrasi Patrimonial di Indonesia Indonesia, sebagai negara berkembang, memiliki akar sejarah patrimonialisme yang cukup kuat, yang oleh David Brown disebut sebagai “neopatrimonialisme (Brown 1994). Kekuasaan neo-patimonialisme memiliki karakteristik bahwa ikatan personal antara pimpinan dan bawahan atau lembaga yang dipimpin, bukanlah merupakan ikatan struktural-organisasional, tetapi lebih pada bekerja atas dasar kesetiaan personal para anggota organisasi. Akibatnya, kinerja seorang pegawai di sebuah lembaga sangat ditentukan oleh figur-figur pimpinannya, bukan atas dasar kewajiban dan tanggung jawabnya sebagai staf. Sistem relasi kekuasaan memiliki pola relasi patron-client, di mana seorang pemimpin diperlakukan sebagai patron, pelindung atau penjamin kenyamanan hidup bagi anggota masyarakat yang dipimpinnya. Sementara itu, masyarakat menempati peran sebagai client, di mana kesejahteraan dan kemalangan berada di tangan sang pemimpin atau patron. Pola relasi semacam ini pada umumnya berkembang subur di sejumlah negara yang memiliki sejarah kerajaan yang kuat, seperti Indonesia. Di zaman kerajaan, seorang raja diperlakukan sebagai pihak yang dilayani oleh rakyatnya. Raja juga menjadi pusat dari seluruh rangkaian kekuasaan yang berhak menikmati kesejahteraan akibat dari kekuasaan yang digenggamnya itu. Perbedaan patrimonialisme dengan neo-patrimonialisme adalah jika patrimonialisme dicirikan oleh keterpisahan antara raja (pemimpin) dari masyarakatnya dalam hal menikmati kesejahteraan dan keamanan sosial, maka dalam masyarakat neo-patrimonialisme seorang pemimpin dan yang dipimpin bersama-sama menikmati kesejahteraan dalam sebuah kekuasaan. Hal ini terjadi karena mobilisasi masyarakat menentukan pola relasi di antara keduanya, di mana dalam masyarakat neo-patrimonial terdapat motif simbiosis mutualisma antara pemimpin dan rakyat yang dipimpin. Seorang pemimpin menyediakan kesejahteraan, sementara rakyat yang dipimpin menyediakan loyalitas kepada pemimpinnya. Begitu seorang pemimpin tidak mampu lagi menjamin 16 kesejahteraan kepada rakyatnya, maka yang pihak kedua (rakyat) memutus loyalitas politiknya kepada sang pemimpin. Sebaliknya, begitu rakyatnya tidak lagi memberikan loyalitas kepada pemimpinnya, maka sang pemimpin memutus mata rantai kesejahteraan kepada mereka yang tidak loyal. Menurut Webber (2006), budaya politik di Indonesia lebih mengarah pada nilai-nilai patrimonial. Oleh karenanya, jenis sistem politik dan demokrasi yang berkembang adalah sistem politik dan demokrasi patrimonial. Sistem politik jenis ini mengandaikan kondisi di mana para pemegang kebijakan mengeksploitasi posisi mereka hanya untuk tujuan-tujuan dan kepentingan pribadi, bukan kepentingan universal. Terdapat beberapa pendekatan teoritis berbeda yang bisa digunakan untuk menganalisa bagaimana politik dan birokrasi patrimonial berjalan, pertama, pendekatan State Qua State (Anderson, 1983) . Pendekatan ini lebih menekankan pada pihak negara, dimana kebijakan yang dihasilkan merupakan represenntasi kepentingan negara daripada untuk kepentingan rakyat. Pada masa pemerintahan Orde Baru, kepentingan rezim ini digambarkan terpisah dari kepentingan rakyat dan tidak juga bertanggungjawab kepada rakyat. Umumnya kebijakan yang diambil merupakan refleksi dari kepentingan negara. Pendekatan lain adalah pendekatan negara birokratik dan patrimonial. Negara birokratik dipahami sebagai negara dimana para elite birokrat dalam menentukan kebijakan tidak dibatasi oleh kepentingan rakyatnya. Karakteristik utama dari Negara birokratik adalah patrimonial, dimana penguasa bergantung pada kelompok elit untuk mempertahankan posisinya. Jackson (1978) adalah analis pertama yang mengintepretasikan politik Orde Baru dari perspektif ini. Ia menggambarkan politik Indonesia, ketika membuat kebijakan, secara eksklusif hanya dimiliki oleh birokrasi dan militer. Rakyat hanya berpartisipasi pada penerapan kebijakan dalam level yang rendah. Menurut Jackson, rezim Soeharto telah berhasil mengembangkan birokrasi pemerintahan patrimonialisme seperti pada masyarakat Jawa kuno. Birokrasi-Otoritarianisme, dapat diangkat menjadi salah satu pendekatan dalam memahami birokrasi pemerintahan di Indonesia. Perspektif teoritis ini dibangun berdasarkan argumen King (1982) yang memahami politik Indonesia sebagai rezim birokrasi-otoritarianisme. Konsep tersebut dipegaruhi oleh studi 17 O`Donnel (1973) mengenai pengalaman sejumlah negara Amerika Latin era 1960-an hingga 1970-an, ditandai dengan terjadinya pergantian dominasi politis kepada militer yang mengakibatkan runtuhnya demokrasi. Munculnya birokrasi otoritarianisme adalah ekses dari kelompok bisnis besar (konglomerat nasional dan multinasional) yang secara tidak langsung mendominasi kebijakan dalam negara. Lebih lanjut menurut O’Donnel (1973), terdapat lima karakteristik ciri birokrasi otoritarianisme, pertama, birokrat terdiri dari koalisi Militer, teknokrat sipil dan kapitalis konglomerasi. Kedua, mengutamakan pendekatan keamanan melalui kekerasan Negara dalam mengamankan kebijakan ekonomi. Ketiga, mengontrol lembaga dan aktivitas politik. Keempat, sistem ekonomi bersifat oligopoli, cenderung mengutamakan akumlasi modal. Kelima, depolitisasi dan menekan isu politik. Penjelasan yang cukup relevan dengan gejala politik era Orde Baru tersebut, menyebabkan King (1982) kemudian mencuplik hasil studi O’Donnel dalam kajiannya mengenai birokrasi otoritarianisme di Indonesia. Beliau kemudian mengajukan hubungan kausalitas antara transformasi politik, yang bertujuan mencapai Negara maju, dengan bertumpu pada pertumbuhan kapitalisme dan industrialisasi di era Orde Baru. Menurut King, munculnya pemerintahan korporatisme di Indonesia, berawal dari peran Negara yang sangat dominan dan otonom dalam menentukan arah pembangunan dan mendistribusikan kekuasaan. Negara membutuhkan penggerak roda ekonomi dengan dasar teori ekonomi “menetes kebawah” (trickle down effect). Teori ini menjelaskan bagaimana sebuah pertumbuhan akan berpengaruh pada kemakmuran sebuah Negara, dan pertumbuhan itu bertumpu pada sekelompok pelaku ekonomi (kapitalis) yang kemudian menjadi konglomerasi, yang kemudian menyediakan pekerjaan bagi rakyat dan sumber dana bagi Negara. Untuk mencapai pertumbuhan tersebut, birokrasi otoritarianisme dibutuhkan. Teori lainnya dalam memahami birokrasi pemerintahan di Indonesia, sepeti yang dikemukakan oleh Robinson (1986). Menurutnya, birokrasi pemerintahan Orde Baru era 1970-an hingga 1980-an mengambil bentuk birokrasi 18 patrimonial. Birokrasi ini, laksana lembaga perkawulaan, di mana patront adalah tuan, majikan atau juragan, dan client adalah abdi. Hubungan antara tuan-abdi bersifat ikatan pribadi, dianggap mengikat seluruh hidup dan berlangsung seumur hidup, dengan loyalitas primordial sebagai dasar pertalian hubungan. Pengorganisasian birokrasi ke dalam struktur patron-klien, merupakan mekanisme untuk mencapai akses berburu rente (khususnya, ekonomi). Birokrasi patrimonial ini kemudian melahirkan Kaum kapitalis di Indonesia hingga kini. Kelompok kapitalis ini merupakan birokrat pemerintahan dan yang terkait hubungan dengan birokrat, seperti para perwira militer, keluarga, sanak dan teman mereka, serta para pedagang Cina yang memiliki hubungan kolegial. Kelahiran birokrat, berikut kolega, anak saudara, adalah sebagai berasal dari penguasaan dan monopoli, kontrak serta konsesi dalam proyek-proyek pembangunan Orde Baru. Dari sini mereka berkembang menjadi Kaum kapitalis, hingga saat ini terkenal. 2.4. Otoritas Tradisional Minangkabau Manan (1995), mengadaptasi pandangan Weber mengenai otoritas tradisional tersebut, ketika mengkaji masyarakat Minangkabau. Menurutnya, Otoritas Tradisional Minangkabau merupakan unit teritorial tertua yang bersifat otonom yang secara berkesinambungan terus dipelihara. Otoritas Tradisional Minangkabau memiliki tiga karakteristik yang membedakannya dengan pandangan Weber (1978), yakni, pertama, Nagari-Nagari mirip negara-negara mini yang satu sama lainnya otonom. Nagari-Nagari ini menunjukkan keberadaannya hingga kini, tanpa terpengaruh dengan adanya pergantian kepemimpinan. Kawula Nagari tidak dilihat sebagai saudara, tetapi sebagai bagian dari warga yang dipimpin oleh pejabat resmi, para spesialis, dan dewan-dewan. Dewan Nagari memiliki kekuasaan tertinggi dalam memutuskan kebijakan yang dibutuhkan untuk kepentingan Nagari, dipilih dan memiliki masa kepemimpinan yang terbatas.1 Para pemimpin tersebut memilki deskripsi tugas yang telah 1 Beberapa sumber informan tokoh adat menyebutkan dulunya, semasa mereka kecil di Kampung, anak-anak dalam setiap ke luarga Paruik telah dipilih salah satu mamaknya untuk menduduki jabatan mamak rumah (Tungganai) kelak. Pemilihan didasarkan pada observasi bertahun-tahun terhadap anak-anak dalam Paruik, mana yang memiliki bakat pemimpin dan mempunyai kecenderungan membela Paruiknya. Setelah terpilih, biasanya calon pemimpin (ninik-mamak) ini 19 ditentukan secara jelas. Selain memiliki kekuasaan yang terbatas, jika dianggap gagal dalam melaksanakan tugasnya, pemimpin dapat diganti. Kedua, pengambilan keputusan, baik dalam sengketa maupun di luar sengketa, dilakukan melalui musyawarah untuk menghasilkan mufakat. Ini merupakan salah satu ciri demokrasi Minangkabau. Ketiga, otoritas di dalam Nagari terpilah-pilah dalam beragam kepemimpinan, seperti Mamak Kaum, Mamak Rumah, Wali Nagari, Datuk Suku, Tigo Tungku Sajarangan, Tigo Tali Sapilin. Oleh karenanya, otoritas yang terdistribusi di dalam Nagari memiliki kekuasaan terbatas. Lebih lanjut lihat gambar 2.1. Karakteristik Otoritas Tradisional Minangkabau. Pendapat Manan (1995) mengenai karakteristik Otoritas Tradisional Minangkabau, harus diterima secara kritis, terutama karakteristik kedua berlakunya demokrasi. Hal ini dianggap perlu karena telah ada penelitian yang dilakukan oleh Benda-Beckman (1984) yang menyimpulkan bahwa prinsipprinsip pengambilan keputusan melalui musyawarah menuju mufakat, secara “berjenjang naik-bertangga turun” untuk mencari kebenaran, baik dalam situasi sengketa maupun tidak dalam sengketa, telah goyah. Goyahnya tangga menuju mufakat itu disebabkan oleh masuknya anasir-anasir dari luar yang mengakibatkan terjadinya perubahan sosial dalam adat Minangkabau. Perubahan tersebut seperti masuknya Islam ke Minangkabau (Abdullah 1966; Kato 1982; Dobbins 2008), yang kemudian mempengaruhi hukum Adat Minangkabau seperti perkawinan, perceraian, hibah, wasiat dan wakaf. mendapat asuhan langsung secara khusus dari mamak tersebut. Mendapat perlakukan khusus, dan tidak diperkenankan merantau baik untuk alasan ekonomi atau pendidikan. Namun, kini di Tabek panjang mekanisme ini tidak terjadi lagi. 20 Otoritas Tradisional Minangkabau 1 3 2 Nagari Otonom Laksana Negara Mini Unit Politik Kepemimpinan Memiliki Tugas Yang Jelas Semua Sama Di Mata Adat Kekuasaan Terbatas Sirkulasi Pemimpin Berkesinambungan Semua Orang Sama di Mata Tuhan Anggota = Warga Pejabat Resmi Spesialis Desentralisasi Otoritas Demokrasi Kepercayaan & Pelayan Masy. Musyawarah Mufakat Adat Terdapat Mekanisme Tradisional NinikMamak Ulama Dubalang dll Agama Ilmu Dewan Penghulu Wali Nagari KAN Dll Sesuai Dengan Perkembangan Zaman Ulama Cendikia Suku Nagari Kekuasaan Tertinggi Tigo Tali Sapilin Tiga Tungku Sajarangan Sumber: Diadaptasi dari Manan 1995 Gambar 2.1. Karakterisitik Otoritas Tradisional Minangkabau Perubahan lainnya, yang merupakan temuan penelitian adalah bahwa pengaruh kolonial Belanda juga cukup menyolok terhadap terjadi perubahan prinsip pengambilan keputusan demokratis di Minangkabau (Benda-Beckman 1984). Pengaruh tersebut adalah kebijakan kolonial Belanda menerapkan hukumhukum yang dianutnya (hukum kolonial Belanda), dan untuk tujuan menegakkan hukum tersebut diberlakukan organisasi peradilan, di luar peradilan adat. Sehingga, terdapat tiga hukum sekaligus yang berlaku (legal pluralism) di Minangkabau. Pemberlakuan hukum yang plural tersebut mengakibatkan pengambilan kata putus dalam penyelesaian sengketa menjadi sulit terlaksana, karena, kalah dalam penyelesaian ranah adat, pihak yang merasa tidak puas akan membawanya pada ranah pengadilan Negara, begitulah seterusnya hingga penyelesaian sukar diperoleh. Hal lain, yang juga turut menyebabkan robohnya sistem musyawarah mufakat dalam pengambilan keputusan, adalah karena kebijakan kolonial Belanda 21 yang menghentikan tradisi “gadang manyimpang”2 pada kelompok genealogis matrilineal pada tingkat Suku. Sehingga, kelompok genealogis matirilineal pada tingkat Suku hingga ke bawah menjadi “tambun” (banyak jumlah anggotanya) dan pengambilan kata putus pada musyawarah menjadi sulit dilakukan karena terlalu banyak orang yang harus diminta pendapat dan persetujuannya. Pendapat Keebet tersebut, khususnya mengenai robohnya musyawarah menuju mufakat sebagai ciri demokrasi di Minangkabau, mendapat kritik tajam dari ilmuwan sesudahnya. Temuan dan kesimpulan Keebet ini masih sulit di generalisasi, sebab hakikatnya Nagari laksana Negara-Negara mini. Sehingga adat hanya berlaku dalam Nagari (Adat Salingka Nagari), setiap fenomena dan gejala yang kita temukan dalam sebuah Nagari, akan berbeda hakikatnya dalam Nagari lain. Di dalam Nagari, semua unit sosial terpilah-pilah, sebagaimana menurut simpulan Hadler (2010) , dengan kutipan; Minangkabau adalah suatu contoh sempurna dari apa yang disebut Heterarki, yakni suatu masyarakat atau sistem politik yang didasarkan bukan pada hierarki tapi pada pluralisme dan multiplisitas bentuk-bentuk politik yang lebih kecil dan berulangulang, dengan Nagari dan Kampung sebagai politas-politas inti. Pejabat-pejabat adat dan keagamaan yang banyak dan tampaknya mubazir, serta konsep adat yang berubah-ubah dan bersifat lokal, persis itulah yang orang temukan di Minangkabau. Oleh karenanya, apa yang ditemukan oleh Benda-Beckman (1984) di Canduang Koto Laweh (CKL), belum tentu relevan pada Nagari lainnya. Pelly (1994) turut mengkritisi studi tersebut, bahwa di dalam adat Minangkabau perubahan adalah suatu yang niscaya, mereka tidak anti perubahan. Namun, perubahan dilakukan untuk mempertahankan eksistensi adatnya, atau yang baru di adaptasi dalam rangka untuk mempertahankan yang lama. Jika demokrasi adalah bagian dari adat, maka adat Minangkabau memiliki tingkat resistensi yang tinggi (Hadler 2010). Hal ini terlihat dari peristiwa perang Paderi yang ingin mengganti Adat Minangkabau dengan agama Islam sebagai 2 cara kerjanya mirip pembelahan sel. Dimana pada Suku-Suku yang telah membesar, di dalam Nagari, kemudian memecah kelompoknya kedalam sub-sub kelompok baru. Baik melalui pergi merantau mencari lahan baru, maupun memecah diri dengan membentuk (memberi nama baru) pada wilayah tempat tinggal mereka, yang kemudian menjadi cikal bakal nama Suku baru. 22 dasar hukum dan acuan bertindak, namun mendapat pertentangan. Sehingga, tindak kekerasan komunal dalam bentuk perang saudara tidak terhindarkan dan terjadi. Gejala ini menunjukkan, agama saja ditolak untuk menggantikan secara utuh Adat, apalagi Birokrasi Pemerintahan. Kini, walaupun secara fisik telah berakhir perang Paderi, namun dalam kehidupan sehari-hari terus berinteraksi dinamis, tanpa saling meniadakan di antara satu dengan yang lain. Secara empiris, kesimpulan Hadler ini mendapatkan relevansinya ketika pada tahun 2010 dan 2011, kelompok Gebu Minang berkeinginan untuk mengadakan Kongres Kebudayaan Minangkabau. Kongres ini bertujuan untuk menggagas dan menghidupkan kembali Adat Bersendi Syarak-Syarak Bersendikan Kitabullah (ABS-SBK) agar diberlakukan kembali pada seluruh Nagari di Sumatera Barat. Pelaksanaan ABS-SBK ini mengambil landasan AlQur’an dan Hadist, sebagai dasarnya.3 Artinya, perilaku, individu maupun kelompok dalam Nagari mengacu pada kedua Kitab pegangan umat Muslim tersebut. Konsekuensinya, jika dipraktikkan, akan merubah sendi-sendi adat mulai dari penguasaan tanah, pola pewarisan, sistem pagang gadai, pengelolaan tanah serta penarikan garis keturunan. Bahkan, bentuk kekeluargaan akan tergerus oleh nilai-nilai yang terkandung dalam Al-Qur’an dan Hadist, dan ini ditentang oleh Kaum adat. Sehingga, rencana kongres tersebut mendapat tanggapan pro dan kontra, layaknya pada zaman Paderi.4 Diskursus kongres Kebudayaan Minangkabau mencerminkan, pertama, bahwa, dua kelompok tersebut (Kaum adat dan Kaum agama) ternyata masih hidup di dalam Nagari-Nagari, dan menjadi bagian dari adat Minangkabau. Kedua, upaya-upaya menjaga keberlangsungan adat Minangkabau terus diupayakan oleh masyarakatnya. Batasan konsepsi Weber dan Manan, tentang Otoritas Tradisional, mengandaikan satu ciri pokok mengenai Otoritas Tradisional Minangkabau, yakni para pemimpin dipilih dan dilegitimasi menurut peraturan-peraturan tradisional yang keberadaannya terus terjaga. Sehingga pemimpin dilegitimasi, dipatuhi 3 kerangka acuan kongres dapat di unduh di sini http://grelovejogja.files.wordpress.com/2010/03/tor-kongres-kebudayaan-minangkabau-final.pdf 4 Mengenai “panasnya” diskursus dan pro serta kontra tentang Kongres Budaya Minangkabau dapat di searching dan browsing di Internet dengan kalimat pencari Kongres Kebudayaan Minangabau. 23 berdasarkan status tradisional mereka. Otoritas tersebut berada dalam NagariNagari, yang memiliki otonomi atau laksana negara-negara mini. Di dalam Nagari kepemimpinan terdesentralisasi pada “tigo sapilin” (ninik-mamak, Alim Ulama dan Cendikia). Pemimpin dipilih secara demokratis, dapat dituahi dan dicilakoi, oleh karenanya, dapat pula diberhentikan dari kedudukannya. 2.4.1. Nagari Nagari adalah suatu kawasan teritorial yang biasanyanya, minimal terdiri dari empat Suku.5 Nagari merupakan masyarakat adat yang otonom, memiliki pemerintahan dan adat sendiri6 yang mengatur tata kelakuan anggota masyarakatnya. Tumbuhnya sebuah Nagari adalah hasil dari proses, dari taratak menjadi Dusun, dari Dusun menjadi Koto, setelah Koto menjadi Nagari. Nagari, diperintah oleh Walinagari dan Kerapatan Adat Nagari (KAN) yang anggotanya terdiri dari Penghulu Suku dan Kepala Kaum (Manan 1995). Ia merupakan sebuah kesatuan administratif yang mempunyai struktur politik (distribusi kekuasaan) dan sistem hukum serta peradilannya sendiri (Kato 1989). Bentuk pemerintahan, struktur politik dan hukumnya sangat dipengaruhi dua kelarasan yang terdapat dalam adat Minangkabau tradisional. Kedua kelarasan tersebut adalah, kelarasan Koto-Piliang, yang menganut paham Dt.Katumanggungan dan laras Bodi-Caniago yang menganut paham Dt.Perpatih nan Sabatang. Kedua datuk mitologi tersebut dipercaya yang menyusun adat Minangkabau tradisional (Syarifuddin 1984). Laras Koto-Piliang, yang menganut paham Dt.Katumanggungan, bersifat otokratis. Menurut laras ini, Nagari diperintah oleh seorang Penghulu yang bertindak sebagai penguasa tunggal dimana lazim disebut sebagai Penghulu Pucuk. Dalam menjalankan tertib administrasi pemerintahannya, Penghulu Pucuk dibantu oleh Penghulu Empat Suku. Kedudukan dan pangkat Penghulu tersebut tidak sama. 5 Menurut adat, persyaratan sebuah Nagari: Ada balai serta Mejid, mempunyai Suku dan teritorial yang jelas, ada korong dan Kampungnya, ada pula huma dan ladang, ada jalan utama (jalan raya) dan ada pula tepian mandi, ada sawah dan ladang, ada halaman dan lapangan, dan adapula tempat pemakaman. 6 pemerintahan dan adat dalam satu Nagari berbeda dengan Nagari yang lain, seperti adat menyebutkan Adat selingkar Nagari. 24 Ketidaksamaan kedudukan dan pangkat Penghulu tersebut, terlihat pula pada posisi duduk Penghulu dalam balai adat (rumah adat tempat rapatnya para Penghulu), dimana terlihat bertingkat pula. Dalam berkomunikasi dengan rakyatnya, Penghulu dan Penghulu yang Empat Suku, dibantu oleh pembantu yang disebut sebagai Andiko. Alur Komunikasi politik Laras Koto-Piliang ini, menganut prinsip berjenjang naik, bertangga turun (bersifat hirarkis). Untuk memahami alur komunikasi ini, marilah kita contohkan dengan mengambil di klasifikasi dikemukakan oleh Kato (1982) bahwa Nagari, terdiri dari Paruik dipimpin oleh Tungganai, Payung dipimpin oleh Penghulu, Suku yang dipimpin oleh Penghulu Suku dan Nagari dipimpin oleh Penghulu Pucuk. Jika pertikaian (apapun bentuknya) dalam masyarakat Nagari, maka lapis pertama yang menyelesaikan adalah Tungganai (mamak rumah). Jika Tungganai, oleh karena satu dan lain hal, tidak mampu menyelesaikan konflik tersebut. Maka, pertikaian tersebut akan diselesaikan pada level Penghulu (payung). Jika Penghulu sebagai pemimpin payung tidak mampu menyelesaikan, maka akan diambil alih oleh Penghulu Suku. Ketidak mampuan para Penghulu Suku meyelesaikan pertikaian akan membawa serta Penghulu Pucuk. Kata putus (penyelesaian pertikaian) akhir ada ditangan Penghulu Pucuk ini, dan rakyat seluruh Nagari harus mematuhi dan menuruti apapun yang diputuskan olehnya. Laras Bodi-Caniago, yang menganut adat Dt. Perpatih Nan Sabatang, lebih bersifat demokratis. Menurut laras ini, sebuah Nagari dipimpin oleh seorang Penghulu bersama dalam satu permusyawaratan, yang terdiri dari PenghuluPenghulu Suku. Pangkat dan posisi duduk dalam balai ruangan adat para Penghulu relatif sejajar. Ini pula alasan utama, mengapa laras ini menganut azas duduk sama rendah, tegak sama tinggi. Dalam berkomunikasi dengan rakyatnya, dilakukan secara langsung tanpa perantara, tidak ada posisi andiko disini. Dalam menyelesaikan munculnya sebuah permasalahan pun, diselesaikan melalui kerapatan seluruh Penghulu Suku, yang bertindak sebagai mahkamah tertinggi, dimana putusan yang dihasilkan tidak mungkin dibanding lagi. Implikasi dari perbedaan laras tersebut bukan saja pada perbedaan terhadap komunikasi politik atau arus pengambilan kata putus, namun 25 juga akan berdampak berbedanya penggantian posisi Penghulu dalam sebuah Kampung, payung maupun Kaum. Dari gambaran ringkas tentang Nagari ini, hal yang perlu dicatat adalah bahwa semua tanah yang menjadi bagian dari wilayah Nagari adalah milik Nagari, Suku, Kaum yang menjadi warga dalam Nagari, musyawarah dan mufakat merupakan prosedur pengambilan keputusan yang paling utama. 2.4.2. Struktur Sosial Masyarakat Nagari Struktur sosial masyarakat Nagari diorganisasikan dengan azas sistem kekerabatan matrilineal. Berdasarkan azas tersebut, kelompok kekerabatan yang terdapat dalam Nagari telah dibagi dalam beberapa tingkatan, yang berbeda antara Nagari yang satu dengan yang Nagari lain. Jika disederhanakan secara Antropologis (Manan 1995), maka kelompok kekerabatan yang mendiami NagariNagari terdiri dari Suku, Kaum dan Paruik. Sebuah Suku terdiri dari lebih satu Kaum, sedangkan Kaum terdiri dari beberapa Paruik, dan Paruik biasanya terdiri dari tiga generasi atau lebih yang tinggal dalam satu rumah, serta memiliki harta pusaka bersama. Masing-masing kelompok kekerabatan ini memiliki pemimpinnya sendiri, seperti Suku dipimpin oleh datuk Suku (Penghulu).7 Kaum dipimpin oleh Datuk Kaum8dan Paruik dipimpin oleh Tungganai (mamak rumah). Para pemimpin ini bertugas sebagai manager harta pusaka komunal. Selain dari ibu kandung (Bundo Kanduang), anggota kelompok kekerabatan tersebut di atas (Suku, Kaum dan Paruik) terdiri dari kemanakankemanakan. Adat Minangkabau mengatur beberapa peranan kemanakan ini, yakni pertama, kemanakan di bawah dagu (bertali darah) yang merupakan keturunan langsung dari Kaum yang selanjutnya memiliki hak atas harta pusaka Kaum, baik dalam bentuk matrilineal (tanah, rumah, emas, perhiasan), maupun dalam bentuk non-material (Suku, gelar kebesaran). Kategori lain dari kemanakan ini adalah, “kemanakan bertali adat” dan kemanakan “dibawah lutut” yang keduanya, hubungannya tidak bertali darah. Ada disebabkan prosedur adat, maupun hutang budi. 7 8 Sebutan dapat berbeda antara satu Nagari yang satu dengan yang lain. Di Nagari lain ada yang menyebutnya dengan Penghulu andiko. 26 Stratifikasi sosial dalam Nagari, berdasarkan masa lamanya Kaum mendiami sebuah Nagari (Kato, 1982). Mereka yang merupakan turunan dari kelompok pertama yang membuka Nagari mempunyai kedudukan tinggi dalam Nagari. Mereka disebut dengan “Urang Asa” (orang asal). Mereka yang datang kemudian lantas disebut urang datang (orang biasa). Sistem stratifikasi menjadi semakin bervariasi, ketika perubahan kultural dan struktural terjadi, akibat kontak budaya dengan bangsa lain, dalam Nagari. Perubahan tersebut seperti mulai dipandangnya pencapaian pendidikan, kekayaan dan pangkat sebagai dasar stratifikasi sosial di dalam Nagari. 2.4.3. Adat Minangkabau Dasar pokok falsafah adat Minangkabau adalah, Alam. Falsafah adat ini, tidaklah sulit karena berdasarkan pada ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam alam nyata. Alam (alam nyata), secara kultural ideasional, mengandung makna yang sangat tinggi. Alam, bukan saja sebagai tempat lahir, tempat hidup, tempat berkembang biak, dan tempat dimana kita mati, namun lebih dari itu alam mengandung makna filosofis sebagai Guru. Pepatah adat Minangkabau mengatakan; alam takambang jadi guru. Oleh karenanya, pepatah, petuah, mamangan adat Minangkabau selalu menggambarkan bentuk, sifat dan kehidupan alam. Sedangkan dasar falsafah susunan masyarakat Minangkabau adalah dari bersama, oleh bersama dan untuk bersama. Azaz kebersamaan tersebut, menjadi landasan susunan masyarakat. Kebersamaan satu Kaum terwujud dalam sistem kekerabatan matrilineal, dimana sepanjang hayat individu adalah anggota dari kekerabatan matrilineal, tidak berubah meski melangsungkan perkawinan atau pergi merantau. Prinsip utama dalam pengambilan keputusan dalam Nagari, baik ketika sengketa maupun non-sengketa, didasarkan pada musyawarah untuk mencapai mufakat. Musyawarah ini dilaksanakan secara berjenjang mulai dari tingkat Paruik, hingga Suku. Pemimpin-pemimpin pada masing-masing tingkat kelompok genealogis, dipilih di antara anggota Kaum dan dapat diganti sesuai dengan kebutuhan. Dalam konsepsi adat, pemimpin bukanlah bersifat mutlak. Terhadap laki-laki, terdapat dua “pesan adat”. Pertama, melakukan mobilitas sosial (merantau), yang berguna sebagai menaikan marwah laki-laki, 27 sebab belum dapat dikatakan dewasa seorang laki-laki selagi belum merantau. Pesan lainnya juga, menolong pusaka, dengan memperkaya jumlahnya, baik kualitas maupun kuantitas yang dapat dilakukan dari surplus hasil rantau. Dalam bidang ekonomi, falsafah adat Minangkabau mengatur bahwa tidak ada kepemilikan individual, semuanya dimilik bersama (komunal), seperti tertuang dalam falsafah susunan masyarakatnya. Seluruh Harta adalah merupakan pusaka, dimana berfungsi sebagai sumber dana, baik dana Kaum maupun dana bersama. Ia merupakan jaminan sosial (social security). Namun, fakta empiris saat ini telah mulai memperlihatkan kepemilikan pribadi di dalam Nagari. Meskipun kepemilikan itu, pada akkhirnya ketika diwariskan akan menjadi milik keluarga. 2.5. Kontestasi Elite Konsep kontestasi telah menjadi jargon dalam wacana para ahli ilmu sosial dan humaniora jauh sebelum abad pertengahan. Namun sejak abad ke 16 kontestasi kemudian menandakan adanya pertikaian (contention), pertentangan (conflict) dan kontroversi (controversy) (Hart & Hartman 2004). Menurut Pradipto (2007), kontestasi berlangsung dalam konstelasi kekuasaan ketika ada kekuatan yang bekerja seperti saling dukung, berjuang, bersaing dan menghancurkan. Oleh karenanya, konsep kontestasi kekuasaan dimaksud dalam penelitian ini adalah bagaimana perdebatan dan perselisihan kekuasaan bekerja dalam proses menyusun anggaran, bahwa didalamnya terjadi persaingan, saling dukung, konflik dan bahkan saling menghancurkan kekuatan. Anggaran di susun dengan jalan perjuangan yang tanpa henti mengubah dan memutar balikkan kekuasaan.9 Sedangkan konsepsi elite, pada kata kedua dalam sub-judul di atas, bermakna sekelompok orang pengambil keputusan, memiliki pengaruh serta berkuasa, yang menentukan arah dari gerak perubahan sosial (Keller 1984; Kartodirjo 1983). Elite adalah kelompok orang yang menguasai jaringan-jaringan kekuasaan, baik mereka berada dalam lingkaran kekuasaan (pendukung) maupun sang penguasa puncak (Varma 1987; Duverger 1987). 9 Tak jarang pemutar balikkan kekuasaan ini terlihat si pemegang kuasa kemudian berakhir menjadi pesakitan atau tersangka tindak pidana. 28 Konsep elite selalu di padu-padankan dengan kata politik, yakni elite politik. Mengingat hakikat dari prilaku elite tersebut adalah kontestasi untuk menduduki strata yang berkuasa. Pareto dan Mosca membagi masyarakat (stratifikasi sosial) kedalam dua lapisan. Lapisan elite dan lapisan non elite. Lapisan elite sendiri, terbagi dua kelompok, kelompok elite yang memerintah oleh karenanya berkuasa (governing elite) dan kelompok elite yang tidak pemerintah (non-governing elite). Relasi sosial di antara kedua elite (yang berkuasa dengan tidak berkuasa) adalah konflik.10 Pareto mengibaratkan relasi kedua elite tersebut sebagai Singa (elite yang memerintah) dan Srigala (elite yang mengincar kekuasaan). Oleh karenanya, terdapat kontestasi kekuasaan yang abadi terjadi di antara kedua golongan elit politik ini (Duverger 1982; Varma 1987; Bellamy 1987; Hartman 2007). Dengan pengertian dan karakteristik tersebut di atas, elite yang dimaksud pada studi ini adalah sekelompok orang yang berperan dan berkuasa terhadap ranah perencanaan dan penganggaran APBD, yang merupakan unsur dari Birokrasi Pemerintahan dan Otoritas Tradisional Minangkabau. Sekelompok orang tersebut yang merupakan unsur Otoritas Tradisional Minangkabau seperti, urang nan ampek jinih (Ninik-mamak, alim ulama, cendikia, Pemuda), WaliNagari, Walijorong, BPRN, KAN). Sedang elite dari unsur Birokrasi Pemerintahan seperti Bappeda, TAPD, SKPD, Bupati dan DPRD. 2.5.1. Persaingan Elit Politik dan Sirkulasi Elit Politik Menurut Pareto dan Mosca (dalam Varma 1987), konflik mendapat bentuk empiris ketika kontestasi para elit terjadi dan membuahkan sirkulasi elit. Hal ini disebabkan elit politik, yang yang berkuasa maupun yang ingin merebut kekuasaan, memiliki dorongan kemanusiaan yang tak dapat di hindarkan untuk meraih kekuasaan. Sedang keberadaan kekuasaan terbatas. Sehingga dinamika perebutan serta perjuangan meraih kekuasaan melahirkan sirkulasi elit politik. Pareto dan Mosca “menohok” Tesis Marx, bahwa sejarah manusia adalah sejarah perjuangan kelas. Terdapat dua kelas, yakni Pemilik Modal (Bourjuis) dan buruh (Proletar). Hubungan keduanya adalah konflik (kepentingan) dimana kepentingan (tujuan utama) buruh adalah bagaimana mendapat upah setinggi-tinggi. Kepentingan (tujuan utama) pemilik modal adalah bagaimana mendapat keuntungan sebesar-sebesarnya. Jika kepentingan buruh tercapai, maka salah satu komponen yang menurun adalah keuntungan pemilik modal. Jika kepentingan pemilik modaltercapai, maka salah satu komponen yang harus di tekan adalah upah buruh. 10 29 Hal ini sejalan dengan kajian Hadiz (2005) di Indonesia, bahwa dalam kontestasi merebut kekuasaan, pelaku bukanlah para aktor bebas.11 Namun, para aktor adalah representasi dari berbagai lapisan sosial, seperti kelas sosial dan elit, yang memiliki proyek kepentingan materialnya sendiri. Ini artinya, tindakan aktor (elite) disediakan dan sekaligus di batasi oleh konteks struktur sosial tertentu. Oleh karenanya, relasi antar berbagai kekuatan politik berada dalam poros ketegangan (kontradiksi) yang bersifat dialektis. Poros kontradiksi tersebut, di antaranya tercermin dalam kontestasi. Menurut Nurhasim (2005), Konflik elit politik merujuk pada hubungan antar kekuatan politik (kelompok atau individu) yang memiliki, atau merasa memiliki, sasaran yang tidak sejalan. Sasaran yang tidak sejalan menunjukkan terdapat perbedaan kepentingan, oleh karenanya, kepentingan dapat pula dipergunakan untuk melihat motif di antara elit politik yang saling berkonflik. Beberapa motif tersebut, selain dia ingin berkuasa, mereka juga menginginkan uang, jaringan dan investasi strategis.12 Untuk motif uang, terdapat bukti empiris adanya misalokasi dalam anggaran karena elit politik memiliki kepentingan pribadi dalam penganggaran (Keefer & Khemani 2003; Mauro 1998). Alokasi sumberdaya dalam anggaran mengalami distorsi ketika politisi berperilaku korup. Perilaku korup ini terkait dengan peluang untuk mendapatkan keuntungan pribadi pada proyek-proyek yang akan dibiayai dengan anggaran, yakni pengalokasian akan lebih banyak untuk proyek-proyek yang mudah dikorupsi dan memberikan keuntungan politis bagi politisi. Artinya, korupsi dan aktivitas perburuan rente di pemerintahan berpengaruh terhadap jumlah dan komposisi pengeluaran pemerintah. Motif lain, seperti bentuk-bentuk investasi strategis dapat mengambil bentuk beragam. Baik dari segi cultural, ekonomi, politik, jaringan kekuasaan dan sebagainya. Karena kekuasaan sifatnya terbatas, maka kontestasi elit tidak akan terhindarkan. Nuansa-nuansa kontestasi dalam sirkulasi elit, setidaknya menunjukkan tingkat perbedaan kepentingan di antara kelompok-kelompok yang berbeda. 11 kritik terhadap pendekatan Behavioralisme, bahwa Individu adalah bebas, memiliki kemauan bebas (free will). 12 http://www2.tltc.ttu.edu/Scheneider/dev_sem/5325_1b_conflict.htm. 30 Menurut Pareto (1935), sirkulasi elit dapat terjadi dalam beragam bentuk, yakni; pertama, pergantian di antara elit yang memerintah (governing elite). Kedua, pergantian dengan elit yang tidak memerintah. Untuk yang kedua, dapat terjadi dengan cara, pertama, pembauran atau koalisi antara kalangan elit yang memerintah dengan yang tidak memerintah membentuk kelompok elit baru, kemudian berkuasa. Kedua, elit yang tidak memerintah menggantikan elit yang memerintah. Ketiga, pembauran antar elit tidak memerintah dengan lapisan masyarakat mayoritas. Keempat, individu-individu dari kalangan bawah (masyarakat mayoritas) yang membentuk elit baru dan masuk ke dalam kancah perebutan kekuasaan dengan elit yang sudah ada. Berlainan dengan Pareto, menurut Mosca (1939) sirkulasi elit terjadi apabila elit yang memerintah kehilangan kemampuan, pada saat yang sama, kelas lain justru menunjukan kemampuan yang lebih baik. Dengan demikian, terbuka kemungkinan elit yang berkuasa dijatuhkan, atau terjatuh dan digantikan oleh elit politik baru. Berdasarkan dua model sirkulasi elit politik ini, kontestasi atau konflik dapat terjadi di antara elit politik yang berkuasa (kontestasi sesama elit berkuasa) atau antara elit politik yang berkuasa dengan elit yang ingin berkuasa. 2.5.2. Kontestasi Elit politik Kontinuitas Sejarah Seperti telah dijelaskan terdahulu, menurut Pareto dan Moscha, relasi sosial di antara kedua elit (yang berkuasa dengan tidak berkuasa) adalah konflik, hal ini berlaku pula antara elit yang berkuasa dengan elit yang mengincar kekuasaan. Konflik berlangsung secara terus menerus, relasi kedua kelompok elit dalam poros ketegangan dialektis. Sehubungan dengan hal tersebut, analisis kontestasi dan sirkulasi elit politik di Indonesia, hendaknya, didasarkan cara pandang yang mengakui kesejarahan antara masa lalu, masa kini dan masa datang. Sirkulasi berbagai bentuk rezim elite politik pada suatu momen tertentu, tidak dipahami sebagai penggalan waktu yang terpisah dari masa sebelumnya. Meskipun, boleh jadi, sirkulasi elit politik tampak seperti sebuah diskontinuitas sejarah, namun dia tidak dapat dilepaskan dari gerak kontinuitas sejarah secara keseluruhan. Oleh karenanya, perubahan berbagai rezim elite politik di negeri ini perlu dipahami secara historis. 31 Dari mulai bangun dan jatuhnya kerajaan di Nusantara, perjuangan para Pahlawan melawan pemerintahan kolonial, serta bangun dan jatuhnya Rezim Orde Lama (ROL) dan Rezim Orde Baru (ROB), sampai orde reformasi ini sesungguhnya tidak lepas dari kontestasi elit politik. Sehingga konotasi sejarah dimaknai dengan kontestasi para elite politik dan juga merupakan “taman perkuburan” para elite politik. Menurut Benda-Beckman (1979) kontestasi elite politik pada masa ROL kelanjutan dari masa kolonial Belanda (KB). dimana Salah satu upaya KB mengusai Nusantara dengan memberlakukan sistem pemerintahan tidak langsung (indirect rule), implementasinya adalah melumpuhkan, mengangkat dan menguasai elite politik tradisional lokal yang kemudian menjadi “ujung tombak” KB dalam menguasai dan mendapatkan keuntungan dari rakyat nusantara. Kelompok elit baru bentukan KB ini, kemudian berhadapan langsung dengan kelompok-kelompok elit tradisional yang tidak bersedia patuh dengan KB. Kelompok elite baru ini kemudian mendapat kekuasaan untuk mengutip pajak, atau menjalankan kebijakan KB dimana menduduki posisi pekerjaan-pekerjaan baru seperti pegawai administrasi, amtenar, tuanku demang (Ricklefs 2008). Pada masa ROL, elite tradisional pada masa KB tersebut perannya menurun atau tergerus oleh elit politik modern yang lahir akibat konsekuensi politk etis pemerintahan kolonial. elit politik modern ini ciri-cirinya: pejuang nasional berusia muda, orang kota dan berkebudayaan barat (berpendidikan modern), lebih berfaham duniawi (hedonistik), dipengaruhi Marxisme, serta tuntutan terhadap perubahan sosial dan ekonomi. Sikap elit baru mencari keterpaduan dalam keterpecahan, Falsafah politiknya Marxisme, Memiliki sikap nasionalisme dan anti kolonialisme. Ingin mencapai pembangunan sosial dan ekonomi. inilah yang menjadi konsekuensi lahirnya 79 Negara-negara baru di Asia pada dekade 1940-1950, termasuk Indonesia (Mehden 1987) . Namun, Niel (2009) memiliki pendapat berbeda. Menurutnya, elit politik di Indonesia modern memang lahir dari konsekuensi politik etis. Namun, yang diberi kesempatan pendidikan adalah keturunan dari kalangan elit politik tradisional yang dibangun oleh KB. Tidak logis mengkontradiksikan antara anak, keponakan dengan para orang tua yang memiliki hubungan darah. Oleh 32 karenanya, yang terjadi adalah berkoalisi atau pembauran antara para elit (tradisional dan modern) yang kemudian membentuk kalangan elit politik yang menjadi cikal bakal pemberontak dan bertujuan merebut kekuasaan KB. Penelitian Feith (1962) juga menemukan fakta empiris berbeda dari penelitian von Mehden (1987) dan van Niel (2009), pada demokrasi parlementer masa ROL, terdapat kontestasi dua elit politik. Yang pertama apa yang disebut Feith dengan solidarity makers dan yang kedua disebutnya golongan elite problem solver. Solidarity makers adalah kelompok elit tradisional yang memiliki basis hingga ke akar rumput, dan problem solver adalah elite modern yang lahir dari pendidikan Belanda, namun tidak memiliki masa. Kontestasi kedua golongan elite tersebut menyebabkan kegagalan demokrasi parlementer pada masa ROL. Menurunnya peran elite tradisional, sebagai mana yang di simpulkan oleh Mehden (1987), tidak sepenuhnya benar. Justru, dalam kontestasi elit, kelompok elit politik tradisional ini mampu melumpuhkan elit politik modern. Benda (1964) memperkuat dengan menambahkan variabel legitimasi kekuasaan yang terabaikan dalam temuan Feith tersebut, bahwa terdapat kontestasi elite politik tradisional (solidarity makers) dan modern (problem solvers) dalam masa sistem demokrasi parlementer. Problem solver yang menjadi dominan dalam politik yang berjalan, sebenarnya tidak lain dari pada sekelompok orang yang asing di negaranya, yang tidak memiliki basis legitimasi kekuasaan, yang tentu saja ditentang oleh kalangan elit tradisional (solidarity makers). Yang menarik dalam percakapan antara Feith (1962) dan Benda (1982) adalah kritik utama Benda adalah bahwa kajian Feith a-historis. Mengutip Benda : “..I believe that it takes an unhistoriscal starting pointor, to put more precisely, that it sees postwar Indonesia primarily as a continuation of the country’s most recent history, while a largely ignores what has gone before . in point of fact, howefer, the modern colonial era (including the Japanese occupation) was a brief interlude in Indonesian history, a deviationwe might almost say, from that history in that subjected the country to alien dictation (Benda, dalam Anderson and Kahin, 1982:16). 33 Jadi pertanyaan yang penting bukan mengapa demokrasi di Indonesia gagal? seperti yang dikemukakan dalam pertanyaan penelitian Feith, tapi yang lebih penting adalah, mengapa ada demokrasi di Indonesia? Kritik Benda tersebut, kemudian mendapat tanggapan balik dari Feith (1965), menurutnya, kontinuitas sejarah yang menjadi variable utama Benda memiliki kelemahan yakni, pertama, mengabaikan proses modernisasi sosial dan ekonomi yang telah berlangsung selama satu abad. Proses modernisasi itu mempengaruhi kehidupan sosial rakyat Indonesia dan arena itu juga mempengaruhi cara rakyat memandang masyarakat politiknya, hak-hak dan kewajiban mereka di dalamnya. Kedua, dengan tesis Benda (1982) tersebut dapat ditarik kesimpulan, siapapun yang memerintah dan berkuasa, akan berlaku otoriter. Dengan begitu, tertutup kemungkinan perubahan kearah sistem yang lebih mendorong partisipasi dan keterbukaan. Ketiga, ia juga mengabaikan peranan otonom Negara sebagai agen perubahan. Keempat, ia juga mengabaikan fakta sejarah bahwa sifat otoriterisme berbeda antar berbagai periode sejarah. Hadiz (2005) ikut dalam diskursus ini, hasil kajiannya menyimpulkan bahwa terdapat kontinuitas sejarah kelompok penguasa dari satu rezim ke rezim yang lain. Menurutnya, proses reformasi, yang mendapat bentuk pada otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, ini membuktikan bahwa kelompok penguasa yang terdiri dari kapitalis predatoris, yang hidup dalam masa rezim Orde Baru, tidak hilang begitu saja, namun bermetamorfosa ke dalam partai-partai politik dari pusat hingga ke daerah-daerah. 2.5.3. Elit Politik Tidak Perduli Rakyatnya Kajian lain yang menjelaskan hubungan elite dengan rakyat, dilakukan oleh Wertheim (2009) menyimpulkan bahwa elite sesungguhnya tidak tahu massa atau rakyatnya. Menurut Wertheim, dari persfektif sosiologi pengetahuan, ketidak tahuan tersebut berpangkal dari, pertama, streotipe-streotipe elite yang menganggap massa (rakyat) sebagai ancaman. Kedua, elite memang tidak mengenal rakyatnya, karena kehidupan mereka saling terpisah, sehingga sedikit informasi yang tersedia bagi elite untuk mengenal rakyat. Dengan streotipe tersebut, elite membangun citra-citra tentang rakyat. Citra yang dibangun tersebut, adalah citra yang memberi keuntungan pada elite. 34 Melalui argumentasi ini, Wertheim menyimpulkan bahwa elite sengaja tidak mau tahu rakyatnya. Sebaliknya, jika pun mengetahui/memhami rakyatnya, hal tersebut dilakukan sepanjang menguntungkan kalangan mereka. Menurut Wertheim, sebagaian besar realitas relasi elit dan rakyat adalah kombinasi dari kedua hal tersebut. Hanya saja, hal pertama lebih dominan, yakni ketidaktahuan sebagai hal yang tidak disengaja. Sehingga, represi elite terhadap rakyat pun tidak disengaja pula. 2.6. Perencanaan dan Penganggaran APBD Menurut Luwihono (2010), implementasi proses waktu (bulan-demi bulan) serta Lembaga Pemerintah yang terlibat dalam siklus tahunan APBD yang mencakup proses perencanaan dan penganggaran di daerah menurut UU.No.17/2003 tentang Keuangan Negara, UU No.25/2004 tentang SPPN dan UU No.32/2004 tentang Pemerintahan Daerah adalah sebagaimana terlihat dalam bagan selanjutnya di bawah. Menurut bagan alir di bawah, RKPD (Rencana Kerja Pemerintah Daerah) yang disinkronkan dengan Rencana Kerja (Renja) SKPD (Satuan Kerja Pemerintah Daerah) melalui forum asistensi antara SKPD dengan Bappeda yang kemudian menghasilkan Rancangan RKPD yang selanjutnya dibahas dan disinkronkan dalam proses Musrenbang yang dilaksanakan secara berjenjang, yakni dari Desa, Kecamatan, Forum-SKPD/Musrenbang Kabupaten. Rancangan RKPD yang telah mengalami ubah-sesuai dalam proses Musrenbang selanjutnya dibahas bersama DPRD untuk disyahkan menjadi Perda (Peraturan Daerah) tentang RKPD. Namun, sebelum di syahkan, dalam pembahasan DPRD dapat memberi Pokir (Pokok-Pokok Fikiran) yang menyebabkan penyesuaian dalam RKPD. Setelah RKPD di sepakati, maka selanjutnya DPRD bersama TAPD membahas KUA-PPAS mengacu pada RKPD yang telah disepakati. Dari KUAPPAS ini kemudian menjadi pedoman SKPD menyusun RKA (Rencana Kerja Anggaran) yang dibahas bersama DPRD. Hasilnya kemudian adalah kompilasi RKA-SKPD yang telah dibahas dan menjadi Raperda APBD. Ranperda ini kemudian di bahas hingga menjadi Perda APBD. (lihat gambar berikut). 35 Sumber: Luwihono 2010. Gambar 2.2. Alur Proses Perencanaan dan Penganggaran APBD 36 Metode di atas, harus diterima secara hati-hati, mengingat ranah perencanaan dan penganggaran, merupakan medan syarat nilai dan kepentingan. Widowati (2007) dan Sopanah (2011), menyimpulkan dari hasil penelitiannya bahwa partisipasi yang telah diterapkan dalam ranah perencaaan seperti Musrenbang dengan berbagai jenjang, bersifat semu dan manipulatif. Peserta walaupun terlihat namun dianggap tidak ada. Pelaksanaan musrenbang hanya memenuhi persyaratan administratif. Di samping itu, ranah perencanaan syarat dengan kepentingan politis yang terlihat dari mulai tingkat desa hingga Kab./Kota. Hasil kajian Sudjito (2008) menyimpulkan bahwa partisipasi dalam perencanaan belum berkorelasi positif dengan derajat perubahan kebijakan secara nyata. Bahkan partisipasi rakyat yang diharuskan secara normatif melalui UU No.25/2004 tentang SPPN dan UU No.34/2004 tentang Pemerintahan Daerah terjebak dalam formalisasi yang justru dimentahkan oleh UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara, dan UU No.33/2004 tentang Perimbangan Dana Pemerintah Pusat dan Daerah. Keempat Undang-Undang tersebut, terutama UU No.25 tahun 2004 dan UU No.17/2003 yang berusaha mensinkronkan ranah perencanaan dan pengangaran (lihat bagan sosialisasi Bappenas di atas), namun praktiknya dibanyak daerah sering tidak “menyambung” (disconnection) antara hasil musrenbang Kabupaten dengan posting alokasi belanja anggaran. Artinya, hasil musrenbang tersebut tidak dijadikan referensi atau diabaikan oleh eksekutif dan legislatif ketika membahas RAPBD. Oleh karenanya, anggaran daerah cenderung disusun secara oligarkis oleh eksekutif dan legislatif sehingga tidak bisa disentuh (untouchable) oleh partisipasi masyarakat. Perilaku oligarkis eksekutif dan legislatif ini, dimungkinkan karena, keempat Undang-Undang yang mengsinkronkan ranah perencanaan dan penganggaran, seperti tersebut di atas, tidak dilanjuti dengan payung hukum yang diterbitkan oleh daerah (kemauan politik Pemda dan DPRD) dalam bentuk Perda atau Perbup, sehingga ramburambu dan juknis perencanaan dan penganggaran sering berlandaskan Permendagri, SEB Mendagri Bappenas, pada substansi nomenklatur di dalamnya bobot partisipasi sipil diabaikan. Di samping itu, berkaitan dengan temuan Widowati di atas, Sudjito (2008) juga menemukan fakta bahwa praktik Musrenbang cenderung didominasi elite dan monopoli birokrasi sehingga rakyat 37 atau masyarakat yang hadir dalam musrenbang hanya aksesoris. Di samping pengabaian hasil dokumen Musrenbang oleh TAPD dan Panggar, pada proses penyusunan RKA-SKPD yang kemudian dikompilasi menjadi Ranperda APBD, para kepala SKPD (dinas-dinas) dalam kerangka perencanaan teknokratis berupaya untuk mendapatkan anggaran yang maksimal. Bahkan, rancangan rencana kerja anggaran (RKA-SKPD) terkadang ke luar dari rambu-rambu RPJMD, Renstra maupun Renja SKPD. Di sisi lain, Faulina et.al (2010) menemukan fakta dalam penelitiannya mengenai anggaran Dinas Kesehatan Prov.NTB. Pada ranah penganggaran telah menjadi ladang politik transaksional, dimana Eksekutif dan Legislatif “berkoordinasi” menitipkan program pada Dinas Kesehatan untuk kepentingan keduanya. Posting anggaran titipan tersebut bukan saja mengurangi “jatah” alokasi anggaran Dinkes, tetapi juga program “titipan” tersebut tidak berpedoman pada Renstra (Rencana Strategis) Dinkes itu sendiri. Fakta lain, ditemukan Denas (2007) dalam penelitiannya, menyebutkan salah satu penyebab tidak sesuainya antara petunjuk teknis pelaksana dan praktik penganggaran APBD disebabkan terbatasnya jumlah sumberdaya manusia yang terlatih dalam menyusun, memfasilitasi perencanaan dan penganggaran pada dinas-dinas, khususnya Dinkes Kota Padang (Denas, 2007). Temuan-temuan di atas, pada akhirnya sesuai dengan pendapat Marbyanto (dalam Syukry, 2008) bahwa terdapat 13 fakta empirik dalam perencanaan dan penganggaran APBD, sehingga petunjuk teknis pelaksana perencanaan dan penganggaran normatif berbeda dengan fakta. Tiga belas fakta empirik tersebut, pertama, intervensi hak Budgeting DPRD sangat kuat sehingga mampu mengusulkan program-program baru diman ; (a) usulan program-program berbeda dengan hasil musrenbang, (b) banyak usulan program justru merubah hasil musrenbang, (c) usulan program memiliki motif merawat dukungan konstituen, (d) motif memburu rente dengan mengusulkan proyek serta ikut ambil bagian dalam pengadaan barang, (e) salah satu strategi eksekutif untuk “menjinakkan” kuatnya intervensi hak budgeting DPRD ini, adalah dengan alokasi anggaran tertentu kepada DPRD, seperti penyaluran dana Bansos, atau memberi dana aspirasi kepada anggota DPRD. 38 Kedua, musrenbang masih menjadi retorika. Ranah perencanaan didominasi oleh Kebijakan Kepala Daerah, SKPD dan DPRD. Ketiga, proses perencanaan terpisah dengan proses penganggaran, atau menyimpang dari bagan alir UU No.25/20004 tentang SPPN dan UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara. Akibatnya, di antara proses perencanaan dan penganggaran tidak menyambung. Keempat, ketersediaan dana yang tidak tepat waktu. Kelima, break down RPJP kepada RPJM kepada RKPD tidak berkesinambungan. Keenam, kualitas RPJP, RPJM dan Renstra yang tidak terukur. Ketujuh, terlalu banyak order dari pemerintah Provinsi dan Pusat dalam proses perencanaan. Kedelapan, Koordinasi antar SKPD dalam ranah perencanaan masih lemah. Misalnya, Dinas Kehutan membuat program reboisasi hutan. Dinas Pertambangan, pada hutan yang sama membuka hutan untuk lahan penambangan batu bara. Kesembilan, SKPD yang memiliki dana besar sering tidak memiliki tenaga perencanaan yang handal, pun Bappeda tidak mampu memberi asistensi kepada SKPD tersebut. Kesepuluh, APBD Kab/Kota perlu untuk dievaluasi oleh Provinsi. Kesebelas, Kualitas Musrenbang Desa dan Kecamatan rendah, karena tidak difasilitasi oleh fasilitator yang handal. Menurut PP No.72/2005, Pemkab (dapat melalui Pemerintah kecamatan) mendapat amanah untuk memfaslitasi musrenbang Desa dan Kecamatan. Namun, tidak berjalan. Keduabelas, manual panduan Musrenbang, seperti Permendagri 66 Tahun 2007 misalnya, terlalu rumit untuk dipahami masyarakat desa yang berada di pelosok-pelosok. Ketigabelas, Penerapan P3MD (Perencanaan Pembangunan Partisipatif Masyarakat Desa) sering menimbulkan bias dan oversimplikasi. Dari temuan fakta-fakta empiris di atas, dapat disimpulkan bahwa terdapat kesenjangan di antara petunjuk teknis pelaksana dan fakta mengenai perencanaan dan penganggaran APBD. Jika kebutuhan petani berawal dan terlihat dari musrenbang berjenjang, maka ketika hasilnya diabaikan, maka kebutuhan mereka juga tidak dapat dijawab oleh anggaran. Di samping itu, fakta-fakta temuan lapangan tersebut, mengindikasikan untuk berhati-hati mengikuti alur petunjuk teknis pelaksana perencanaan dan penganggaran normatif sebagaimana pisau analisis dalam kajian empiris. 39 2.7. Hubungan Birokrasi Pemerintahan dan Otoritas Tradisional Hubungan Birokrasi Pemerintahan dengan otoritas tradisional, dapat dilihat dari perkembangan birokrasi itu sendiri. Menurut Weber (1978) birokrasi (pemerintahan) bersifat evolutif mengikuti proses perkembangan rasionalisasi13 dan tipe sistem otoritas (Ritzer dan Goodman 2003) dari otoritas tradisional menuju otoritas legal rasional. Pada awal perkembangannya, birokrasi memiliki otoritas tradisional, namun, seiring munculnya kerajaan, negara, dan pembagian kerja yang semakin kompleks, peranan otoritas tradisional dalam birokrasi digantikan oleh birokrasi modern. Jika dianggap Birokrasi Pemerintahan adalah Negara, maka hubungan masyarakat yang menganut otoritas tradisional dengan Birokrasi Pemerintahan legal-rasional dapat diawali dengan asal usul kemunculan Negara yang merupakan hasil proses sejarah yang teratur, terjadi berulang, oleh karenanya bukan peristiwa unik (Caneiro 1970). Secara umum terdapat dua kelompok teori yang menjelaskan kemunculan Negara (Manan 1995), yakni teori sukarela (voluntaristic) dan teori pemaksaan (coercive). Menurut teori sukarela ini, Negara muncul dari sekelompok masyarakat yang secara spontan, sukarela melepaskan kedaulatannya kemudian bersatu dengan komunitas lain untuk membentuk Negara dengan tujuan agar dapat melindungi, menjamin kelangsungan hidup bersama. Pendukung teori ini di antaranya Thomas Hobbes (1588-1679), J.J. Roseau (17121778). Teori sukarela terbaru dikemukakan oleh Wittfogel (1957) dengan “hipotesa Hydraulic”, yang berpendapat Negara muncul akibat kesadaran Kaum petani yang harus berjuang untuk menopang kehidupan mereka dari pertanian irigasi. Muncul kesadaran di antara mereka, akan menguntungkan jika mereka bergabung menjadi unit politik yang lebih besar agar mampu mengelola irigasi yang lebih besar. Administrasi berikut tenaga pelaksananya, yang mereka tunjuk untuk mengelola irigasi besar tersebut mendorong munculnya organisasi Negara. Dari pendekatan kelompok teori sukarela ini, Negara merupakan kelanjutan dari 13 Berkaitan dengan tipe ideal tindakan sosial. Terdapat empat bentuk tipe ideal tindakan sosial. Pertama, tindakan rasional, yaitu tindakan dimana alat dan tujuan dipilih dan dipertimbangkan. Kedua, tindakan berorientasi nilai, dimana tindakan tujuan telah ditentukan, sedangkan alat pencapaian tujuan dapat dipertimbangkan oleh karenanya dipilih. Ketiga, Tindakan afektif, yakni tindakan yang ditentukan oleh kondisi emosi seperti, cinta, marah. Keempat, tindakan tradisional yakni tindakan yang telah lazim (tradisi) dilakukan. 40 masyarakat yang masih menganut otoritas tradisional. Pandangan ini mirip dengan pendapat Weber di atas, bahwa masyarakat tradisional secara sukarela kemudian membentuk Birokrasi Pemerintahanan (Negara). Kelompok teori kedua, yang menjelaskan asal-usul kemunculan Negara adalah teori pemaksaan (coercive). Menurut teori ini, bukan kepentingan individu dengan maksud baik agar dapat bertahan hidup merupakan cikal bakal terbentuknya negara, tetapi adalah paksaan, kekerasan dalam bentuk perang, dan revolusi. Beberapa penganutnya adalah Ibnu Khaldun (1967), Carneiro (1970). Hal ini terlihat dari muncul kerajaan dan Negara dalam sejarah Erofa, Asia dan Nusantara. Menurut pendekatan ini, Birokrasi Pemerintahan awalnya terbentuk dengan memerangi kelompok masyarakat otoritas tradisional. Teoritisi lain yang dapat dikategorikan penganut teori pemaksanaan adalah Moore (1966). Menurutnya terdapat tiga rute Dunia Modern (birokrasi modern) terbentuk, pertama, rute demokrasi yang berlangsung melalui revolusi Kaum borjuasi seperti yang terjadi pada Negara Inggris, Unites Stated of America dan Francis. Kedua, rute pemerintah fasis yang otoriter, seperti yang berlangsung di Negara Jerman, Jepang dan Itali. rute ini berlangsung melalui revolusi yang terjadi pada masyarakat akar rumput. Ketiga, rute Komunis seperti yang terjadi di Negara China, Russia, melalui revolusi komunis. Pada sisi yang lain, hubungan Birokrasi Pemerintahan dengan Otoritas Tradisional, jika direduksi menjadi hubungan Negara dengan etnis yang terkandung di dalamnya, maka telah lama menjadi pokok kajian yang menarik dan penting, baik dari sudut pandang akademis maupun sudut pandang politis. Secara akademis kedudukan Negara yang demikian sentral harus diberi pembenaran, karena sebelum Negara telah berlangsung kehidupan bersama lainnya yang disebut kelompok etnis seperti Suku, masyarakat adat, sistem kekerabatan, dimana keteraturan sosial yang menyangganya dilegitimasi oleh otoritas tradisional. Dalam pandangan ini, Negara dibangun oleh satu atau lebih etnis atau Suku bangsa yang kemudian berbuah nasionalisme. Berdirinya suatu Negara bangsa (nation-state) tidak terlepas dari berbagai perjanjian atau kesepakatan di antara kelompok-kelompok sub-Nation (pactum unionis) untuk hidup bersama 41 dan menyerahkan kedaulatan hidup orang-perorangan (pactum subjectionis) untuk diatur oleh Negara dengan aturan yang dikehendaki bersama. Menurut Smith (1995), nasionalisme yang membentuk 135 Negara di Dunia, berasal dari kelompok-kelompok etnis (ethnies), seperti kelompok kekerabatan, kelompok agama dan sistem kepercayaan., yang kemudian menjalin rasa identitas bersama. Munculnya Nasionalisme tidak harus terdiri dari ethnies14 yang memiliki jumlah populasi yang sama antar satu dengan yang lainnya, namun, disebabkan terbentuknya ikatan kelompok atau solidaritas sebagai satu kesatuan bangsa serta merasa berbeda dengan bangsa lain. Suatu bangsa merupakan penamaan dari suatu populasi yang memiliki dan berbagi sejarah, mitos, kenangan, budaya, ekonomi, hak-hak hukum dan tugas-tugas bersama, walaupun itu terjadi hanya antara elit mereka. Menurut Anderson (2001) nasionalisme sebagai bentukan dari komunikasi antar personal. Dari komunikasi antar personal ini kemudian terbentuk komunitas etnis yang mempunyai pandangan sama, sedarah dan senasib, dari satu garis keturunan. Selanjutnya, komunitas etnis inilah kemudian membentuk nasionalisme dalam cakupan etnis yang lebih luas bernama nasionalisme. Rasa etnosentrisme yang menjadi cikal bakal nasionalisme itu akan terbentuk jika komunikasi antar etnis mencukupi, selain, harus timbul perasaan satu nasib. Menurut ulasan sejarah, hubungan antara etnis (ethnies) maupun antar etnis dengan Negara (Birokrasi Pemerintahan) di dalam Negara yang terbentuk melalui etnonasional tersebut, ditandai dengan hubungan dinamis. Terdapat hubungan dimana suatu masa mereka saling berhadap-hadapan (diametral) antar satu dengan yang lainnya, namun terdapat pula hubungan yang saling dukung dan saling bekerjasama sehingga keteraturan sosial sebuah Negara menjadi mungkin. Pada hubungan diametral, terdapat medan laga (daerah) dan sifat (politik, kekerasan/perang) yang berbeda, seperti yang terjadi di Bosnia-Herzegovina pada tahun 1999, Afganistan, Irlandia Utara, Pakistan, Filipina, Rwanda, Afrika Selatan, Tibet, Cina, dan Rusia. (Brown, 1994). Indonesia juga merupakan Negara etnonasionalisme, yang dibentuk oleh beragam etnis melalui kesepakatan para elite seperti terlihat dalam peristiwa 14 Smith menggambarkan kelompok etnis yang membentuk latar belakang negara-negara modern sebagai " ethnies ". 42 Sumpah Pemuda. Di Indonesia, masyarakat adat telah terlebih dahulu ada jauh sebelum Birokrasi Pemerintahan (Negara) di proklamirkan (Burn 2010). Negara merupakan imajinasi sekelompok elite (Anderson 2001). Bersamaan gejalanya yang terjadi pada masyarakat Global di atas, di Indonesia hubungan di antara Birokrasi Pemerintahan (negara) dan Otoritas Tradisional (masyarakat etnis) juga bersifat dinamis. Terdapat masa-masa, dimana hubungan keduanya ditandai dengan hubungan yang diametral, bertentangan atau konflik. Terdapat pula masa-masa dimana hubungan keduanya saling dukung, bekerjasama, meski terkadang bersifat simbiosis mutualisme. Hanya saja, menurut Kleden (2004) secara umum hubungan keduanya bermasalah. Hubungan yang bermasalah tersebut bukan saja bersumber dari warisan pemerintah kolonial Belanda dengan politik memecah belah, tetapi juga ketika negara di konstruksi, para elite lalai mempertimbangkan masyarakat etnis yang justru menjadi dasar bangunan negara (Simandjuntak, 1994). Pemikiran para pendiri Negara Republik ini lebih ditujukan pada permasalahan kebangsaan, bukan permasalahan Negara, serta hubungannya dengan masyarat etnis yang telah lebih dahulu ada. Soekarno lebih mendalami pemikiran Ernest Renan, Otto Bauer, Karl Kautsky. Begitupun Hatta (1953,1954), sebahagian besar tulisannya membahas Nasionalisme, perjuangan kemerdekaan, arti bangsa dan ekonomi Islam. Pembahasan mengenai hubungan individu, masyarakat dengan Negara, dikaji dari hasil kajian dengan subjek bangsa lain. Menurut Kleden (2004), secara tidak sadar, bentuk negara kolonial, baik Belanda maupun Jepang, yang menindas kehidupan rakyat di daerah jajahannya telah menjadi model bagi bapak bangsa. Ini, merupakan kecenderungan banyak Negara bekas jajahan. Norma-norma yang menjadi pegangan untuk membentuk Negara modern (modern state) baru mulai muncul dan dibicarakan ketika masa menjelang kemerdekaan (Simanjuntak, 1994). Di antara “bapak bangsa” tersebut, karya R.Soepomo yang mendominasi. Dengan menolak Liberalisme dan Marxisme, Soepomo mengusulkan menyatukan atau mengintegrasikan kepentingan individu, kepentingan kelompok dalam kepentingan Negara, yang kemudian di kenal dengan sebutan paham Negara integralistik. Hanya saja, Paham Negara Integralistik ini tidak menguraikan mekanisme dan prosedur yang memungkinkan 43 terintegrasinya kepentingan individu, kepentingan masyarakat (kelas sosial, etnis dan sejenisnya) dengan kepentingan Negara. Akibat politisnya, dalam UUD’45 mekanisme dan prosedur tersebut juga lalai diatur. Sehingga, menurut Kleden (2004), Hak-hak azazi manusia (HAM) yang menjadi atribut penting dari martabat manusia diatur dalam UUD’45. Kemudian, hak-hak individu dan kelompok masyarakat (etnis, adat) terhadap sumberdaya alam dibatasi, Akibatnya, Negara kemudian menjadi alat yang dipakai sesuka hati untuk kepentingan penguasa. Paham Negara integralistik inilah yang kemudian menjadi bagian serta menjadi tradisi Birokrasi Pemerintahan, yang lalai atau mendominasi dan melakukan hegemoni terhadap rakyatnya. Dasar pemikiran inilah yang menyimpulkan bahwa hubungan Negara dengan rakyat (etnis, masyarakat adat) bermasalah. 2.8. Falsafah Alam dan Budaya Merantau Minangkabau: Landasan Kultural Kontestas Otoritas Tradisional Minangkabau dengan Birokrasi Pemerintahan Sebagaimana telah dijelaskan di atas, hingga saat ini, OTM masih pekat dan terus berlangsung hingga saat ini. Pemerintahan Nagari juga telah kembali di berlakukan semenjak tahun 200015 dimana sebelumnya terbagi dalam pemerintahan Desa-Desa16. Pekatnya OTM yang masih berlaku di Nagari-Nagari di Minangkabau, dicirikan dengan masih berlakunya falsafah alam sebagai acuan normatif peran dan pengambilan peran (role taking). Peran menggambarkan interaksi sosial yang dilakukan oleh aktor-aktor sesungguhnya sesuai dengan apa yang telah ditetapkan oleh budaya. Harapan-harapan peran yang telah disiapkan oleh budaya tersebut, dipahami bersama dan kemudian menjadi penuntun berperilaku dalam kehidupan sehari-hari. Pada masyarakat Minangkabau, salah satu norma adat (budaya) yang menjadi acuan bertindak adalah falsafah Alam. Menurut Navis (1984) alam 15 ditetapkan melalui Peraturan Daerah (Perda) Provinsi Sumbar Nomor 9 Tahun 2000 tentang Ketentuan Pokok Pemerintahan Nagari. Berdasarkan UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah. terutama sub. Menimbang yang menyebutkan UU No.5/1979 tidak sesuai dengan jiwa UU’45. serta pasal 4. 16 UU No.5/79 tentang Pemerintahan Desa 44 bermakna tidak bertara bagi mereka yakni bukan saja tempat lahir, hidup, berkembang dan mati, namun lebih dari itu Alam itu adalah Guru mereka (alam takambang jadi guru). Filsafat ini dapat dilihat relevansi pada ajaran adatnya yang ternukil dalam pepatah-petitih, petuah adat yang seluruhnya bernuansa alam. Dalam falsafah alam ini, meletakkan posisi manusia sama dengan (menjadi bagian komplementer) dari unsur lainnya seperti tanah, rumah, Suku, Nagari. Manusia Minangkabau itu harus jelas tanahnya, rumah, Suku dan Nagarinya. Kalau tidak jelas atau tidak punya17 maka tidak dianggap orang Minangkabau atau posisinya rendah (orang kurang). Lebih lanjut menurut falsafah alam ini, setiap individu adalah milik masyarakatnya, dan setiap masyarakat adalah milik individu yang menjadi anggotanya, keduanya saling memiliki dan tidak dapat dipertentangkan. Masyarakat, dengan berbagai tingkatan tersebut, merupakan kelompok yang sehina-semalu yang harus dijaga dan di pertahankan seperti ajaran adatnya mengharuskan individu Minangkabau harus: adat bersaudara, saudara pertahankan/dipagar; adat berKampung, Kampung dipertahankan/dipagar; adat berSuku pagar Suku/pertahankan Suku; adat berNagari, pagar Nagari/Nagari dipertahankan. Lihat skema berikut ini; KEWAJIBAN INDIVIDU DALAM NAGARI KEWAJIBAN INDIVIDU DALAM NAGARI Manusia Ideal Menurut Adat Minangkabau Nagari Adaik Banagari, paga Nagari Suku Kaum Adaik Basuku, paga Suku Adaik Bakampuang, paga Kampuang Paruik Adaik Badunsanak, paga Dunsanak Individu Sumber: Sjafrudin, 1984;1957; 1987; Nasroen, 1957; Sumber: Sjafrudin, 1984;Navis, 1984;1984;Navis, 1987; Nasroen, Gambar 2.3. Kewajiban Individu Dalam Nagari 17 Suatu yang kejadiannya langka, kecuali budak dari luar Minangkabau. 45 Praktiknya kemudian adalah, setiap individu mempunyai “kewajiban”18 untuk membela, mempertahankan, menjaga, membesarkan berbagai level kelompok sosial sesuai dengan “babilik ketek-babilik gadang”. Jika posisinya berada di Kaum, maka pertahankan Paruik dimata Kaum. Jika posisinya di Nagari, jaga nama Paruik, Kaum dan Suku. Begitupun jika posisinya di supraNagari, seperti rantau atau pada kabupaten, maka pertahankan Nagari. Hal ini tergambar dalam fenomena merantau orang Minangkabau (Pelly,1984) bahwa mereka merantau dalam rangka mengemban misi budaya bagi Nagari dan Kampungnya, dengan beragam motif seperti mendewasakan diri, ekonomi, sosial, politik (Naim, 1982) Keberhasilan di rantau kemudian dikirimkan pada Kampung halamannya, terutama ketika kembali pulang (Naim 1984; Kato 1984; Pelly 1984). Misi budaya dalam merantau, yang kemudian digambarkan oleh Pelly (1984) sebagai siklus Migrasi Minangkabau, merupakan bagian dari bukti filsafat alam di atas, dalam rangka memagar, melindungi, membangun Kampung dan Nagari. Konsep falsafah alam dan merantau di atas, dapat diadaptasi untuk melihat, terutama proses pemilihan Legislatif dan Kepala Daerah, selanjutnya penganggaran APBD di Kabupaten Agam. Anggota DPR dan Kepala Daerah yang dilegitimasi oleh OTM, kemudian dengan Falsafah Alam memperjuangkan dan “mengirim pulang” alokasi dana APBD pada Kampung halamannya.Hal ini dimungkin dengan kondisi BP mengenai perencanaan dan penganggran yang telah pula ke luar dari fungsinya, seperti telah dijelaskan di atas. Hal ini menyebabkan peran DPRD UU No.32/2004 pasal 42 tugas dan wewenang DPRD adalah legislasi, anggaran dan pengawasan menjadi penggerak dari kepentingan OTM. 18 Kata kewajiban disini maksudnya suatu yang dianggap wajar, individu tidak merasa terpaksa melakukannya, kewajiban yang telah terinternalisasi sedemikian rupa, sehingga menjadi prilaku rutin. 46 2.9.Kontestasi Otoritas Tradisional Minangkabau Pemerintahan Dalam Penganggaran APBD dan Birokrasi Dari penjelasan di atas, beberapa hal dapat disimpulkan bahwa, BP, terutama dalam perencanaan dan penganggaran telah ke luar dari fungsinya.. OTM masih pekat dan mempengaruhi proses pemilihan legislatif dan kepala derah dengan dasar filsafat alam yang berlaku di dalam Nagari-Nagari. Pekatnya filsafat Alam akan mempengaruhi persaingan dalam Pemilu Legislatif dan Eksekutif, pada akhirnya akan mempengaruhi terjadinya persaingan (kontestasi) dalam perencanaan dan penganggaran APBD. Terjadinya persaingan tersebut dapat dijelaskan oleh dua variabel lainnya. Pertama, filsafat alam tersebut berlaku dalam Nagari menjadi bagian unsur adat Nagari, dan adat Nagari keberlakuannya hanya di dalam Nagari saja atau lazim disebut Adat Selingkar Nagari (Manan 1995; Durin 1994; Dt.Rajo Panghulu 1971). Setiap Nagari memiliki adat istiadat yang berbeda antara satu sama lainnya. Di samping itu, norma adat hanya mengikat warga dalam satu Nagari.Tidak ada norma adat yang lebih tinggi kedudukannya di atas Nagari. Pada sisi lain, kedua norma adat ini, Falsafah Alam dan Adat Salingka Nagariini dapat menjadi potensi konflik antara sesama Nagari cukup tinggi. Perbedaan adat dan kewajiban budaya yang memberi peranan kepada orang Minangkabau untuk mempertahankan kedudukan tingkat paling tinggiberada di tingkatNagari. Tidak terdapat sumber norma adat yang menjadi sumber peran, sehingga dapat menjadi acuan bertindak, untuk mempertahankan tingkat supra Nagari (kumpulan beberapa Nagari) atau setting Kabupaten dengan ajaran norma Adat Selingkar Kabupaten. Ketiadaan aturan norma adat yang mengatur tingkat di luar Nagari, menyebabkan sulitnya membangun kerjasama antar Nagari, atau merencanakan dan menganggarkan APBD dalam lingkup Kabupaten. Kedua, potensi persaingan dalam perencanaan dan penganggaran APBD menjadi mungkin ketika ketersediaan sumberdaya yang terbatas diperebutkan oleh beberapa pihak berkepentingan. Key (1940) telah mengingatkan, bahwa permasalahan paling mendasar dalam penganggaran adalah keterbatasan sumberdaya, sedangkan kebutuhan selalu melebihinya. Ketika banyak pihak, dengan beragam kepentingan, terlibat, maka penganggaran menjadi dinamsi. 47 Kondisi ini menjadi prasyarat lahirnya ajang perebutan, sengketa, kompromi dan transaksional (kontestasi) yang berpangkal pada kepentingan partikular legislatif, eksekutif yang terlibat dan bertanggung jawab langsung dengan penyusunan, pembahasan dan pengesahan APBD. Berdasarkan penjelasan di atas, potensi persaingan terlihat pada hubungan di antara sesama anggota lembaga legislatif. Setiap anggota legislatif merupakan agen yang diusung oleh basis OTM di Nagari-Nagari tertentu.Ketersediaan sumberdaya kultural (cultural stock) di Minangkabau memadai bagi munculnya kontestasi, yaknifalsafah alam dan adat salingka Nagari.Kesempatan selalu tersedia di dalam sistem sosial, yakni pada saat sumberdaya anggaran terbatas, agen OTM membawa kepentingan Nagari yang “diwakilinya”, maka persaingan di antara sesama anggota Legislatif tidak terhindarkan. Persaingan ditandai dengan perebutan alokasi anggaran untuk konstituen, yakni masyarakat Jorong dan Nagari dengan basis legitimasi OTM. Apabila ditelaah hubungan transaksional antara lembaga legislatif dan eksekutif, terdapat potensi kerjasama yang dapat diwujudkan dalam tindakan kompromi serta tawar menawar dalam rangka penyusunan anggaran daerah. Proses kompromi serta tawar menawar di antara ke dua lembaga tersebut mendapatkan basis legitimasi secara legal karena di dalam proses penganggaran APBD, relasi di antara eksekutif dengan legislatif telah diatur dalampasal 20A UUD 1945 dan UU No.32 Tahun 2004. Menurut ketentuan dalam konstitusi dan peraturan perundang-undangan tersebut, pihak eksekutif (kepala daerah) dapat diusulkan untuk dimakzulkan oleh legislatif, eksekutif harus mempertanggungjawabkan penggunaan dana yang telah dipergunakannya setiap tahun anggaran, serta pada masa berakhirnya masa pemerintahannya (5 tahun). Di samping itu, UU No.17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Tatib DPR/DPRD mengindikasikan bahwa intervensi hak budgeting-nya legislatif menjadi kuat. Hal ini sesuai dengan kajian Dobell dan Ulrich (2002) yang menyatakan bahwa peran penting legislatif adalah mewakili kepentingan rakyat, pemberdayaan pemerintah dan mengawasi kinerja pemerintah. Dengan peran tersebut, birokrasi merespon semua tekanan yang diberikan oleh legislatif dalam proses penganggaran, legislasi serta membuat kebijakan publik. Menurut Samuels 48 (dalam Abdullah 2006), legislatif dapat melakukan perubahan terhadap usulan anggaran yang diajukan pemerintah, terutama dalam dua hal19, pertama, merubah jumlah anggaran. Kedua, merubah distribusi belanja atau pengeluaran dalam rancangan anggaran tersebut. 19 Mengikuti kekuasaan legislatif yang umum, terdapat empat kemungkinan perubahan yang dilakukan legialatif terhadap rencana rancangan anggaran, pertama, mengurangi atau menaikkan pendapatan. Kedua, meminta pengesahan eksekutif sebelum keputusan akhir untk menaikkan pengeluaran. Ketiga, dapat menaikkan pengeluaran, jika pendapatan nya juga naik. Keempat, legislatif dapat menaikkan, menurunkan pengeluaran atau pendapatan tanpa ada pembatasan . 49 BAB III KERANGKA PERMIKIRAN DAN KEBARUAN Tema yang hendak dijelaskan disini adalah kerangka pemikiran yang menjadi penuntun studi, serta yang menjadi kebaruan dari penelitian ini. Kerangka pemikiran, dibangun dari tinjauan pustaka yang telah dijelaskan dalam bab sebelumnya, yang juga menjadi dasar formulasi hipotesis penelitian. Sedangkan kebaruan penelitian ini dilakukan dengan meninjau rentang penelitian yang telah dilakukan (State of the Art) terkait birokrasi pemerintahan di Indonesia, serta membandingkannya dengan hasil studi ini. 3.1. Kerangka Pemikiran Berdasarkan tinjauan pustaka pada bab terdahulu, dapat dirangkum bahwa birokrasi pemerintahan masih pekat dipengaruhi unsur budaya yang bersumber dari otoritas tradisional. Masuknya pengaruh otoritas tradisional tersebut menyebabkan birokrasi pemerintahan bercirikan birokrasi patrimonial yang awalnya berpusat pada struktur keluarga, khususnya pada otoritas ayah dalam keluarga, dengan demikian bersifat patriarki (Weber, 1978). Sistem relasi kekuasaan, di dalam birokrasi, berdasarkan pola relasi patron-client, di mana seorang pemimpin diperlakukan sebagai patron, pelindung atau penjamin kenyamanan hidup bagi bawahan dan anggota masyarakat yang dipimpinnya. Birokrat bawahan serta anggota masyarakat menempati peran sebagai client, di mana kesejahteraan di tangan sang pemimpin atau patron. Birokrasi pemerintahan Indonesia memiliki birokrasi patrimonial (Crouch 1985). Birokrasi ini masih kuat mengakar hingga era pemerintahan otonomi daerah yang kemudian menyebar ke pemerintahan daeah (Webber 2006; van Klinken 2009). Namun, pada pemerintahan daerah di Kab.Agam, berlaku hal berbeda. Dalam Nagai-Nagari di Minangkabau, Otoritas Tradisional Minangkabau (OTM), masih berlangsung hingga kini (Hadler 2010; Manan 1995; Kato, 1982 dan von Benda Beckman 1979/2000). Nagari-Nagari yang ekonominya berbasiskan pertanian sub-sistensi (Dobbins, 2008), memiliki aktivitas ekonomi utama usahatani padi sawah (Kahn, 1979). Birokrasi mendapat 50 pengaruh dari OTM melalui unsur-unsurnya yang menjadi birokrat (DPRD) birokrasi pemerintahan (BP). Seperti diketahui, Otonomi daerah memberi kesempatan mobilitas sosial bagi OTM dan unsurnya (Benda-Beckman 2007). Mamak, kemanakan, anak, bundo kandung serta ulama dan cendikia, mendapat kesempatan untuk diusung dan dipilih secara kolektif menjadi anggota DPRD. Selanjutnya, mereka yang dipilih secara bersama, memperjuangkan alokasi dana APBD untuk kampung/Nagari. Unsur-Unsur OTM yang diusung dan dipilih secara bersama untuk menjadi anggota DPRD, mencerminkan awal dari masuknya kepentingan partikular dalam Birokrasi Pemerintahan (BP). Selama Otonomi Daerah dan Desentralisasi Fiskal, Birokrasi Pemerintahan terdistorsi (out of function) (Weber dalam Beetham, 1996) oleh beragam kepentingan birokrat. Utamanya terlihat pada ranah perencanaan dan penganggaran (Luhiwono 2010) yang ditandai dengan sarat akan kepentingan, oligarkis, dan inefisiensi anggaran (Faulina, 2010; Sudjito, 2008; Marbyanto, 2008). Ranah penganggaran khususnya ditandai dengan beragam kepentingan inter dan antar elit (Eksekutif dan Legislatif) (Syukry dan Halim, 2006). Akibatnya, perencanaan dan penganggaran menjadi arena persaingan yang menimbulkan relasi-relasi transaksional. Realitas Birokrasi Terdistorsi ini, menyebabkan Otoritas Tradisional dapat menikmati “kue” APBD. Kerangka konseptual ini dapat dilihat pada Gambar 3.1 berikut. 51 KERANGKAN PEMIKIRAN 2 OTORITAS TRADISIONAL Ninik Mamak Kaum/Kampung Walinagari KAN BAMUS/BPRN RKPD Kontestasi Area penyusunan pembahasan program RAPBD BIROKRASI PEMERINTAHAN Kontestasi MUSRENBANG Nagari Kecamatan Kab. Interaksi SKPD-DPRD KUA-PPAS RAPBD APBD Interaksi SKPD-DPRD -BUPATI RKA SKPD Interaksi SKPD-DPRD Renja DPRD Ulama 3 Proses melalui PEMILU PEMUDA Bundo Kanduang NAGARI Kontestasi Proses Pemilu Proses melalui PEMILU Legislatif Kepala Daerah DPRD POKOK-POKOK PIKIRAN DPRD Menyebabkan perubahan APBD BUPATI 1 Aliran alokasi anggaran APBD pada Kampung anggota DPRD Gambar 3.1. Kerangka Pemikiran 3.2. Hipotesis Pada tahapan pengambilan, interpretasi dan analisis data penelitian ini dibimbing oleh hipotesis sebagai berikut : Jika Birokrasi Pemerintahan pola Weberian diterapkan dalam konteks otoritas tradisional yang masih kuat, maka akan terjadi kontestasi antara elite yang menyebabkan Birokrasi Pemerintahan pola Weberian tidak berfungsi sebagaimana mestinya. 3.3. State of The Art: Evolusi Birokrasi Pemerintahan di Indonesia Studi Birokrasi telah dibangun dan dikembangkan oleh Max Weber (1978). Menurut Weber, birokrasi modern (legal-rasional) yang berkembang di Barat, terkendala tumbuh kembang di Asia karena kultural (adat tradisi, agama dan pemikiran) tidak dapat menjadi media pendukung. Oleh karenanya, Weber menyebut Birokrasi di Asia masih pekat dilingkupi oleh birokrasi patrimonial (Turner 1984). Tesis Weber tersebut kemudian mendapat pembenaran dari hasil studi Crouch (1985) yang berjudul “Economic Change, Social Structure and the Political system in Southeast Asia, Philippine Development Compared with the Other ASEAN Countries” yang menyimpulkan bahwa Negara Philippina dan 52 Negara di Asia Tenggara lainnya (Indonesia, Singapore, Malaysia) masih dikungkung oleh patrimonialisme. Namun, berbeda dengan Weber, Crouch (1985) melihat konsekuensi patrimonialisme dalam politik sebagai hal penting dalam pencapaian pembangunan ekonomi. Di Indonesia, kajian otoritas tradisional dengan legal-rasional (modern) dalam birokrasi didominasi oleh pendekatan kultural, di samping beberapa diantaranya struktural dan ketergantungan. Menurut urutan tahun, dapat diringkas sebagai berikut; Studi Feith pada tahun (1962) melihat kontestasi sesama elite berkuasa (governing elite) dalam birokrasi pemerintahan yang menyebabkan kemunduran demokrasi pemerintahan parlementer pada masa awal kemerdekaan. Kontestasi sesama elite berkuasa tersebut berpangkal pada dua gaya kepemimpinan yang sangat berbeda, yang pertama disebut solidarity makers 1dan kelompok elite yang kedua disebut administrator atau problem solver.2 Kedua kelompok ini memiliki visi, gaya, kecakapan dan basis kepemimpinan yang berbeda di dalam usaha membawa Indonesia merdeka sebagai sebuah Negara yang modern (Modern State). Benda (1964) mengkritik tesis Feith, bahwa kegagalan demokrasi parlementer (memperluas analisis Feith) berpangkal dari politik dan birokrasi patrimonial (politik aliran) yang bersumber dari suku, agama dan ideologi yang dianut masing-masing kelompok elite penguasa. Terkait dengan diskursus Feith dan Benda, Castles dan Feith (1970) kemudian memetakan lima kelompok aliran yang kemudian akan mempengaruhi evolusi birokrasi Indonesia, yakni, Islam, Tradisional Jawa, Sosialis Demokratik, Nasionalis Radikal dan Komunis. Dampaknya terhadap birokrasi pemerintahan adalah, pertama, munculnya konflik yang bersifat sentrifugal (konflik meluas melewati batas wilayah), sehingga sulit diatasi dan berakibat pada tidak stabilnya birokrasi pemerintahan (politik). Kedua, koalisi antar partai politik yang ada menjadi lemah. 1 Elite yang memiliki basis massa hingga akar rumput, yang menjadikan politik sebagai panglima. Pada perfektif politik aliran, kelompok elite ini berasal dari suku Jawa. 2 Elite yang tidak memiliki basis massa, namun merupakan kalangan terdidik tamatan perguruan tinggi yang lebih memprioritaskan permasalahan ketata negaraan dan pemecahaan masalah untuk memajukan Indonesia. Pada perspektif politik aliran, umumnya kelompok elite ini berasal dari suku Minangkabau. 53 Studi lain mengenai birokrasi, dilakukan oleh Mortimer (1973), diberi judul “Indonesia: Growth or Development’ menyimpulkan bahwa praktek modernisasi di Indonesia memunculkan kelompok birokrat kapitalisme sehingga nuansa birokrasi yang hadir pada saat (1970-an) itu adalah birokrasi kapitalisme. Birokrasi yang dimana para birokratnya memiliki kepentingan partikular, sehingga menjadi “junior partner” bagi modal asing ketika modernisasi dilaksanakan di Indonesia. Kajian lain mengenai birokrasi (patrimonial) dimana unsur-unsur tradisional menjadi kepentingan partikular birokratnya juga ditemukan pada kajian Jackson (1978) yang menyimpulkan bahwa susunan politik (patrimonial) mempengaruhi wajah birokrasi di Indonesia. Wujud birokrasi Indoneisa adalah politik birokrasi (bureaucratic Polity) dimana keputusan politik yang diambil tidak ada hubungan (terlepas) dari kekuatan sosial-politik dan hanya berlangsung dikalangan elite tertinggi di pemerintahan pusat (lingkungan Istana Negara). Tubuh politik berpijak pada azas kewenangan legal-rasional, yang didukung oleh Militer, elite birokrasi dan teknokrat. Kekuasaan Negara berada ditangan sekelompok Militer yang menganut pendekatan Teknokratik, birokratik dalam pengambilan keputusan Studi yang dilakukan King (1982) menyimpulkan bahwa, khususnya pada tahun 1980-an, Birokrasi Indonesia memilik karakteristik rejim birokrasi otoriter (bureaucratic-authoritarian regime), dimana kekuasaan berada dalam oligarkhi, sekumpulan orang, lembaga (institusi Militer). Hal ini menyebabkan birokrasi Weberian yang memiliki ciri legal-rasional dan impersonal tidak dapat berlangsung. Studi yang dilakukan Castles (1983), memiliki kesimpulan yang sama penelitian terdahulu, namun dengan nuansa yang berbeda. Menurutnya, birokrasi Indonesia bercirikan Patrimonial yang memiliki karakteristik hubungan keluarga dalam seluruh hierarki pemerintahan. Birokrasi seperti tersebut, telah berlangsung dari masa kerajaan Mataram, Kolonial Belanda, Demokrasi Parlementer, Terpimpin dan Pancasila. Bahkan, menurutnya, pelaksanaan birokrasi Pemerintahan Orde Baru kembali ke arah pra-kolonial yakni monarkhi Jawa. 54 Studi lain yang berkenaan dengan birokrasi patrimonial, juga dilakukan oleh Emmerson (1983) yang menyimpulkan bahwa Birokrasi Indonesia bersifat Plural (Bureacratic Pluralism). Perspektif ini menekankan bahwa politik di tingkat nasional lebih bersifat pluralistik. Ia berkesimpulan bahwa perdebatan serius tentang isu kebijakan memang terjadi pada banyak kelompok yang plural dalam birokrasi. Kompetisi politik tidak hanya sekedar mengenai distribusi keuntungan personal di antara kelompok-kelompok klien, tetapi juga dalam substansi kebijakan. Dalam konteks Orde Baru, birokrasi menjadi lemah karena didalamnya banyak kelompok yang bersaing satu sama lain. Ia juga tidak melihat pada akhirnya pengaruh dalam pembuatan kebijakan tetap saja dimonopoli oleh negara. Berbeda dengan Emmerson di atas, kajian Robinson (1986) dan Muhaimin (1990) yang menyimpulkan birokrasi pemerintahan yang bersifat patrimonial melahirkan pengusaha-pengusaha (kapitalis) yang berselingkuh dengan birokrasi pemerintahan. Para pengusaha yang muncul bertali temali dengan elite birokrasi, baik memiliki hubungan saudara, kolega, pertemanan atau hubungan simbiosis mutualisme dan transaksional. Kapitalis yang lahir kemudian tergantung perkembangan usahanya dengan proyek-proyek pembangunan, serta kemudahan akibat kebijakan yang dihasilkan oleh Birokrasi Pemerintahan. Semenjak dilaksanakannya otonomi daerah, kajian mengenai birokrasi pemerintahan diwarnai oleh birokrasi patrimonial yang dipengaruhi oleh partaipartai dengan berbagai aliran. Studi Thoha (2004) menyimpulkan bahwa Birokrasi Pemerintahan Indonesia telah sejak lama “dibajak” oleh partai politik. Pembajakan dilakukan dengan menguasai suara kemudian melakukan tekanan untuk dapat menduduki posisi atau jabatan strategis pada Birokrasi Pemerintahan yang kemudian berakibat pada menyimpangnya fungsi-fungsi birokrasi Weberian. Studi ini kemudian dipertegas oleh Ambardi (2009) yang menyimpulkan bahwa partai-partai membentuk kartel, kemudian mengeksploitasi birokrasi pemerintahan untuk pemburuan rente anggaran Negara, untuk dialirkan pada diri, kelompok dan partai. Oleh karena itu, masih cukup relevan menyimpulkan bahwa birokrasi pemerintahan Indonesia masih dipengaruhi nilai-nilai budaya patrimonial (Webber, 2006). Untuk lebih jelasnya mengenai tinjauan sejarah 55 mengenai kajian Birokrasi Pemerintahan Indonesia, dapat dilihat pada matriks di bawah ini. Secara keseluruhan, kajian yang lebih memusatkan bagaimana nilai-nilai budaya matrilileneal yang bukan bercirikan patrimonial (Patrilineal) dalam birokrasi pemerintahan belum pernah dilakukan. Tabel 3.1. Matriks State of the Art Studi Birokrasi Patrimonial di Indonesia Judul Penelitian Thn Peneliti 1960 Herbert Feith The Decline of Constitutional Democracy In Indonesia 1970 Lance Castles & Herbert Feith Indonesia Politikal Thingking 1945-1966 1971 Harsya W.Bachtiar Bureaucracy and Nation Formation in Indonesia 1973 Mortimer Indonesia : Growth or Development 1978 Karl D.Jackson Political Power and Communications in Indonesia Mikro Makro Pendekatan Penelitian Ketergantung Struktural Kultural an Kontestasi Sesama elite berkuasa, dengan latar belakang budaya dan orientasi politik berebeda menyebabkan demokrasi di Indonesia menurun. Berpengaruh kepada birokrasi Pemerintah semasa awal kemerdekaan Terdapat pemilahan sosial, yang kemudian mempengaruhi sistem kepartaian pada masa awal kemerdekaan, yang dapat dikelompokkan menjadi lima aliran, yakni, Islam. Tradisional Jawa, Sosialis Demokratik, Nasional Radikal dan Komunis. Negara menjadi Negara PNS yang menyebabkan birokrasi menjadi tambun Tumbuhnya kelas birokrasi capitalism dengan ciri berperan sebagai “junior partner” bagi modal asing Susunan politik di Indonesia adalah “bureaucratic Polity” dimana keputusan politik yang diambil tidak ada hubungan (terlepas) dari kekuatan sosial-Politik dan hanya berlangsung 56 1982 Dwight Y.King Indonesia’s, New Order as a Bureaucratic Polity, a Neopatrimonial Regime or BureaucraticAuthoritarian Regime 1983 Castle Birokrasi, Kepemimpinan dan Revolusi Sosial 1983 D.K. Emmerson Understanding the New Order: Bureaucratic Pluralism in Indonesia dikalangan elite tertingi di pemerintahan pusat (lingkungan Istana Negara). Tubuh politik berpijak pada azas kewenangan legalrasional, yang didukung oleh Militer, elite birokrasi dan teknokrat. Masyarakat Susunan Politik di Indonesia adalah bureaucraticauthoritarian regime, dimana kekuasaan berada dalam oligarkhi, sekumpulan orang, lembaga (institusi Militer). Kekuasaan Negara berada ditangan sekelompok Militer yang menganut pendekatan Teknokratik, birokratik dalam pengambilan keputusan Birokrasi Indonesia bercirikan Patrimonial yang memiliki karakteristik hubungan keluarga dalamseluruh hierarki pemerintahan. Birokrasi Indonesia memiliki kontinuitas dari masa kerajaan Mataram, Kolonial Belanda, Demokrasi Parlementer, Terpimpin dan Pancasila. Birokrasi Orba kembali ke arah pra-kolonial, monarkhi Jawa Pluralisme Birokrasi; Perspektif ini menekankan bahwa politik di tingkat nasional lebih bersifat pluralistik. Ia berkesimpulan bahwa perdebatan serius tentang isu kebijakan memang terjadi pada banyak kelompok dalam birokrasi dan juga negara memang bersifat plural dan kompetisi politik tidak hanya sekedar sebagai distribusi keuntungan personal di antara kelompokkelompok klien, namun juga dalam substansi kebijakan itu sendiri. Dalam konteks Orde Baru, ia berpendapat birokrasi menjadi lemah dimana didalamnya banyak kelompok yang bersaing satu sama lain. Ia juga tidak melihat negara sebagai jawaban atas tekanan 57 1983 Sutherland Terbentuknya Elite Birokrasi Di Indonesia 1985 Harold Crouch Economic Change, Social Structure and the Political system in Southeast Asia 1986 Richard Robinsons Indonesia: The Rise of Capital 1990 Muhaimin Bisnis dan Politik : Kebijakan Ekonomi Indonesia 1950-1980 atau permintaan masyarakat yang pada akhirnya pengaruh dalam pembuatan kebijakan tetap saja hanya dimonopoli oleh negara. Terbentuknya elite birokrasi di Indonesia merupakan kelanjutan dari Elite Birokrasi Kolonial Belanda Politik di Negaranegara Asia Tenggara syarat dengan kepentingan partikular (Philipine: Catolic; Indonesia : Kerajaan Jawa; Confusianim : Singapore) yang memiliki konsekuensi politik yang penting untuk mencapai kesuksesan pembanguna n ekonomi Birokrasi Patrimonial Orba melahirkan Birokrasi berpolitik dan kapitalisme kekeluargaan dimana Militer, Tionghoa, Pengusaha Pribumi dan Birokrasi berselingkuh Birokrasi Patrimonial menghasilka 58 n pengusaha yang tergantung dengan Birokrasi Pemerintah 1992 Evers and Scheil 1994 Kuntowijoyo Kelompok-Kelompok Strategis: Studi Perbandingan tentang Negara, Birokrasi, dan Pembentukan Kelas di Dunia Ketiga Demo krasi dan Buda ya Birok rasi proses birokrasi di Indonesia berkembang model birokrasi ala Parkinson dan ala Orwel. Birokrasi ala Parkinson adalah pola dimana terjadi proses pertumbuhan jumlah personil dan pemekaran struktural dalam birokrasi secara tidak terkendali. Sedang birokrasi ala Orwel adalah pola birokratisasi sebagai proses perluasan kekuasaan Pemerintah dengan maksud mengontrol kegiatan ekonomi, politik dan sosial dengan peraturan, regulasi dan bila perlu melalui paksaan Budaya Patrimonial dalam birokrasi Pemerintaha n Indonesia berakar pada 59 1995 Manan 2004 Thoha 2006 Webber tradisi birokrasi Kerajaan Jawa, terutama kerajaan Agraris. Otoritas tradisional Minangkaba u dan birokrasi Modern dapat hidup saling melengkapi, bahwa, Nagari merupaka satu wilayah yang utuh dibanding Desa Birok rasi dan Otorit as Tradi sional : Nagar i dan Desa di Mina ngkab au Birokrasi dan Politik A Cons olidat ed Patri monia l Demo cracy ? Demo cratiz ation in PostSuhar to Indon esia,” Birokrasi Pemerintah telah sejak awal kemerdekaan “dibajak” oleh Partai Politik Sehingga Birokrasi Weberian tidak berfungsi budaya politik di Indonesia lebih mengarah pada nilainilai patrimonial dan, karenanya, jenis sistem politik dan demokrasi yang berkembang adalah sistem politik dan demokrasi patrimonial. Sistem 60 politik jenis ini mengandaika n kondisi di mana para pemegang kebijakan mengeksploit asi posisi mereka hanya untuk tujuan-tujuan dan kepentingan pribadi, bukan kepentingan universal. 2009 Ambardi Mengungkap Politik Kartel Birokrasi Pemerintah Era Reformasi telah dibajak oleh Partai Politik. Partai-Partai membentuk kartel dan kemudian saling bekerjasama melakukan perburuan rente di Lembaga Legislatif (DPRD) dan Eksekutif melalui jabatan-jabatan elite puncak pada birokrasi pemerintahan Dalam konteks Mikro (masyarakat Minangkabau), studi interaksi di antara Otoritas Tradisional Minangkabau dengan birokrasi pemerintahan, baik dengan tema utama maupun sub tema penelitian, telah sering dilakukan. Studi Manan (1995) misalnya, menjelaskan secara historis interaksi keduanya sangat dinamis. Studi yang bersifat Weberian tersebut, menyanggah pendapat Weber bahwa birokrasi legal rasional akan menggantikan posisi otoritas tradisional. Hal ini terbukti, sejak masa kolonial Belanda hingga saat ini, otoritas tradisional yang terbungkus dalam kesatuan Nagari, masih kuat keberadaannya. Dalam “hiruk pikuk” kajian mengenai masyarakat Minangkabau, interaksi antara otoritas tradisional dengan birokrasi modern mengerucut kepada dua pendapat, yang pertama, otoritas tradisional meluruh digantikan oleh birokrasi modern. Pendapat kedua, otoritas tradisional mampu bertahan dan secara dinamis mampu berinteraksi dengan birokrasi pemerintahan hingga kontemporer. Tesis pertama diwakili oleh Schrieke (1955), de Jong (1960), Gough (1961) Maretin 61 (1963)3 dan Geertz (1967) yang menyebutkan kontak budaya masyarakat NagariNagari (otoritas tradisional) Minangkabau dengan kolonial Belanda dan kapitalis modern yang menyertainya berakibat pada perubahan pada masyarakat Minangkabau,4 seperti, pengejar laba, revolusi agrarian, melemahnya ikatan kekerabatan luas, konflik di antara kaum muda dan tua, kewibawaan tradisional melemah, standar sosial tradisional goyah, bahkan menurut Geertz, “inti kebudayaan” telah berubah. Pecahnya keluarga luas, melemahnya penghulu, melemahnya berbagai adat perkawinan, semua berujung pada melemahnya Otoritas Tradisional Minangkabau. Kelompok kedua, menyanggah kesimpulan kelompok pertama. Ketika kolonial Belanda menjajah Minangkabau, mereka sengaja memelihara (memperkuat) otoritas tradisional berikut budaya Minangkabau dengan sistem pemerintah indirect rule (Kahn, 1976; von Benda-Beckman, 1979; Kato, 1984, Manan, 1995; Biezeveld, 2002; Hadler, 2010). Kato (1984) misalnya, berpendapat bahwa perubahan telah terjadi di Minangkabau, namun, kerabat matrilineal sebagai kelompok korporasi masih bertahan. Pola pewarisan kepada anak telah menggejala, namun warisan itu lebih diutamakan kepada anak perempuan dimana pada generasi kedua kembali menjadi warisan kepada garis ibu (pusaka tinggi). Von Benda Beckman (1979) juga menyimpulkan birokrasi modern seperti ekonomi modern dapat mengganggu sistem matrilineal, oleh karenanya juga otoritas tradisional. Namun, hal ini belum terjadi. Biezeveld (2002) menambahkan, “daya rusak” dari pengaruh-pengaruh perubahan sosial terhadap Nagari-Nagari di Minangkabau akibat “berjumpa” dengan kapitalisme (birokrasi modern), perlu dipilah-pilah. Pengaruh-pengaruh itu berbeda-beda melihat usia Nagari, basis ekonominya (perdagangan atau pertanian), serta terletak dekat atau jauh dari Kota (perkotaan-pedesaan). Untuk Nagari-Nagari Tua dan basisnya 3 Menurut von Benda-Beckman (1979/2000; 484), analisis Maretin (1961) dangkal dan tidak didukung fakta yang ade kuat, pendapatnya telah pula pernah dibahas oleh Joustra (1923) dan Van Volenhoven (1909). Dalam bahasa von Benda-Beckman “para penulis yang muncul kemudian meninjau perubahan dari garis ibu ke bapak tidak memperlihatkan analisis yang lengkap dari penulis itu, label yang mereka kenakan pada perubahan-perubahan yang terjadi di Minangkabau sangatlah menyesatkan, dangkal dan tidak didukung data etnografis. 4 Konsep besarnya percakapan kedua kelompok ini adalah individualisasi. Otoritas tradisional itu disanggah oleh sistem masyarakat komunalisme. Lihat kajian kontempor mengenai dalam disertasi Renske Biezeveld (2002) 62 perdagangan justru otoritas tradisional mencakup kebudayaan Minangkabau masih bertahan, dan terus berkembang. Hadler (2010), berdasarkan kajian terhadap sejarah keluarga, rumah dan perkawinan di Minangkabau5 memproyeksikan bahwa adat Minangkabau ini akan masih terus bertahan, karena kecintaan dan kebanggaan masyarakatnya terhadap budaya Minangkabau. Bahkan, Imam Bonjol di hari-hari akhir hayatnya merindukan alam dan adat Minangkabau. Dengan kenyataan tersebut, tidak berlebihan jika Abdullah (2010) menyimpulkan bahwa perkiraan akademis Schrieke bahwa proses individualisasi orang Minangkabau akibat kemajuan ekonomi, sosial dan sebagainya akhirnya akan melemahkan ikatan matrilineal, dan otoritas tradisional yang menyangganya, masih bisa dianggap ramalan akademis saja. Satu-satunya kajian yang tema utamanya bersangkutan dengan interaksi otoritas tradisional dan birokrasi modern, yang mendekati kajian ini, telah dilakukan oleh Manan (1995). Kajian yang bersifat Weberian ini, dilatar belakangi implementasi UU No.5/1975 tentang Pemerintahan Desa di Sumatera Barat oleh pemerintah pusat (birokrasi modern) terhadap Nagari (otoritas tradisional) yang ingin diseragamkan menjadi desa. Hanya karena alasan finansial (mengharapkan bantuan Bangdes, Inpres), implementasi undang-undang ini, kemudian memecah Nagari-Nagari menjadi desa. Nagari yang semula berjumlah 542 Nagari di seluruh Sumatera Barat, kemudian mekar menjadi 3.332 Desa. Manan (1995) kemudian melakukan penelitian selama dua tahun, dengan pertanyaan penelitian yaitu (1) Pendekatan atau strategi apa yang dipakai oleh Pemerintah Sumatera Barat dalam menerapkan peratuan baru itu? (2) Bagaimana reaksi elite tradisional dalam memelihara kebudayaan dan kepentingan lokal? (3) Apa dampak dari birokrasi modern terhadap otoritas tradisional? Beberapa jawaban dari penelitian tersebut adalah, pertama, ada beberapa strategi yang dipakai untuk mengimplementasikan “si No.5”6 tersebut, seperti melakukan pilot 5 Pertanyaan Hadler bermula dari fakta 33% pendiri Negara Indonesia adalah Orang Minangkabau.. Apa rahasia dibalik penyebabkan orang Minangkabau ini dapat menghasilkan kualitas manusia “unggul”? 6 Gelar yang diberikan kolega, yang kemudian menjadi artikel di majalah Tempo, dengan judul Menggugat si Nomor 5. Tempo. No.36 Tahun XX, 3 November. Hal.24. Maksudnya, adalah UU No.5/1979 tentang Pemerintahan Desa 63 project di beberapa tempat di Sumatera Barat selama 3 tahun, untuk melihat reaksi masyarakat Minangkabau. Kemudian memasyarakatkannya kepada masyarakat, elite tradisional, Camat, Bupati, melahirkan banyak Perda untuk mendukung pemekaran wilayah tersebut. Selanjutnya memberlakukan Perda No.13/1983 yang secara yuridis formal menjamin keutuhan teritorial Nagari dan mengukuhkan KAN (Kerapatan Adat Nagari) sebagai lembaga yang akan memelihara adat Minangkabau. Terhadap jawaban pertanyaan kedua dan ketiga, Manan mengemukakan, bahwa meskipun secara teritorial Nagari dimekarkan, namun otoritas tradisional seperti kepemimpinan yang dibangun dari bawah serta memiliki legitimasi seperti tigo tungku sajarangan tetap berperan menjaga kesatuan adat Minangkabau dalam kerangka Nagari (otoritas tradisional). Di samping itu, kekenyalan otoritas tradisional ini juga disebabkan adat yang selalu mampu beradaptasi dengan perubahan, hal yang menarik dari temuan ini adalah ternyata tidak seluruh desa mampu mandiri seperti desa-desa di Jawa. Hal ini disebabkan karena keuangan desa yang terbatas, satuan wilayah yang tidak mendukung, jumlah penduduk yang kurang serta ketiadaan legitimasi dari penduduk setempat yang biasa berfikir dalam kerangka Nagari. Desa kemudian tidak mampu membangun partisipasi masyarakatnya agar mampu menjadi desa “self financing”. Sehingga, kepala desa tidak memiliki marwah, desa kemudian hanya berfungsi sebagai tempat mengurus Kartu Tanda Penduduk dan Pajak Bumi Bangunan. Kepala desa dan perangkat desa, tidak mendapatkan gaji, akibatnya kemudian melakukan penyimpangan terhadap dana bangdes dan dana-dana yang dikucurkan dari pemerintah pusat dan propinsi. Secara garis besar beberapa kajian baik yang dilakukan oleh ahli antropologi, sosiologi, maupun administrasi negara tersebut merupakan “lumbung” hasil panen penelitian mengenai interaksi otoritas tradisional dengan birokrasi modern. Ringkasan hasil-hasil kajian mengenai Minangkabau tersebut menyisakan satu ruang bagi penelitian sosiologi yakni suatu cluster kajian yang berusaha mengungkap secara khusus tema peran (interaksi) otoritas tradisional di dalam birokrasi pemerintahan. Secara khusus interaksi antar peranan yang berbentuk hubungan kontestasi (bersaing, saling dukung, dan konflik) antar pelbagai pihak baik dalam arena sistem tradisional maupun modern yang 64 menyangkut pengambilan keputusan di bidang keuangan publik. Dalam konteks tersebut penelitian ini menempatkan aspek-aspeki perencanaan dan penganggaran APBD (Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah) sebagai celah masuk sekaligus kasus untuk menemukan bentuk-bentuk interaksi antar peranan yang dimaksud. 65 BAB IV METODOLOGI PENELITIAN 4.1. Paradigma Penelitian Paradigma yang dipilih untuk menghela penelitian ini adalah paradigma konstruktivisme (Denzin and Lincoln 1997). Pemilihan ini dilandasi oleh beberapa alasan, pertama, apa yang disebut sebagai realitas sosial atau suatu yang nyata merupakan konstruksi dalam fikiran para individu. Konstruksi bukan dunia “objektif” yang keberadaannya terpisah dari konstruktornya. Kedua, paradigma ini bersifat pluralis dan relativis, artinya dalam realitas sosial terdiri dari beragam konstruksi yang tak jarang terjadi pertentangan antar satu dengan yang lain. Kebenaran, secara historis, bersifat relatif. Kebenaran adalah hasil konstruksi yang menjadi konsensus pada waktu tertentu. Hal ini sesuai dengan proses penelitian dan penulisan disertasi ini, yang merupakan hasil konstruksi dan konsesus dengan beragam individu, seperti pembimbing, kolega, informan dan lainnya, yang terkadang bertentangan namun memiliki makna sehingga proses penelitian dan penulisan bergerak dinamis. Di samping itu, sifat pluralis dan relativis juga terkait dengan kebudayaan Minangkabau yang beragam konstruksi adatnya dari masing-masing nagari. Adagium adat yang sering berulang diucapkan adalah adat salingka nagari, artinya keberlakuan adat hanya sebatas nagari tertentu. Berbeda nagari berbeda pula adatnya (relativis), sehingga melihat Minangkabau (Sumatera Barat) yang terdiri dari lebih dari 500 nagari, beragam pula adatnya. 4.2. Metode Penelitian Pendekatan penelitian ini diarahkan pada pendekatan kualitatif dengan pilihan metode sosiologi sejarah dan hermeneutik-semiotik. Metode sosiologi sejarah bertujuan untuk melihat dinamikan sosial dari masa ke masa interaksi antara Birokrasi Pemerintahan dengan Otoritas Tradisional Minangkabau yang dimulai dari masa pemerintahan kolonial Belanda, Orde Lama, Orde Baru dan Otonomi Daerah. Dari tinjauan dari masa ke masa ini, diharapkan akan terlihat jelas dinamika interaksi antara keduanya, kerjasama dengan azas simbiosis mutualisme, konflik, bersaing, atau satu pihak mendominasi pihak lain. 66 Metode hermeneutik-semiotik bertujuan untuk menafsir teks-teks dan tanda-tanda (semion) yang muncul dalam proses perencanaan dan penganggaran. Metode ini, khususnya bagi masyarakat Minangkabau, dianggap penting karena dominannya peranan kata-kata, dan simbol-simbol. Bahkan, menurut Djakard (2006). Minangkabau adalah kerajaan kata-kata, tertib sosial di wilayah ini di sangga bukan oleh kerajaan dengan ribuan prajurit, serta tentara, tetapi melalui kata-kata. Kata-kata yang menyangga ketertiban sosial tersebut dapat berbentuk pepatah-petitih, simbol maupun kata sampiran dan kiasan lain. Oleh karenanya, pendekatan hermeneutik dan semiotik dianggap cocok untuk memahami subjek penelitian ini. Proses Penelitian mengikuti bagan alir yang disajikan pada Gambar 4.1 di bawah ini, BAGAN ALIR PROSES PENELITIAN INFORMASI LANGSUNG METODE KUALITATIF OBSERVASI TERLIBAT WAWANCARA MENDALAM PENELITI CATATAN LAPANGAN INFORMAN DOKUMEN KATEGORISASI PENULISAN PENAFSIRAN DATA Gambar 4.1 Bagan Alir Proses Penelitian 4.3. Metode Pengumpulan Data Metode pengumpulan data dilakukan dengan beberapa cara, yaitu studi pustaka, observasi terlibat dan wawancara mendalam. Studi pustaka dilakukan dengan langkah-langkah menelusuri bahan pustaka (buku, jurnal, arsip) dan dokumentasi, termasuk data digital yang tersimpan dalam website yang relevan dengan subjek penelitian ini. Studi pustaka ini dilakukan di berbagai lembaga perpustakaan, seperti perpustakaan Institut Pertanian Bogor, perpustakaan Univ.Andalas Padang, Pusat Data dan Informasi Kementerian Pertanian Jakarta, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia Bogor, Kementerian Keuangan, serta 67 perpustakaan pribadi-pribadi dosen maupun kolega. Tujuan melakukan studi pustaka tersebut untuk menganalisis studi dinamika relasi Otoritas Tradisional dalam Birokrasi Pemerintahan, terutama dalam birokrasi patrimonial, serta interaksi keduanya dari masa ke masa. Selain itu, data yang dikumpulkan, baik angka maupun tulisan, mengenai perencanaan dan penganggaran APBD. Observasi terlibat dilakukan dengan cara tinggal menetap, baik di lapis satu dan dua lokasi penelitian ini yaitu Kanagarian Tabek Panjang dan Kecamatan Baso, maupun menetap di Kota Lubuk Basung yang menjadi lapis ketiga lokasi studi ini. Untuk itu partisipasi terlibat dalam penelitian ini adalah merupakan suatu cara di mana peneliti tidak bersifat pasif sebagai pengamat, tetapi memainkan berbagai peran yang mungkin dalam berbagai situasi atau bahkan dapat berperan mengarahkan peristiwa-peristiwa yang sedang diteliti (Spradley, 1997). Observasi berperan serta telah dilakukan dengan cara ikut serta hadir dalam proses perencanaan, di mulai dari musrenbang Jorong, Musrenbang Nagari, Musrenbang Kecamatan, hingga proses rapat paripurna di DPRD untuk membahas RKPD, KUA-PPAS, serta RAPBD. Tujuannya, di samping mengalami langsung proses perencanaan pada tingkat masyarakat, juga merasakan suasana dari proses tersebut yang sulit hanya di dapat dari proses wawancara mendalam dan dokumentasi (data primer). Observasi berperan serta juga melihat pertarungan perebutan kursi DPRD pada tahun 2009, sehingga dapat dengan jelas mengalami bagaimana otoritas tradisional Minangkabau terlibat dalam kampanye hingga pemilihan suara tersebut. Observasi berperan serta juga peneliti lakukan dengan ikut bergaul bersama komisi KPUD Kabupaten Agam, untuk mendapatkan data otentik hasil pemilihan suara Pemilu Legislatif tersebut. Wawancara mendalam dilakukan untuk menjaring informasi terkait dengan proses di setiap tahap perencanaan dan penganggaran. Wawancacara mendalam dilakukan dalam rangka menggali “kisah nyata” berlangsungnya proses perencanaan pada tingkat lapangan yang di mulai dari Musrenbang Jorong, Musrenbang Nagari, Musrenbang Kecamatan, Forum SKPD, Musrenbang Kabupaten, hingga menjadi RKPD (Rencana Kerja Pemerintah Daerah). Wawancacara mendalam juga dilakukan dalam rangka menggali proses berlangsungnya penganggaran, terutama pada proses penyusunan RKA-SKPD, 68 KUA-PPAS dan penyusunan, pembahasan dan pengesahan APBD. Dalam pertautan wawancara mendalam tersebut didapat narasi kisah nyata proses perencanaan dan penganggaran. Penggunaan teknik dokumentasi, dilakukan dengan cara mengumpulkan data sekunder, diantaranya data hasil proses perencanaan dan penganggaran seperti dokumen hasil musrenbang Jorong, Nagari, Kecamatan dan Kabupaten. Kemudian, RKPD, KUA-PPAS, RAPBD dan Penjabaran APBD. Dalam hal ini juga dikumpulkan Perundangan yang terkait dengan aturan dan penetapan APBD, Peraturan Daerah (PERDA) yang berkenaan dengan penyusunan dan implementasi anggaran, Surat Keputusan (SK) Bupati, Nota Keuangan, risalah sidang, Surat Keputusan SKPD, berita surat khabar, serta bukti-bukti empiris tertulis lainnya yang terkait dengan perencanaan, penyusunan dan implementasi anggaran hasil dari interaksi Otoritas Tradisional Minangkabau dengan Birokrasi Pemerintahan. Tujuan pengumpulan data primer ini, di samping melihat konsistensi proses perencanaan dan penganggaran, juga sebagai data pembanding terhadap data primer yang didapat melalui proses wawancara. Diharapkan, dengan membandingkan hasil dokumen musrenbang (di berbagai tingkatan) hingga Penjabaran APBD, akan terlihat konsistensi kedua proses (perencanaan dan penganggaran) yang secara normatif mestinya berkelanjutan. Hal ini dilakukan dengan cara, pada lapis satu (Nagari Tabek Panjang) seluruh hasil musrenbang keempat jorong di kumpulkan. Peneliti ikut sebagai partisipan dalam kegiatan ini. Hasil musrenbang jorong kemudian diabandingkan dengan hasil musrenbang Nagari. Peneliti pun ikut terlibat sebagai partisipan dalam kegiatan ini. Dari hasil membandingkan kedua dokumen tersebut, diketahui mana usulan yang berasal dari jorong (masyarakat nagari), mana yang kemudian usulan yang tidak jelas asal-usulnya (naik di jalan). Terhadap temuan tersebut kemudian di lakukan wawancara terhadap informan. Hasil musrenbang nagari kemudian dibandingkan dengan hasil Musrenbang Kecamatan. Peneliti pun ikut terlibat sebagai partisipan dalam kegiatan Musrenbang Kecamatan dan Kabupaten. Dari haril Musenbang Kecamatan kemudian di bandingkan draft RAPBD. Dari perbandingan ini terlihat mana usulan yang secara konsisten menjadi “penumpang” dan mana usulan yang 69 “naik di jalan”. Jika naik di jalan, siapa yang punya kepentingan dan bagaimana manuver menaikkan hingga sampai RAPBD. Dalam proses penyusunan draft RAPBD seperti Renja-SKPD, penyusunan KUA-PPAS, RKA-SKPD hingga pembahasan RAPBD, peneliti juga “mengiringi” proses tersebut dengan mengikuti kegiatan beberapa informan elite beberapa Dinas, dan Anggota DPRD, terutama ketika mereka menyusun Renja, RKA dan upaya-upaya agar RKA menjadi bagian dari APBD Kab.Agam. Pada ranah perencanaan (Musrenbang Jorong hingga Kabupaten), wawancara direkam melalui kaset rekaman. Hal ini sengaja dilakukan untuk memudahkan analisis dan terhindar dari lupa akibat melimpahnya informasi yang didapatkan dalam proses wawancara. Namun, pada ranah penganggaran, wawancara dilakukan tanpa direkam, karena tingkat kepekaan isi informasi yang dikumpulkan, sehingga rekaman akan berpengaruh terhadap informasi yang diberikan informan dan pada akhirnya mempengaruhi kualitas data yang diperoleh. 4.4. Informan Penelitian Data yang digunakan dan dianalisis dalam penelitian ini diperoleh melalui informan kunci yang terdiri dari enam sumber: 1. Empat orang informan kunci yang terdiri dari tokoh petani. 2. Lima orang informan kunci yang berasal dari Otoritas Tradisional Minangkabau (datuk suku, Ninik-mamak dan Wali nagari), 3. Empat orang informan kunci yang menjadi eksekutifi di Kab.Agam yang terlibat langsung dalam proses perencanaan dan penganggaran, baik dari BAPPEDA yang bertanggung jawab terhadap proses perencanaan, maupun TAPD yang bertanggung jawab proses penganggaran. 4. Empat informan kunci Tokoh DPRD Kab.Agam yang masing-masingnya juga berpengalaman dan terlibat langsung dalam membahas anggaran, yang memiliki posisi Banggar, Wakil Ketua DPRD dan Komisi yang berasal dari Partai PKS, PBB dan Golkar. 5. Satu informan kunci salah satu komisioner KPUD Kab.Agam. 70 6. Terakhir, satu orang ahli anggaran yang menduduki wakil kepala dalam Diklat Kemendagri di Baso, Kab.Agam yang merupakan salah seorang ahli pengelolaan keuangan daerah. Pemilihan informan ini dilakukan dengan sengaja (purposive) dengan memanfaatkan jaringan sosial pertemanan dan sesama alumni Universitas Andalas dan STPDN/IIP. 4.5. Metode Pengolahan dan Analisa Data Setelah pengumpulan data dilakukan, data yang telah terkumpul kemudian dianalisis dengan metode analisis kualitatif. Menurut Marvasti (2004) analisis data dalam penelitian kualitatif dilakukan dengan proses mengatur data, mengurut data, kemudian mengorganisirnya ke dalam suatu pola, kategori dan satuan uraian dasar (dilakukan dengan mengelompokkan data, memberi kode dan mengkategorikannya). Sehingga, dengan proses tersebut, data tidak tumpang tindih sehingga mudah untuk diinterpretasikan, diseleksi dan dijelaskan dalam bentuk deskripsi analitis. Selanjutnya, agar kredibilitas data (validitas internal) dapat dipertanggung jawabkan, dilakukan langkah-langkah pengamatan berulang, triangulasi dan masukan dari subjek penelitian (Lincoln dan Guba 1997). Pengamatan berulang dilakukan dengan cara turun ke Kabupaten Agam secara berulang. Turun pertama dilakukan September 2009 hingga Januari 2010. Turun lapangan kedua, dilakuka pada bulan Maret, 2010 dan yang ketiga pada bulan Juli hingga Agustus 2010. Hal-hal yang ditemukan pada turun lapangan pertama diamati kembali pada kunjungan lapang berikutnya. Hal ini dimkasudkan dengan tujuan untuk mengkoreksi hasil sebelumnya. Triangulasi dilakukan dengan cara membandingkan hasil data dari berbagai sumber, kemudian menanyakan kembali pada sumber data yang berbeda. Misalnya, hasil wawancara dari sumber data elite politik (DPRD), serta data sekunder ditemukan pada pembahasan APBD tahun 2009 yang dilakukan pada akhir tahun 2008, terdapat dana DAK (Dana Alokasi Khusus) yang peruntukkan dan pengalokasiannya dilakukan oleh anggota DPRD. Temuan ini kemudian ditanyakan kembali pada sumber data dari elite birokrasi (BAPPEDA dan TAPD). Dengan demikian, kebenaran informasi dapat dipertanggungjawabkan. 71 Masukan subjek penelitian, dilakukan dengan cara menyerahkan poin penting hasil transkrip kepada informan yang sama, agar dikomentari dan untuk memperlihatkan konsistensi jawabannya. Pada prinsipnya yang ingin di cari adalah, dengan dibacanya lagi poin-poin penting hasil transkrip, informan merubah substansi informasi yang telah beliau berikan atau mungkin menambah sehingga menjadi jelas menurut versi subjek. Dalam tahap analisis ini menurut Miles & Hubermas (1984) terdapat tiga komponen pokok yang harus disadari oleh peneliti yaitu data reduction, data display dan conclusion drawing. Ketiga komponen tersebut menurut Miles & Hubermas disebutnya dengan model analisis interaktif; yaitu ketiga komponen tersebut aktivitasnya berbentuk interaksi dengan proses pengumpulan data dilapangan sebagai proses siklus. Dalam bentuk ini peneliti tetap bergerak di antara ketiga komponen dengan komponen pengumpulan data selama proses pengumpulan data berlangsung. Demikian juga setelah pengumpulan data dilakukan, kemudian bergerak di antara data reduction, data display dan conclusion drawing untuk membangun pemahaman subtansi berdasarkan temuan empirik, seperti terlihat dalam Gambar 4.2 berikut ini; INTERACTIVE MODEL OF ANALYSIS Oleh : Miles dan Hubermas, 1984 COLLECTING DATA REDUCTION DATA DISPLAY DATA CONCLUSION DRAWING Sumber: dikutip dari Miles dan Huber (1984) Gambar 4.2 Model Analisis Interaksi 72 4.6. Lokasi Penelitian Lokasi yang menjadi tempat berlangsungnya studi ini adalah Kabupaten Agam, yang terletak di Provinsi Sumatera Barat. Dipilihnya lokasi ini karena, pertama, Agam adalah salah satu dari tiga luhak (luhak Agam, 50 Kota dan Tanah Datar). Menurut sejarah “oral” (Tambo Minangkabau), dipercaya menjadi tempat asal etnis Minangkabau. Sebahagian besar luhak Agam ini, dikenal juga dengan sebutan “Agam Tuo”, yang kemudian menjadi bagian dari Kabupaten Agam. Kedua, seiring ditetapkannya menjadi Kabupaten, daerah teritorial wilayahnya kemudian luasnya melebihi luhak Agam. Tercakup juga di dalamnya sebahagian daerah pesisir, yang menurut Tambo adalah daerah rantau, seperti Kanagarian Tiku, Palembayan, Malalak dan Tanjung Raya. Sebahagian wilayah yang dulunya tidak termasuk Agam Tuo (luhak Agam), saat ini dikenal dengan sebutan Agam Barat. Secara kultural ideasional, kedua daerah ini berlainan alam, yang satu berada di wilayah pegunungan, yang lain berada di pesisir pantai. Keduanya juga berlainan budaya, konsekuensi dari dua wilayah, yakni alam rantau dan darek. Secara fisik, kedua wilayah tersebut juga berbeda. Terlihat, Agam Timur lebih makmur, dan Agam Barat kurang makmur. Dari tahun 1999, terdapat wacana yang mengemuka, yaitu untuk menjadikan Agam Tuo (Agam Timur) mekar menjadi kabupaten sendiri. Wacana ini kemudian menjadi bahan pertentangan elite, antara yang setuju untuk memisahkan Agam Timur dan Barat, dengan elite yang tidak setuju keduanya dimekarkan menjadi kabupaten terpisah. Kondisi ini, dalam studi ini, diasumsikan akan mempengaruhi dinamika pertarungan perebutan alokasi anggaran APBD di Kabupaten Agam. Lokasi studi ditetapkan menjadi tiga “lapis”, di mana “lapis” pertama bertempat di Lubuk Basung, ibukota dari Kabupaten Agam. “Lapis” kedua, bertempat di Kecamatan Baso. Sedangkan lapis ketiga berlokasi di Kanagarian Tabek Panjang. Diketiga lapis tersebut akan dilihat proses ranah perencanaa, yang dimulai dari pelaksanaan Musrenbang (Musyawarah Perencanaan Pembangunan). Di tiga lapis tersebut akan dikaji, pertama, bagaimana kontestasi elit berlangsung dalam proses Musrenbang Jorong dan nagari berlangsung. Pada lapis kedua, lanjutan dari hasil Musrenbang Jorong dan Nagari, bagaimana kontestasi elit dalam menyusun dan memutuskan prioritas pembangunan pada jenjang 73 Musrenbang Kecamatan Baso. Kemudian, hal sama juga akan dikaji pada lapis satu, yakni bagaimana pelaksanaan dan kontestasi perencanaan (ForumSKPD, Musrenbang Kabupaten) serta pelaksanaan ranah penganggaran. Pada lapis 3 dan 2 akan dibandingkan proses kontestasi elit, khususnya elite OTM serta hasil musrenbang. Kemudian pada lapis 1, di Lubuk Basung, ibu kota kabupaten, akan dilihat proses Musrenbang Kabupaten, proses penyusunan KUA-PPAS, Penyusunan dan pembahasan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), Proses Penyusunan RAPBD hingga penetapan (ketok palu) APBD sehingga menjadi Perda. Dalam proses tersebut akan di jelaskan bagaimana elit dari berbagai unsur (seperti Elit tradisional, Kepala Dinas, TAPD, DPRD) saling bertarung memasukkan kepentingan diri dan kelompoknya agar di akomodasi dalam APBD. Pengumpulan data di masing-masing lokasi, akan memakan waktu selama satu bulan dengan jumlah waktu keseluruhan selama tiga bulan. 74 Tabel 4.1. Matriks Data Set Pokok Penelitian Adat Minangkabau OTM Ranah Perencanaan Metode Pengumpulan Data Kualitatif: Primer Sekunder WM OT SP Struktur Sosial dan Politik di Jorong dan Nagari Kualitatif: Primer WM OT SP Sejarah Interaksi BP , OTM dan Perubahan Sosial di Minangkabau Kualitatif: Primer Sekunder WM SP Kualitatif: Primer WM OT SP Demokrasi dan Pengambilan Keputusan Di Jorong dan Nagari Pemilu dan Kepartaian Jenis Data Sistem Kepartaian Pengorganisasian Partai Pola Pengrekrutan Caleg Kampanye Pemilihan Suara Hasil Pemilu WM Kualitatif OT Dan SP Kuantitatif: Primer Sekunder Musrenbang : Jorong, Nagari, Kecamatan, Forum SKPD, Kabupaten RKPD Kualitatif Dan Kuantitatif: Primer Sekunder WM OT Dokumen Musrenbang dan RKPD Ranah RenjaSKPD WM Penganggaran KUA-PPAS Kualitatif OT RKA-RKPD Dan SP RAPBD Kuantitatif: Perbandingan APBD Primer Dokumen APBD-P Sekunder Cat: WM : Wawancara Mendalam; OT : Observasi Terlibat SP : Studi Pustaka Sumber Tokoh Adat Tokoh Agama Tokoh Pemuda Bundo Kandung Walinagari Walijorong KAN Tokoh Adat Bundo Kandung Pemuda Urang Nan Ampek Jinih Literatur Walinagari Walijorong KAN Tokoh Adat Bundo Kandung Pemuda KPUD Tokoh Adat KAN Pengurus Partai Caleg DPRD Urang Nan Ampek Jinih Walinagari KAN/BPRN Bappeda DPRD Kecamatan SKPD TAPD DPRD SKPD Asisten III 75 BAB V KABUPATEN AGAM DAERAH AGRARIS 5.1. Karakteristik Wilayah dan Kependudukan Kab. Agam Secara administratif, Kabupaten Agam berada di Provinsi Sumatera Barat. Terletak diantara 00º01'34''-00º28'43'' Lintang Selatan dan 99º46'39'' - 100º32'50'' Bujur Timur, serta berada pada ketinggian diantara 0 – 2.891 m di atas permukaan laut. Sebelah Utara Kabupaten Agam berbatasan dengan Kabupaten Pasaman dan Pasaman Barat, sebelah Timur berbatasan dengan Kabupaten 50 Kota, sebelah Selatan berbatasan dengan Kabupaten Tanah Datar dan Padang Pariaman serta sebelah Barat berbatasan dengan Samudera Indonesia. Menurut Agam Dalam Angka (2010), luas wilayah keseluruhan Kab.Agam mencapai 2.237,81 Km2 atau sama dengan 223.781 Ha, dengan karakteristik tanah seperti dijelaskan dalam Tabel 5.1 berikut, Tabel 5.1 karakteristik Wilayah dan Kependudukan Kabupaten Agam No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Karakteristik Tanah Luas ( Km2) 662 153 801 153 1 66 Luas (Ha) 66.200 15.300 80.100 15.300 100 9.500 6.600 sisanya Kemiringan 0-3º Kemiringan 3º-8º Kemiringan 8º-15º kemiringan > 15º Bukit Pulau-pulau Danau pesisir danau Gunung Merapi dan Singgalang Batang1 Antokan, Kalulutan dan Agam Sumber : diolah dari Bappeda dan Kabupaten Agam dalam Angka 2010 Sawah (Ha) 81.500 95.400 Hutan Kebun Dalam wilayah pemerintahan Kabupaten Agam, terdapat dua gunung yang statusnya masih aktif, yakni gunung Singgalang dan Gunung Merapi. Kedua gunung ini, dalam sejarah, sering memuntahkan lahar dan abu vulkanik sehingga menyebabkan sebahagian besar lahan pertanian menjadi subur (Dobbins 2008). 1 Batang dalam bahasa Minangakabau berarti Sungai. Ketiga sungai ini cukup besar dan rus airnya deras. Perhitungan salah seorang ahli tim Konsultan NSIASP kedua arus batang Antokan dan Kalulutan lebih dari 20 liter per detik. potensial mengairi sawah seluas 21.000 Ha 76 Selain itu, terdapat pula sebuah danau, yakni danau Maninjau yang luasnya mencakup 9.500 Ha. Danau ini bukan saja menjamin ketersediaan air pertanian di sebagian wilayah Kabupaten Agam, namun juga telah menjadi pusat PLTA (pembangkit listrik tenaga air) serta menjadi salah satu daerah tujuan wisata di Sumatera Barat. Di samping itu, menurut data daerah irigasi (DI), danau Maninjau yang mengairi batang Anai-Kuranji-Arau-Mangau-Antokan (Satuan Wilayah Sungai) menjadi menjadi sumber 170 Daerah Irigasi.2 Wilayah Kab. Agam terdiri dari 16 Kecamatan, 82 Nagari dan 332 Jorong (Agam Dalam Angka, 2010). Lebih lanjut dapat dilihat pada Tabel 5.2 berikut. Tabel 5.2. Gambaran Wilayah kecamatan Baso dan Nagari Tabek Panjang NO 1 2 KECAMATAN Tjg.Mutiara Lubuk Basung 3 4 Ampek Nagari Tanjung Raya 5 Matur 6 Ampek Koto 7 Malalak 8 Banu Hampu 9 Sungai Puar 10 Ampek Angkek 11 12 Candung Baso 13 14 15 Tilatang Kamang Magek Palembayan 16 Palupuah NAGARI 1) Tiku Selatan; 2) Tiku Utara; 3) Tiku Limo Jorong 1) Manggopoh ; 2) Geragahan; 3) Kampung Tangah ; 4) Kampung Pinang ; 5) Lubuk Basung 1) Bawan ; 2). Sitanang; 3) Batu Kambing ; 4) Sitalang 1) Tanjung Sani ; 2) Sungai Batang; 3) Maninjau; 4) Bayua; 5) Duo Koto; 6) Paninjauan; 7) Koto Kaciak; 8) Koto Gadang Anam Koto; 9) Koto Malintang 1) Matua Mudik; 2) Parit Panjang; 3) Panta Pauh; 4) Matua Hilia; 5) Tigo Balai; 6) Lawang 1) Koto Tuo; 2) Balingka; 3) Sungai Landia; 4) Koto Panjang; 5) Sianok Anam Suku; 6) Koto Gadang; 7) Guguak T Sarojo 1) Malalak Selatan; 2) Malalak Barat; 3) Malalak Timur; 4) Malalak Utara 1) Pakan Sinayan; 2) Sungai Tanang; 3) Padang Luar; 4) Cingkariang; 5) Ladang Laweh; 6) Taluak IV Suku; 7) Kubang Putiah 1) Batu Palano; 2) Padang Laweh ; 3) Batagak; 4) Sariak; 5) Sungai Puar 1)Batu Taba 2) Pasia; 3) Balai Gurah ; 4) Ampang Gadang; 5) Biaro Gadang 6) Lambah 7) Panampuang 1)Bukik Batabuah; 2) Lasi; 3) Canduang Koto Laweh; 4) Panampuang 1) Koto Tinggi; 2) Padang Tarok; 3) Simarosok; 4) Tabek Panjang; 5) Koto Baru; 6) Salo KApau; 2) Gadut; 3) Koto Tangah 1) MAgek; 2) KAmang Hilia; 3) Kamang Mudiak 1) Baringin; 2) Sungai Pua; 3)Sipinang; 4) IV Koto Palembayan; 5) Tigo Koto Silungkang; 6) Salareh Aie 1) Koto Rantang, 2) Pasie Laweh; 3) Pagadih; 4) Nan Tujuah Sumber: diolah dari Kabupaten Agam Dalam Angka 2010 2 http://www.pu.go.id/satminkal/index.asp?Site_id=0400 (diunduh Maret 2011) 77 Berdasarkan hasil sensus Penduduk 2010, jumlah penduduk Kab. Agam mencapai 455.484 jiwa, yang terdiri atas 223.544 laki-laki dan 231.940 perempuan. Luasnya mencapai 2.237,81 Km2, dengan rata-rata tingkat kepadatan penduduk 204 jiwa per Km2. Sedangkan rata-rata laju pertambahan penduduknya, semenjak tahun 2000 sampai tahun 2010, mencapai 0,9 persen per tahun. Jika dilihat dari data laju pertumbuhan perkecamatan, maka laju pertumbuhan tertinggi yaitu Kecamatan Baso yaitu mencapai 2,86 persen per tahun. Namun, terdapat beberapa Kecamatan yang laju pertumbuhan penduduknya justru minus, dimana penyebab utamanya adalah tradisi merantau yang masih berlangsung hingga kini, yakni Kecamatan Palembayan, Kamang Magek, Malalak, dan Matur. Lebih lanjut lihat grafik berikut ini; Sumber: dikutip dari Kabupaten Agam Dalam Angka 2010 Gambar 5.1 Grafik Laju Pertumbuhan Penduduk Kabupaten Agam Menurut Kecamatan, Tahun 2000-2010 78 5.2. Gambaran Wilayah Kecamatan Baso dan Nagari Tabek Panjang Kecamatan Baso merupakan salah satu dari 16 kecamatan yang berada dalam wilayah paling Timur Kabupaten Agam. Menurut Kecamatan Baso Dalam Angka (2007), luas wilayah Kec. Baso adalah 70,30 Km2. Berada pada ketinggian 900 M dari permukaan laut, serta bersuhu 19-22 C. Letak Kecamatan Baso berbatasan dengan dua kecamatan dan dua kabupaten, yakni sebelah Utara berbatasan dengan Kec. Tilatang Kamang, sebelah Selatan berbatasan dengan Kab. Tanah Datar, sebelah Barat berbatasan dengan Kec. Ampek Angkek, sedangkan sebelah timur berbatasan dengan Kab. 50 Kota. Kecamatan Baso terdiri dari enam Nagari, 27 Jorong. Jumlah penduduknya mencapai 32.650 jiwa, 6.949 KK seperti terlihat dalam Tabel 5.3, berikut Tabel 5.3. Jumlah Nagari, Jorong, Penduduk dan Luas Wilayah Kec. Baso, 2010 No Nagari Luas (Km2) Jumlah Penduduk KK 1 Koto Tinggi 15,60 8.217 1.817 2. Padang Tarok 16,34 6.599 1.650 3. Simarasok 14,25 6.050 1.493 4. Tabek Panjang 19,19 9.309 1.213 5. Koto Baru 2,20 1.202 390 6. Salo 2,72 1.273 386 Jumlah dan Nama Jorong 1. Kubang Pipik 2. Koto Gadang 3. Sungai Sariak 4. Ladang hutan 5. Koto Tinggi 6. Batu Taba 1. Padang Tarok 2. Tangah 3.Salasa 4.Titih 5. Mancuang 6. Ujuang Guguak 7. Bukit Apit 1. Koto Tuo 2. Sungai Angek 3. Simarasok 4. Kampeh 1. Sungai Janiah 2. Tabek 3. Baso 4. Sungai Cubadak 1. Kasiak Jalan Kapakan 2. Kampuang Ampek 3. Tigo Surau 1. Tigo Kampuang 2. Solok Baruah 3. Kuruak Kampuang Panjang Sumber: Diolah dari Kecamatan Baso Dalam Angka 2008 dan Kabupaten Agam Dalam Angka 2010 79 Sedangkan Nagari Tabek Panjang merupakan salah satu Nagari dari enam Nagari, yang berada dalam wilayah Kecamatan Baso. Luas wilayah Nagari ini, mencapai 1919 Ha. Terdiri dari 4 jorong yaitu jorong Sei Cubadak, Baso, Tabek Panjang dan jorong Sungai Janiah, dengan masing-masing luas seperti terlihat dalam Tabel 5.4 berikut, Tabel 5.4. Nama dan luas wilayah Jorong dalam Nagari Tabek Panjang, 2010 No Nama Jorong Luas wilayah (Ha) 1 2 3 4 Jumlah Sei Cubadak Baso Tabek Panjang Sei Janiah 540 570 399 410 1919 Persentase 28 % 30 % 21 % 21 % 100 % Sumber : Profil Nagari dan Agam Dalam Angka 2007-2010 Nagari Tabek Panjang berbatasan dengan beberapa Nagari, yakni sebelah Utara berbatasan dengan Koto Baru, Salo. Sebelah Selatan berbatasan dengan Koto Tinggi, sebelah Barat berbatasan dengan Nagari Simarasok, sedangkan sebelah timur berbatasan dengan Kecamacan Ampek Angkek. Menurut profil Nagari 2008, jumlah penduduk Nagari Tabek Panjang adalah 9.151 jiwa yang terdiri dari 2094 KK. Kepadatan penduduk Nagari mencapai 477 per KM, dengan jumlah penduduk menurut jenis kelamin 4484 untuk laki-laki dan 4667 untuk perempuan. Lebih lanjut lihat Tabel 5.5 berikut; Tabel 5.5. Jumlah Penduduk Per Jenis Kelamin dan Kepadatan Penduduk, Tahun 2010 No Keterangan Jumlah dalam Jiwa Persentase 1 Laki-laki 4484 49 % 2 Perempuan 4667 51 % 3 Jumlah seluruhnya 9151 100 % 4 Kepadatan Penduduk 477 per KM Sumber: Diolah dari Profil Nagari 2010 80 Pusat ibu kota Nagari Tabek Panjang terletak di tepi jalan lintas provinsi yang menghubungkan kota Bukittinggi dengan kota Payakumbuh. Jalan ini juga merupakan bagian dari jalan lintas Sumatera, yang menghubungkan kota Padang ibukota Provinsi Sumatera Barat dengan Kota Pekanbaru, yang merupakan ibukota Provinsi Riau. Kantor Wali Nagari Tabek Panjang, letaknya bersebelahan dengan Pasar Baso yang cukup dikenal di Sumatera Barat. Nagari Tabek Panjang juga menjadi pusat kecamatan Baso. Jarak kantor Wali Nagari dengan Kantor Camat 0,5 Km. Sedangkan jarak Nagari Tabek Panjang dengan pusat Kabupaten adalah 70 Km.3 Berjalan dari pusat pemerintah Nagari dan Kecamatan menuju pusat Kabupaten, akan melalui jalan menurun disela tebing-tebing terjal dengan melampaui dua objek wisata terkenal di Sumatera Barat, yakni Kelok 44 dan Danau Maninjau.4 Nagari Tabek Panjang terletak pada ketinggian antara 879-909 meter di atas permukaan laut, curah hujan rata-rata 1500-2000 mm pertahun, dan suhu rata-rata 19-22 C,5 Nagari ini, berada pada jalur Bukit Barisan serta berdekatan pula letaknya dengan Gunung Merapi dan Singgalang. Meskipun berada didataran tinggi, berada diantara Bukit Barisan, Gunung Merapi dan Singgalang, Namun, sebahagian besar wilayah Nagari ini terdiri dari tanah dataran yang menjadi lahan pertanian, seperti terlihat dalam tabel berikut, Tabel 5.6. Bentuk Permukaan Tanah Wilayah Nagari Tabek Panjang No Bentang Lahan Luas (Ha) Persentase 1 Dataran 1452 76 % 2 Perbukitan/Pegunungan 200 10 % 3 Lain-lain 267 14 % Julmlah 1919 Sumber: Dinas Pertanian, UPT Kecamatan Baso, tahun 2009 100 % Penduduk lazim menyebut pusat kabupaten dengan istilah “bawah”, karena letaknya secara topografis di pinggir pantai. Bandingkan letak Nagari Tabek Panjang dan Kec.Baso yang berada pada ketinggian 879-909 dari permukaan laut. 4 disamping salah satu tujuan Wisata di Sumatera Barat, Danau Maninjau juga merupakan salah satu pusat PLTA untuk Sumatera Barat dan Riau. 5 Kec.Baso dalam Angka 2008 dan Kabupaten Agam Dalam Angka 2007. 3 81 Menurut data dinas Pertanian Provinsi Sumatera Barat (UPT Kecamatan Baso, 2009), 173,53 Ha lahan yang ada di Nagari Tabek Panjang dikategorikan sangat subur. Sedangkan 403,06 Ha diantaranya, dapat dikategorikan tanah subur. Serta, 864,88 Ha merupakan tanah dalam kondisi atau kategori sedang. Hanya 74 Ha, yang memiliki kategori tanah tidak subur dan kritis. Dengan kondisi tanah seperti itu, maka sebahagian besar pekerjaan utama penduduk adalah bertani, baik sawah, ladang maupun perkebunan. Lebih lanjut lihat Tabel 5.7 berikut; Tabel 5.7 Struktur Penguasaan Tanah di Nagari Tabek Panjang, Tahun 2010 No Status Jumlah (orang) Persentase 1 Pemilik Tanah Sawah 921 46 % 2 Pemilih tanah tegal/ladang 526 26 % 3 Pemilik Tanah Perkebunan 284 14 % 4 Penyewa/Penggarap 27 1,3 % 5 Buruh tani 227 11 % 6 Buruh perkebunan 39 1,7 % Jumlah 2018 100 % Sumber: Diolah dari Profil Nagari Tabek Panjang 2008-2010 Penduduk Di Kanagarian Tabek Panjang, terdiri dari kesatuan paruik, kaum dan Suku. Terdapat 9 (sembilan) suku yang berada dalam Nagari, namun, tidak seluruh suku yang ada dalam Nagari menyebar secara merata dalam wilayah Jorong. Suku yang memiliki sebaran ke seluruh Jorong (Suku Besar) terdiri dari 5 (lima) suku yakni, suku Caniago, Koto, Sikumbang, Jambak dan Pisang. Sisanya, yakni suku Tanjung, Guci, Piliang dan Melayu merupakan suku kecil yang penyebarannya tidak di merata serta memiliki anggota yang lebih sedikit. Lebih lanjut lihat Tabel 5.8 berikut; 82 Tabel 5.8. Jumlah Suku Berdasarkan Jorong Di Nagari Tabek Patah, Tahun 2010 Nama-Nama Suku (Jorong) No Sungai Cubadak Baso Tabek Panjang Nama & jumlah Suku di Nagari Tabek Panjang Sungai Janiah 1 Caniago Caniago Caniago Caniago Caniago 2 Koto Koto Koto Koto Koto 3 Pisang Pisang Pisang Pisang Pisang 4 Jambak Jambak Jambak Jambak Jambak 5 Sikumbang Sikumbang Sikumbang Sikumbang Sikumbang 6 Piliang Guci Piliang Tanjuang Piliang 7 Melayu - Melayu Melayu Melayu 8 - - - - Guci 9 - - - - Tanjuang 7 suku 6 suku 7 suku Sumber : Diolah dari Data Primer 2010 7 suku 9 suku Tabel di atas menunjukkan bahwa terdapat lima suku besar yang umumnya ada di dalam Tabek Panjang, yakni Caniago, Koto, Pisang, Jambak dan Sikumbang. Selebihnya adalah suku yang jumlahnya sedikit, yaitu Guci, Melayu dan Tanjuang. Kelompok kekerabatan berdasarkan suku ini, sebagaimana akan di jelaskan selanjutnya, sudah kurang berfungsi dalam sehari-hari. Namun tetap penting di Nagari Tabek Panjang, diantara untuk menunjukkan kelompok kekerabatan (ranji Nagari), menentukan jodoh dan menjaga dan menegakkan gelar-gelar kebesaran kelompok kekerabatan pada tingkat suku. 5.3. Pola Kepemilikan dan Penguasaan Lahan Pertanian Secara tradisional, sistem pemilikan dan penguasaan lahan pertanian pada masyarakat Nagari Tabek Panjang khususnya, dan Kecamatan Baso pada umumnya, masih dimiliki secara komunal dan di wariskan menurut garis ibu. Pada awalnya, tanah-tanah yang dimiliki dan dikuasai oleh anggota keluarga luas pada tingkat kaum (sakaum). Tanah milik kaum ini kemudian diberikan kepada 83 anggota-anggota keluarga sarumah yang merupakan unit keluarga terkecil, dengan aturan adat secara ganggam bauntuak.6 Berbeda yang berlaku di Nagari lain di Kabupaten Agam, sebagaimana studi Erwin (1991), memperlihatkan bahwa di Nagari Sungai Tanang, tanah milik paruik penguasaannya diberikan kepada keluarga samande7 dengan dua mekanisme penguasaan tanah, yakni sistem ganggam bauntuak dan cara bergiliran. Cara ganggam bauntuak berlaku pada paruik yang memiliki tanah luas, namun anggota keluarganya sedikit. Anggota paruik, selanjutnya memperoleh hak penguasaan terhadap tanah secara terus menerus. Sedangkan cara bergiliran dipakai oleh paruik yang memiliki anggota keluarga yang banyak, namun memiliki tanah yang sempit. Sehingga, tidak memungkinkan pemberian hak penguasaan tanah secara terus menerus pada anggotanya. Oleh karena itu, pengelolaan lahan pertanian dilakukan secara bergiliran dari anggota keluarga yang satu dengan yang lain, menurut kekerabatan ibu. Temuan Erwin memperlihatkan bahwa, pada lahan pertanian yang penguasaan dengan mekanisme ganggam bauntuak ditemukan banyak kasus pelepasan hak penguasaannya kepada orang lain melalui gadai, jual dan hibah, sehingga banyak tanah paruik kemudian terlepas penguasaannya kepada kelompok kekerabatan lain. Di Nagari Tabek Panjang, seperti telah dijelaskan di atas, umumnya tanah diberikan kaum pada anggota keluarga sarumah (yang merupakan struktur sosial terendah dalam Nagari) dengan cara ganggam bauntuak. Namun, sesuai dengan temuan Erwin (1991), terdapat kasus dimana lahan pertanian kaum tersebut kemudian penguasaannya beralih pada anggota keluarga lain melalui pagang gadai8 dan jual beli. Pengalihan penguasaan lahan pertanian ini, baik melalui mekanisme pagang gadai maupun jual beli, harus sepengetahuan dan disetujui oleh mamak kaum yang berfungsi sebagai manajer harta pusaka kaum. Mamak Kaum kemudian memusyawarahkannya dengan seluruh anggota keluarga kaum, terutama mamak-rumah. Jika hasil musyawah memutuskan untuk membolehkan 6 Hak kelola. Dalam pepatah disebutkan, Buahnya boleh di makan. airnya boleh di minum, namun batangnya tetap tinggal, yang selanjutnya akan diperuntukkan pada generasi selanjutnya. 7 satu ibu 8 istilah dalam tradisi masyarakat Minangkabau untuk praktek gadai-menggadai lahan pertanian 84 pelepasan hak penguasaan lahan pertanian, maka persyaratan lain adalah, pengalihan penguasaan lahan pertanian tersebut, baik melalui gadai, maupun jual beli, harus terhadap penduduk jorong atau Nagari yang sama, sehingga penguasaan lahan pertanian tidak beralih pada “orang luar”. Peralihan penguasaan lahan pertanian melalui gadai dan jual beli, kemudian menyebabkan, lahan pertanian tidak saja diperoleh melalui waris, tetapi juga dari hasil pencarian, yakni melalui memagang gadai dan membeli.9 Menurut tokoh Adat, pengalihan hak penguasaan lahan pertanian diperbolehkan di Tabek Panjang, sepanjang mengikuti aturan adat yang berlaku. Seperti harus di setujui kaum dan mamak kaum, dan biasanya hasil gadai atau penjualan lahan pertanian untuk kepentingan mendesak dan kepentingan bersama, seperti membuat rumah baru, membangun irigasi. Di Nagari Pasie, Nagari tetangga dari Tabek Panjang, Tanah Kaum telah diperjualbelikan untuk kepentingan bersama, seperti membangun rumah besar yang dipakai untuk menjadi penginapan para perantau dari anggota kelompok kekerabatan kaum tersebut ketika pulang kampung. Di Tabek Panjang, pengalihan lahan pertanian dipengaruhi oleh jumlah anggota keluarga dalam satu kaum. Pada kaum yang memiliki jumlah anggota keluarga yang lebih banyak, sangat sulit terjadi pengalihan penguasaan lahan pertanian kepada pihak lain, hal ini disebabkan karena persetujuan dari semua anggota kaum dan mamak kaum sulit diperoleh. Pada prinsipnya, mengalihkan penguasaan lahan pertanian, baik melalui gadai, maupun menjual, merupakan hal dihindarkan dan aib bagi kaum. Hal ini disebabkan karena, lahan pertanian merupakan alat produksi utama untuk mempertahankan hidup. Kedua, menunjukkan menurunnya status sosial keluarga sarumah dan sakaum, kaum dianggap menjadi „bangsek”10. Namun, menurut Dobbins (1983/2008; 23-24) gejala mutasi lahan pertanian telah teridentifikasi sejak masa kolonial Belanda. Perlu dicatat di sini, nilai tanah bagi orang Minangkabau, bukan hanya sekedar alat produksi atau potensi praktis yang terkandung di dalamnya saja, namun, tanah memiliki prestise sosial. Keberadaan tanah menunjukkan eksistensi 9 Menurut responden tanah di Nagari Tabek Panjang sekitar 10% telah diperjual belikan. Namun, mereka (para petani) tidak dapat menjelaskan bagaimana perhitungan dari jumlah 10% tersebut. 10 Jatuh miskin. 85 kelompok sosial dan keanggotaan sosial seseorang dalam Nagari (Navis, 1984). Di Minangkabau, orang yang tidak punya tanah berarti tidak orang Minangkabau (Pak, 1986 dalam Manan, 1995) atau “urang kurang” (Navis, 1984).11 Sesuai dengan studi Erwin (2001), ketika tanah terlepas penguasaannya pada kelompok kekerabatan lain, baik melalui gadai maupun jual-beli, maka hubungan kekerabatan pada tingkat “paruik” melemah. Oleh karena itu, dapat ditambahkan di sini bahwa tanah (lahan pertanian) juga merupakan alat perekat sosial antar individu, dalam kelompok kekerabatan, sehingga menjadi penopang utama sistem matrilineal (Benda-Beckman, 1979). Itulah sebabnya, tidak mudah melepaskan penguasaan tanah, baik pada antar sesama anggota kaum maupun ke luar kaum. Jika terjadi pelepasan penguasaan lahan pertanian, maka itu akan terjadi dalam kondisi sangat terdesak, dalam pepatah Minangkabau disebutkan “indak ado kayu, janjang di kapiang”.12 Dahulunya, pada masyarakat Minangkabau yang agraris, tanah sangat memegang peranan penting. Setiap pasangan yang baru menikah akan diberikan hak penguasaan atas tanah dengan cara gangam bauntuak, berupa tanah untuk areal pertanian serta tanah untuk rumah yang diberikan oleh keluarga luas pada tingkat paruik/kaum. Namun, pada saat penelitian ini dilakukan, di Tabek Panjang,13 perempuan yang baru berkeluarga sudah tidak lagi memperoleh hak penguasaan terhadap tanah pusaka (secara gangam bauntuak), karena tanah terutama dalam bentuk lahan pertanian telah habis dibagi. Hak atas penguasaan tanah tetap dipegang oleh ibu sampai akhir hayatnya. Lahan pertanian diupayakan secara bersama diantara laki-laki dan perempuan yang menjadi anggota dalam rumah, baik itu Sumando (menantu lelaki), mamak (paman), maupun kemanakan (keponakan). Umumnya, lelaki mengerjakan pekerjaan yang membutuhkan tenaga lebih besar seperti membajak, memupuk serta menyiang sawah. Pekerjaan menanam, dilakukan oleh perempuan dan memanen dilakukan secara bersama oleh perempuan dan lelaki. konotasi kata “urang kurang” ini adalah manusia tidak sempurna. Orang Miskin. tidak ada kayu, tangga di belah-belah. Pemahamannya, dulunya orang Minang masih memasak memakai kayu bakar,ketika kayu bakar habis, sedangkan memasak makanan adalah suatu kewajiban, maka tangga rumah boleh diambil untuk menjadi kayu bakar. 13 Kecenderungan juga berlaku pada Nagari tetangga Tabek Panjang, Pasie, Panampuang, IV Angkek, CKL. 11 12 86 Ekonomi semi subsistensi di Tabek Panjang berlaku untuk pertanian padi sawah. Bagi yang menguasai lahan lebih besar, sisa dari kebutuhan sarumah untuk satu kali masa tanam, kemudian di jual. Namun, terdapat juga beberapa petani yang memiliki cara lain yakni menjual hasil seluruh panen padinya, kemudian sebagian hasil penjualan dipakai membeli beras „RASKIN”14 untuk konsumsi keluarganya. Sedang sisanya, dipakai untuk kebutuhan lain dari keluarga. Terdapat pula cara lain, yakni menanam beras dengan kualitas terbaik yang memiliki harga jual tinggi, setelah panen kemudian seluruh hasil panennya dijual, kemudian membeli beras dengan harga yang lebih rendah untuk dikonsumsi oleh kelurga. Sehingga, sisa lebihnya, dapat dipakai untuk memenuhi kebutuhan lain. Beberapa ragam pola tanam di Tabek Panjang adalah, padi-padi-palawija, atau padi, palawija-palawija, padi, atau padi palawija, sayur mayor, padi. Semua itu dilakukan untuk mendapat keuntungan dari usaha tani, yang dipakai untuk membiayai kebutuhan sarumah lainnya. 5.4. Adat Selingkar Jorong Telah dijelaskan sebelumnya, bahwa Kabupaten Agam merupakan bagian dari Luhak Agam yang merupakan salah satu dari tiga luhak (Luhak Agam, luhak Tanah Datar15 dan Luhak 50 Kota16) yang merupakan tempat asal orang Minangkabau. Darek, yang merupakan kata lain dari penamaan tiga Luhak tersebut, bersama rantau merupakan bagian dari Alam Minangkabau (Mansoer 1970; Naim 1978; Benda-Beckman 1979). Dalam alam Minangkabau masyarakat tinggal dalam Nagari-Nagari dengan sistem matrilineal yang telah berkembang (Datuk Sanggoeno 1919; de Jong 1960; Benda-Beckman 1979; Kato 1983; van Reenen 1999; Biezeveld 2009; Hadler 2010). Nagari-Nagari laksana negara-negara mini, yang bersifat otonom (Abdullah 1972). Oleh karena itu, tidak ada kekuasaan yang terpusat di Minangkabau (Manan 1995). Hal yang diungkapkan para ahli tersebut sesuai dengan yang terjadi Di Nagari Tabek Panjang. Bahkan, perbedaan itu telah 14 Program Pemerintah : Beras bantuan untuk masyarakat Miskin Kini menjadi bagian dari Kabupaten Tanah Datar 16 Kini termasuk wilayah Kota Payakumbuh dan Kabupaten 50 Kota. 15 87 terlihat pada tingkat Jorong yang merupakan wilayah dibawah Nagari. Seperti proses musyawarah termasuk musrenbang, misalnya, terdapat perbedaan mekanisme pelaksanaan seperti nanti dijelaskan dalam bab selanjutnya. Perbedaan lain juga, terlihat dalam suku, walau dalam jorong dan Nagari yang sama, terdapat perbedaan dalam suku yang sama. Misalnya, suku Tanjung, terdapat tiga macam suku Tanjung yakni, Tanjung di Pakan, Tanjung di Aur dan Tanjung di Gobah. Dalam penelitian lapangan juga menemukan, perbedaan suku yang sama dalam Nagari Tabek Panjang, dimana salah satu suku dalam salah satu Jorong, melakukan tradisi mambangkik batang tarandam, managakkan penghulu, yakni mengangkat kepala suku baru dan merayakan dalam rangka memberi tahu pada khalayak Nagari bahwa telah ada kepala suku baru pada suku tersebut, tetapi suku tersebut tidak mengundang suku yang sama yang berdomisili dalam jorong yang lain dalam Nagari. Gejala ini cukup unik, mengingat kajian para ahli selama ini menunjukkan bahwa Nagari terdiri dari suku-suku yang berbeda dan setiap suku berasal dari keturunan yang sama (Mansoer 1970, von Benda-Beckman 1979; Kato 1983; Navis 1984). Sehingga, mestinya suku yang sama namun berbeda jorong tersebut secara bersama malewakan (merayakan) kepala suku mereka. Gejala ini menunjukkan bahwa masih cukup relevannya pendapat BendaBeckman (1979), Afrizal (1996), Erwin (2001) yang menyatakan bahwa kelompok kekerabatan pada tingkat suku sudah tidak bekerja lagi. 5.5. Struktur Sosial Masyarakat Nagari Konsekuensi dari Nagari-Nagari laksana negara-negara yang otonom diantara satu dengan yang lainnya adalah struktur sosial Minangkabau yang disusun berdasarkan prinsip-prinsip sistem kekerabatan matrilineal (de Jong 1960; Naim, 1979; Benda-Beckman 1979; Kato 1984; Manan 1995; Reenen 1999), berbeda diantara Nagari-Nagari. Studi empiris yang telah dilakukan, Burzilla (dalam Saptomo 1994) pada 16 Nagari yang kini termasuk dalam 6 Kabupaten yang berbeda membuktikan berbedanya struktur sosial antar Nagari, seperti di Nagari Pariangan, Tanah Datar terdiri dari: 1) Suku, 2) Payuang, 3) Rumah, 4) Kaum, 5) Paruik, 6) Jurai, 7) Samande. Sedangkan di Nagari Bayur, Luhak Agam, hanya terdapat 3 lapis struktur sosial yakni, 1) Suku, 2) Payung dan 3) Paruik. Reenen (1998) menemukan perbedaan lain, bahwa pada Nagari Rao-Rao, Luhak 88 Tanak Datar terdapat 7 lapis tingkatan struktur sosial, yakni, 1) Pasangan, 2) Pasukuan, 3) Suku, 4) Kampuang, 5) kaum atau ompuak, 6) Rumah dan 7) Samande. Studi von Benda-Beckman (1979), menemukan kata buah gadang untuk level tertinggi dalam masyarakat Nagari Canduang Koto Lawas. Bahkan, terdapat temuan menarik dari Edi (2001), bahwa di Nagari Selaras Air Kec.Palembayan, Kabupaten Agam, terdiri dari dua Langgam, yakni Langgam Angku Saripado dan Langgam Rajo nan Balimo, keduanya merupakan struktur politik tradisional masyarakat Selaras Aie. Konsep Pemerintahan Nagari, semula tidak dikenal dalam masyarakat Selaras Aie, namun, pada masa penjajahan kolonial Belanda melakukan penyeragaman (pemaksaan) kepada Selaras Aie untuk ikut mengorganisasikan pemerintahannya dengan sistem pemerintahan Nagari. Pada masyarakat Nagari Tabek Panjang, pengelompokan keluarga berdasarkan pada tiga tingkat ikatan kekerabatan, yakni kelompok satu rumah (sarumah), satu kaum dan satu suku. Kelompok satu rumah, merupakan pengelompokkan keluarga yang sedikit lebih luas dengan konsep keluarga inti. Di dalamnya terdapat tiga generasi, atau lebih dari satu keluarga inti. Kelompok yang lebih besar dari satu rumah, adalah kaum, di dalamnya terdapat empat hingga lima generasi. Keluarga luas pada tingkat rumah, mempunyai seorang pemimpin yang disebut mamak rumah. Sedangkan keluarga luas pada tingkat kaum, akan terikat pada harta pusaka, dulunya mempunyai satu rumah gadang sebagai pusat orientasi serta dipimpin oleh mamak kaum, untuk sebagian juga dipimpin oleh Datuk Kaum. Selanjutnya, keluarga luas pada tingkat suku, terdiri dari 11 sampai 40 kaum, di dalamnya terdapat 7 sampai 8 generasi yang dipimpin oleh Kepala Suku atau Datuk Suku. Untuk lebih jelasnya, lihat Gambar 5.2 berikut; 89 STRUKTUR SOSIAL DI SUNGAI JANIAH – TABEK PANJANG NAGARI SUKU KAUM RUMAH Kapalo Suku =Datuak Suku Mamak Kaum = Datuak Kaum Mamak Rumah Sumber: Data Primer (diolah) 2010 Sumber: diolah dari data empiris, 2010. Gambar 5.2 Struktur Sosial di Sungai Janiah – Tabek Panjang Para anggota keluarga tersebut disatukan oleh kesadaran kolektif berupa ide-ide tentang kesamaan yang mereka miliki. Mereka menganggap diri mereka sebagai orang yang sahina-samalu17, se-harta (kepemilikan bersama) dan sepusako (satu warisan) (Navis 1984). Ide-ide ini menjadikan mereka terikat dalam solidarity group (Afrizal 200). 17 sehina semalu 91 BAB VI DINAMIKA INTERAKSI OTORITAS TRADISIONAL MINANGKABAU DAN BIROKRASI PEMERINTAHAN DARI MASA KE MASA Masalah yang hendak dijelaskan disini adalah dinamika interaksi di antara Otoritas Tradisional Minangkabau (selanjutnya disingkat menjadi OTM) dengan Birokrasi Pemerintahan (selanjutnya disingkat menjadi BP) berdasarkan empat masa. Keempat masa tersebut adalah masa pemerintahan kolonial Belanda, masa pemerintahan Orde Lama, masa pemerintahan Orde Baru dan masa pemerintahan Otonomi Daerah. Pertanyaan analitisnya adalah apakah dalam interaksi dari masa ke masa tersebut OTM akan tergerus oleh BP sebagaimana tesis Weber (Ritzer dan Godman 2005), atau terus bertahan sebagaimana tesis Von Benda-Beckman (1979), Kato (1984), Manan (1995) dan Hadler (2010), sehingga menjadi sumber kepentingan partikular birokrat (Weber dalam Beetham 1990), serta bagaimana dinamika hubungan OTM dan BP pada keempat masa tersebut? 6.1. Interaksi Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintahan Pada Masa Penjajahan Kolonial Belanda Interaksi OTM dan BP, di Minangkabau, mulai berlangsung secara intensif berawal dari berhasilnya kolonial Belanda menjajah darek1 (luhak nan tigo)2 pasca Perang Paderi di awal abad ke-19 (Abdullah 1967; Kahin 1989; Dobbins 2008 dan Hadler 2010). Konsekuensi penjajahan pemerintah kolonial Belanda di “darek” tersebut, OTM menjadi bagian dari sistem birokrasi pemerintahan (BP) kolonial Belanda yang rasional dan berjenjang. Penerapan sistem BP Kolonial Belanda, selama masa penjajahannya, berubah-ubah seiring perjalanan waktu. Perubahan tersebut terbagi ke dalam tiga periode, yakni pada periode masa awal penjajahan, periode pasca perang Paderi dan pada periode masa pelaksanaan politik etis (Manan, 1995). Periode pertama pada masa awal penjajahan, bermula ketika kolonial Belanda berhasil mengalahkan kaum Paderi. Sisa kekuatan kaum Paderi berhasil didorong dan dilokalisir untuk ke luar dari kawasan luhak nan tigo ke arah Bonjol. Selanjutnya, 1 Darat. Istilah yang menunjukkan tempat asal orang Minangkabau. luhak nan tigo sama dengan tiga luhak, yakni Luhak Agam, Luhak Tanah Datar dan Luhak 50 Kota. Saat ini ketiga luhak tersebut adalah, Kab.Agam (Luhak Agam), Kab.50 Kota (Luhak Limapuluh Koto) dan Kab.Tanah Datar(Luhak Tanah Datar). 2 92 dalam rangka untuk menguasai (menjajah), BP kolonial Belanda menjadikan OTM bagian dati BP dengan cara memanfaatkan susunan pemerintahan OTM di luhak nan tigo. Darek (luhak nan tigo), kemudian menjadi salah satu daerah utama (Hoffd Afdelingen) yang disebut sebagai Afdelingen Minangkabau3. Afdelingen tersebut dipimpin oleh seorang Regent. Pada awal penjajahannya di Minangkabau, BP kolonial mengangkat Yang Dipertuan Pagaruyung, Sultan Tangkal Alam Bagagar sebagai Regent. Pengangkatan ini sebagai sebuah strategi untuk dapat menguasaiMinangkabau, juga sebagai imbalan di ”bubarkannya” kerajaan Minangkabau. Selain Afdelingen, terdapat kedudukan administratif lain yang menjadi perantara di antara Nagari-Nagari Minangkabau dengan pemerintah kolonial Belanda, yaitu Kelarasan.4 Kelarasan merupakan kumpulan (federasi) dari beberapa Nagari,5 dipimpin oleh seorang Laras yang dipanggil dengan sebutan Angku Lareh. Di bawah Laras, kemudian terdapat Nagari-Nagari yang dipimpin oleh seorang Penghulu Kepala. Pejabat Regent, Angku Lareh, dan Penghulu Kepala merupakan tokoh-tokoh OTM yang diangkat oleh Residen (Agus 1977). Untuk dapat menerapkan sistem BP kolonial Belanda tersebut di Minangkabau, sehingga mudah organisasikan dan dieksploitas, beberapa hal penting dilakukan BP terhadap OTM. Pertama, BP menghapuskan kerajaan Minangkabau dengan konpensasinya adalah Raja terakhir Minangkabau, Sultan Tangkal Alam Bagagar, diangkat menjadi Regent untuk Afdelingen Minangkabau. Atas jabatan baru tersebut, Sultan selanjutnya dipanggil dengan sebutan Angku Regent. Kedua, BP membentuk Kelarasan, yang sebelumnya tidak dikenal di dalam struktur OTM. Pemimpin Kelarasan yang dipanggil dengan sebutan Angku Lareh, selanjutnya menjadi elite baru BP di Minangkabau. Ketiga, Penghulu Suku dijadikan BP kolonial Belanda sebagai “kaki tangan” atau alat kekuasaan. Padahal, kedudukan pemimpin baik pada tingkatan rumah gadang, kaum, suku, atau Wali Nagari adalah dalam rangka mewakili 3 Saat itu wilayah Sumatera Barat disebut Regensi Padang terbagi dalam dua daerah utama (Hoofd Afdelingen) yaitu Afdelingen Padang dan Afdelingen Minangkabau. 4 Menurut Dobbin, 1977. Kelarasan ini terkait erat dengan praktek “tanam paksa” dan perdagangan kopi. Laras ini dipimpin oleh OTM Minangkabau, Salah satu harapan Belanda adalah menjadi orang kepercayaannya untuk mengontrol hasil dan perdagangan Kopi. 5 padanan kini adalah Kecamatan 93 kepentingan kelompok yang dipimpinnya. Kedudukan pemimpin berbagai jenjang pada OTM tersebut, menjadi rentan apabila tidak berpihak pada unit sosial yang dipimpinnya. Ada proses dituahi, dicilakoi sehingga mereka dapat diberhentikan dari jabatan tersebut oleh kelompok genealogis yang dipimpinnya. Namun, BP berhasil menerapkan aturan baru bahwa Penghulu diangkat oleh BP Belanda dan berkerja demi kepentingan BP, kontras dengan otoritas tradisional yang bekerja untuk kelompok kekerabatannya. Ini merupakan titik awal yang menjadi cikal bakal menurunnya pamor kepala Suku di dalam OTM. Keempat, pengadaan jabatan-jabatan berjenjang ini, juga awal cikal bakal gejala inkorporasi (peleburan) OTM ke dalam BP. Dalam BP ini, unsur-unsur OTM yang dijadikan pemimpin tersebut, masing-masing mendapat gaji dan fasilitas dari pemerintah kolonial Belanda. Bahkan, Penghulu Suku mendapat komisi dari perdagangan kopi. Akibat inkoporasi OTM ke dalam BP, pada tahun 1840 telah terdapat 100 Angku Lareh, 600 Penghulu Kepala dan 3000 Penghulu Suku (Lindayanti 1988). Menurut Roesli (1987), meleburnya OTM dalam BP kolonial Belanda dalam rangka menjalankan isi perjanjian Plakat Panjang. Isi perjanjian berkenaan dengan kepentingan praktek perdagangan Belanda, terutama pengumpulan hasil tanaman rakyat. Jadi terdapat dua bentuk administrasi pemerintahan, pertama, inkoporasi OTM dalam BP kolonial Belanda. Bentuk administrasi ini berkenaan dengan pengorganisasian hasil sumberdaya alam dan pertanian untuk kepentingan BP kolonial Belanda. Sedang permasalahan adat dan OTM pada tingkat NagariNagari, tetap diperintah oleh penghulu-penghulu Nagari di bawah pimpinan Penghulu Kepala. Oleh karena itu, hukum yang berlaku dalam masyarakat Nagari tetap merupakan hukum adat yang bersifat otonom. Periode kedua interaksi antara OTM dengan BP kolonial Belanda ditandai dengan berhasil dikalahkan Paderi di Minangkabau. BP kolonial Belanda melakukan beberapa perubahan, yakni pertama, menambah satu posisi jabatan berjenjang, yaitu jabatan Onderafdeling yang berada di antara hoofd afdeling dan kelarasan dan dipimpin oleh seorang Controleur. Kedua, perubahan pemimpin Nagari dari Penghulu Kepala menjadi Kepala Nagari. Ketiga, administrasi regent dihapuskan dan afdeling dipimpin oleh Asistent Residen. Keempat, dari kelima 94 tingkatan berjenjang administrasi pemerintahan kolonial Belanda yang baru tersebut, tiga posisi teratas, yaitu Residen, Asisten Residen dan Countroleur adalah bangsa Belanda. Sedangkan dua posisi terendah, yaitu Angku Lareh dan Kepala Nagari, merupakan orang Minangkabau yang berasal dari OTM. Pada periode kedua ini, hal yang menyolok terlihat adalah mulai dominannya orang Belanda dalam BP. Pada periode kedua BP ko lonial Belanda ini juga, terlihat bahwa BP mulai masuk mengatur pada ranah OTM. Indikasinya terlihat bahwa, calon-calon Kepala Nagari dipilih oleh OTM yaitu Dewan Penghulu. Namun, hasil pilihan tersebut harus disetujui dan diangkat oleh Residen (orang Belanda) atas nama Gubernur Jenderal (Kato 1989). Setelah disetujui oleh Residen, calon-calon Kepala Nagari tersebut disertifikasi (Penghulu Basurek) oleh BP Kolonial Belanda. Dalam proses pemberian sertifikasi, unsur ”suka atau tidak suka” menjadi pertimbangan utama. Penghulu-penghulu yang telah memiliki sertifikat tersebut itulah yang kemudian dianggap memenuhi syarat untuk mencalonkan atau dicalonkan menjadi Kepala Nagari atau menjadi anggota Kerapatan Nagari (Sjahmunir 2006). Pada periode ini pula, dilaksanakan sistem Tanam Paksa Kopi di NagariNagari (Dobbins 2008). Penyandang OTM seperti Angku Lareh, Kepala Nagari dan Penghulu Suku dilibatkan sebagai pelaksana dan pengawas tanam paksa Kopi tersebut. Sebagai imbalan terhadap tugas-tugas tersebut, penyandang OTM mendapat gaji, rumah, kendaraan,6 pembantu-pembantu,7 serta mendapat persentase dari jumlah kopi yang berhasil disetorkan ke dalam gudang-gudang BP Belanda. Pada tahun 1908, kebijakan tanam paksa kopi berakhir (Dobbins 2008), digantikan dengan kebijakan sistem pajak. Pada fase ini, unsur atau penyandang OTM seperti penghulu suku, kepala Nagari dan Angku Lareh bertugas sebagai pengutip pajak perorangan. Kebijakan ini kemudian menyulut adanya pemberontakan pajak (Schrieke 1973). Berbagai kebijakan yang diambil BP yang melibatkan OTM sebagaimana tersebut di atas mengakibatkan beberapa perubahan pada OTM, seperti, peranan 6 7 Kuda dan Bendi Digaji oleh BP 95 unsur OTM di dalam Nagari dikurangi oleh BP Belanda. Namun, BP Belanda tidak mengusik hukum adat dan hukum pertanahan yang berdasarkan pada adat Minangkabau serta menjadi tiang penyangga dan pengikat masyarakat adat Minangkabau (von Benda-Beckman 1979). Keberadaan unsur OTM seperti penghulu suku, kepala Nagari, masih dihargai BP kolonial Belanda. Oleh karena itu, hingga pada berakhirnya periode kedua masa penjajahan BP kolonial Belanda, keberadaan Nagari sebagai unit administrasi terendah OTM masih berlanjut dan terpelihara (Kahin 1989). Adapun Periode ketiga interaksi OTM dalam BP kolonial Belanda ditandai dengan diterapkannya politik Etis yang dimulai pada tahun 1901 (Kato, 1982) di mana BP meningkatkan modernisasi administrasi pemerintahannya (van Niel 1984). Selain itu, terlihat pula adanya perubahan dalam hirarki pemerintahan yang ditandai dengan bertambahnya kembali jenjang hirarki kedudukan dalam BP kolonial Belanda, yaitu secara berurutan: (1) Resident, (2) Afdeeling dan Stadsgemeente (kota), (3) Onderhafdeling, (4) District, (5) Onder District, (6), Kanagarian (Manan 1995). Periode tersebut, berlangsung hingga berakhirnya Perang Dunia II (Kahin 2005), yang ditandai dengan BP Belanda meningkatkan modernisasi birokrasi pemerintahannya (Rickleafs 2005). Dalam periode ini, persyaratan pendidikan menjadi pertimbangan utama untuk menduduki jabatan-jabatan pemerintah, seperti jabatan District dan Onder District yang dipimpin oleh Demang dan Asistent Demang, sebagai pengganti Kelarasan. Penerapan pendidikan sebagai syarat menduduki jabatan BP sesungguhnya juga bersinggungan dengan OTM. Hal ini disebabkan, orang Minangkabau yang diberi kesempatan pertama untuk mengenyam pendidikan tersebut adalah anak-anak penyandang OTM, seperti anak Angku Lareh, anak Kepala Nagari, anak Penghulu Suku (Graves 2007). Bagi Kartodirdjo (1984), kebijakan ini merupakan salah satu upaya BP untuk dapat melanggengkan kekuasaannya, karena mengakomodir elite dan turunannya dalam pendidikan dan kemudian menjadi bagian dari BP kolonial Belanda. Selain menghapus kedudukan Angku Laras dan Kelarasan, pada Tahun 1914 pemerintah kolonial Belanda juga memperbaharui pemerintahan Nagari melalui S’taatsblad van Nederlansch Indië Nomor 774. Kemudian pada tahun 96 1918 diamandemen dengan Staatsblad Nomor 667 yang kemudian pada tahun 1938 dimandemen melalui Staadsblad Nomor 490, di mana melalui perubahan undang-undang tersebut, pemerintah kolonial Belanda mengarahkan pembentukan pemerintahan Nagari yang otonom dan berbadan hukum (Abdullah 1967; Sihombing dan Syamsulbahri 1975). Adapun, substansi dari ordonansi tersebut mencakup dua hal, pertama, pembentukan lembaga Kerapatan Adat Nagari (KAN) dalam OTM. Kedua, Nagari diharuskan membiayai dirinya sendiri. Pada poin pertama, KAN adalah lembaga Legislatif, yang dipimpin oleh Kepala Nagari. Unsur-unsur yang duduk dalam KAN adalah utusan suku, atau kepala suku dari masing-masing suku yang terdapat di dalam Nagari. Sedangkan untuk dapat menjadi Kepala Nagari, sebagai pemimpin Nagari dan KAN, disyaratkan harus berasal dari turunan keluarga pendiri Nagari. Untuk substansi Ordonasi kedua, bahwa supaya Nagari mampu membiayai dirinya sendiri, maka: (1) semua uang Nagari, termasuk kekayaan mesjid disimpan sebagai kekayaan Nagari; (2) Kekayaan Nagari diawasi oleh Kepala Nagari; (3) sumber keuangan Nagari secara teratur dikutip dari iuran (semacam pajak) dan kerja sarayo; (4) Pengeluaran Nagari diperoleh dari kekayaan Nagari, serta hanya diperuntukkan untuk pembayaran gaji Kepala Nagari, Guru sekolah Nagari, Juru tulis, Dubalang, pembangunan dan pengurusan Mesjid, Sekolah, Balai Nagari, pengairan, jalan dan jembatan serta uang sidang KAN; (5) Pajak pasar terpisah dari kekayaan Nagari dan diawasi oleh pemerintah kolonial Belanda; (6) Administrasi keuangan Nagari dan uang pasar diperiksa oleh pejabat Administrasi Belanda sebanyak sekali dalam tiga bulan, dan pengeluaran Nagari harus seizin mereka (Oki 1977; 84-85), Selanjutnya, menurut Ordonansi Nagari tersebut, Pemerintahan Nagari terdiri dari Dewan Penghulu bersurat yang tergabung dalam KAN (Kerapatan Adat Nagari) dan Kepala Nagari, yang dipilih oleh KAN dan diangkat oleh Resident. Ordonansi ini mengaitkan secara langsung pemerintahan Nagari dengan BP kolonial Belanda, yang secara berjenjang dari Nagari, Kepala Nagari, Asistent Demang, Demang, Controleur, Asistent Residen dan Residen (Oki, 1977). 97 Dengan demikian, OTM menjadi alat dari administrasi BP.8 Kemudian, masih menurut Ordonansi Nagari tersebut, tugas Kepala Nagari mencakup delapan tugas pokok, yaitu (1) melaksanakan keputusan KAN; (2) mengelola pendapatan dan pengeluaran Nagari; (3) memelihara infrastruktur Nagari, (4) penguasaan dan pengawasan harta Nagari; (5) Memungut uang jasa Nagari; (6) memelihara lembaga-lembaga Nagari; (7) mengangkat dan memberhentikan pegawai dan dubalang; serta (8) Melaksanakan pengawasan atas segala sesuatu yang menyangkut Nagari dan membela kepentingan pemerintahan Nagari (Manan 1995). Dengan pengawasan BP Belanda terhadap OTM, baik keuangan Nagari maupun keputusan-keputusan politik yang dilahirkan oleh KAN, maka sebenarnya OTM telah menjalankan pemerintahan otonomi yang terbatas yang di arahkan oleh BP. Otonomi terbatas inilah yang berlangsung hingga berakhirnya kekuasaan BP kolonial Belanda di Minangkabau. Jika dirangkum dinamika interaksi OTM dan BP di atas selama tiga periode, maka hasilnya dapat dilihat dalam Tabel 6.1 di bawah ini. 8 Keputusan-keputusan KAN sebagian besar bersumber dari keingin atau otoritas pemerintah kolonial Belanda yang kemudian diputuskan oleh KAN dan dilaksanakan oleh penghulu-penghulu dibawah perintah Kepala Nagari. Oleh karenanya, keputusan-keputusan yang dihasilkan KAN tidak boleh bertentangan dengan kebijakan pemerintah kolonial Belanda. Pada hal dalam adat Minangkabau pengambilan keputusan mestilah melalui musyawarah mencapai mufakat. Dan sumber tertinggi adalah kebenaran, bukan pemerintah kolonial Belanda. 98 Tabel.6.1 Dinamika Interaksi OTM dan BP di Minangkabau Pada Masa Kolonial Belanda, Abad Ke-19 Hingga Abad ke-20 Periode Pertama Perang Paderi Periode Kedua Pasca Perang Paderi Hirarki Pemerintahan Pemimpin Keresidenan Residen Keresidenan Regent Hoofdd afdelingen Hirarki Pemerintahan Pemimpin Periode Ketiga Awal Abad Ke-20 Hirarki Pemerintahan Pemimpin Residen Keresidenan Residen Hoofdd Afdelingen As. Residen Afdeeling dan Stadsgemeente As. Residen Onderaf deelingen Controleur Onderhafdeeling Controleur District Demang Onder District As.Demang Kanagarian Wali Nagari Kelarasan Laras Kelarasan Angku Lareh Kanagarian Penghulu Kepala Kanagarian Kepala Nagari Sumber: diolah dari Manan (1984) dan (1995), Hamdi (1977), Lindayanti (1987) Sebagaimana yang telah dijelaskan di atas, berlanjutnya pemerintahan Nagari sebagai unit administrasi menunjukkan kokohnya fondasi OTM, sehingga dapat menyesuaikan dengan praktek BP yang berlangsung dinamis. BP bukan saja memanfaatkan OTM untuk tujuan dan kepentingannya, namun lebih dari itu, mengakuinya sebagai unit administrasi yang otonom. 6.2. Interaksi Otoritas Tradisional Minangkabau Dengan Birokrasi Pemerintah Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia Negara Kesatuan Republik Indonesia lahir Ketika pemerintah kolonial Belanda beserta sekutunya kalah pada Perang Dunia II. Namun, di antara kedua masa tersebut, terdapat masa singkat di mana Indonesia dikuasai BP kolonial Jepang. Pada masa yang singkat ini, karena keterbatasan personil, Jepang memberikan kesempatan seluas-luasnya kepada OTM untuk menjadi bagian BP kolonial Jepang di Sumatera Barat. Bahkan, posisi-posisi yang dahulu hanya boleh diduduki oleh orang Belanda pun diberikan kepada orang Minangkabau yang merupakan unsur OTM. Di samping itu, secara prinsip, pemerintah kolonial Jepang tidak pula merubah secara mendasar sistem pemerintahan yang telah dibangun pemerintah kolonial Belanda, melainkan meneruskan sistem yang ada. 99 Kedua kenyataan tersebut memberikan kesempatan kepada orang Minangkabau untuk memperoleh pengalaman yang lebih luas dalam BP kolonial Jepang (Oki 1977; Manan 1995; Kahin 2005). Pada awal Indonesia merdeka, interaksi di antara OTM dan BP memasuki babak baru. Struktur OTM maupun BP hasil konstruksi kolonial Belanda diubah. Perubahan didasarkan pada keputusan sidang PPKI9 yang berlangsung pada 18 Agustus 1945,10 yang berisi: (1) mengesahkan UUD’45 sebagai Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia; (2) memilih Presiden dan Wakil Presiden Negara Repuklik Indonesia; yaitu Ir.Soekarno dan Mr. M.Hatta, (3) Membentuk Komite Nasional Indonesia Pusat. Komite Nasional Indonesia (KNI) dibentuk untuk tujuan sebagai badan legislatif dan badan pembantu Presiden. Badan ini bersifat sementara, menjelang terbentuknya Majlis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagaimana yang telah di amanatkan Undang-undang Dasar 1945 (UDD’45). Komite Nasional Indonesia tersebut dibentuk pada berbagai level administrasi wilayah pemerintahan, mulai dari Provinsi, Keresidenan, Kabupaten, Kewedanan hingga Nagari yang menjadi ranting dari Komite Nasional Daerah (Husein et.al. 1991). Pada tanggal 3 November 1945, Presiden RI mengeluarkan Maklumat yang berisi anjuran kepada rakyat Indonesia agar membentuk partai-partai politik sebagai wadah partisipasi rakyat dalam kegiatan politik. Maka, partai-partai politik pun dibentuk mulai daria tingkat Provinsi, Keresidenan, Kabupaten, Kewedanan hingga Nagari. Sehingga, yang menjadi anggota KNI mulai dari tingkat Pusat sampai Nagari adalah wakil partai dari tingkat yang sama. Di dalam Nagari, terdapat Komite Nasional Nagari (KNN). Lembaga ini merupakan ranting dari Komite Nasional Indonesia Sumatera Barat (KNI-SB). KNN, sebagai unsur OTM, memiliki peranan yang menentukan untuk memilih Kepala Daerah, mulai dari Kepala Daerah tingkat Provinsi, tingkat Keresidenan, tingkat Kabupaten, tingkat Kewedanan hingga tingkat Nagari. Jadi di dalam 9 Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI), Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), 28 Mei 1945-22 Agustus 1945 10 100 Nagari sendiri, Kepala Nagari di pilih oleh Komite Nasional Nagari (KNN) tersebut (Asnan 2007). Dalam wilayah administrasi pemerintahan Nagari, KNI Tingkat Nagari dibentuk melalui mekanisme OTM, yakni musyawarah untuk mencapai mufakat, yang dihadiri oleh wakil kelompok-kelompok sosial politik yang dominan dalam masyarakat Nagari (Manan 1995; Kahin 2005). Pada awal kemerdekaan ini, telah berdiri pula Majelis Tinggi Kerapatan Adat Alam Minangkabau (MTKAAM) yang mewakili kepentingan komunitas adat di tingkat supra Nagari. Perubahan sistem pemerintahan Nagari baru terlaksana ketika KNID-SB mengeluarkan Maklumat Residen Sumatera Barat Nomor 20 dan Nomor 21 pada tanggal 21 Mei 1946, yang mengatur Nagari (pada saat itu disebut “Negeri”). Dalam maklumat tersebut, terdapat aturan bahwa sitem pemerintahan baru dalam Nagari terdiri atas 1) Dewan Perwakilan Negeri (DPN); 2) Dewan Harian Negeri (DHN); dan 3) Wali Negeri (Asnan 2007). Adapun yang menjadi latar belakang lahirnya kedua maklumat tersebut, menurut hasil rapat KNID-SB,11 adalah karena azaz demokrasi yang dipraktekkan pada masa pemerintahan kolonial Belanda dan Jepang, dalam Nagari-Nagari dan supra Nagari, tidak sesuai dengan nilai-nilai demokrasi sebagaimana diatur dalam UUD’45. Ketidaksesuaian azas demokrasi pada masa pemerintahan kolonial Belanda dan Jepang tersebut terlihat pada partisipasi politik disalurkan melalui elite tradisional yang kemudian duduk di Kerapatan Adat Nagari (KAN). Sedangkan KAN merupakan bagian integral (dibawah pengawasan) dari pemerintahan kolonial Belanda. Maka, KAN tidak dimasukkan menjadi bagian dari pemerintahan Nagari.12 Susunan jumlah anggota DPN ditetapkan berdasarkan rasio jumlah penduduk, sesuai dengan hasil statistik 1930. Bagi penduduk yang berjumlah ≤ 1000 jiwa, maka jumlah anggota DPN sebanyak 9 (sembilan) orang. Pertambahan 11 Komite Nasional Indonesia Daerah Sumatera Barat. Maklumat ini ditanda tangani oleh Residen Dr.M.Jamil. Sehingga, ketika kedua maklumat ini diterbitkan, mendapat kecaman dan protes keras dari MTKAAM (Majlis Tinggi Kerapatan Adat Alam Minangkabau) yang diketuai oleh Datuk Simarajo Simabur. Menurut MTKAAM, struktur pemerintahan Nagari baru yang diciptakan dalam maklumat No.20 dan No.21 dipengaruhi oleh perkembangan kepartaian yang sedang marak dan melupakan struktur adat dalam Nagari. Residen M.Jamail ,menjawab nota MTKAAM, dan menegaskan bahwa soat adat isitiadat tetap menjadi wewenangnya KAN (Kerapatan Adat Nagari) tidak dapat dicampur adukkan dengan Wali Nafari dan Dewan Perwakilan Nagari (DPN). 12 101 jumlah anggota DPN selanjutnya mengikuti kelipatan 500 jiwa dari jumlah penduduk. Sebagai contoh, Nagari X berpenduduk 2000 jiwa, maka anggota DPN Nagari tersebut berjumlah 11 (sebelas) orang, di mana 1000 jiwa diwakili oleh sembilan orang, ditambah 2 (dua) orang wakil berdasarkan kelipatan 500 jiwa/anggota DPN (Kementerian Penerangan, 1954; Sihombing dan Syamsulbahri 1975, Manan 1995). Lebih lanjut perbandingan mengenai DPN dan otoritas tradisional dapat dilihat pada Tabel 6.2 di bawah ini. Berdasarkan ketentuan Maklumat Residen Sumbar Nomor 20, Tanggal 21 Mei 1946 di atas, terlihat bahwa semua pejabat dalam Nagari dipilih secara demokratis oleh penduduk Nagari. Selanjutnya DPN (sehari-hari DHN) bersama Wali Nagari menjalan roda pemerintahan Nagari. Demi kepentingan Nagari dan Rakyat Nagari, DPN bersama Wali Nagari dapat mengajukan kepentingannya kepada tingkat yang lebih tinggi, seperti Residen, Gubernur, bahkan Presiden dan DPR. DPN menetapkan Anggaran Belanja dan pendapatan Nagari. DPN juga mengeluarkan peraturan-peraturan, seperti peraturan iuran dalam Nagari.13 Jika terjadi perbedaan pendapat dan sengketa di antara DPN dan Residen, maka diselesaikan oleh DPD (Dewan Perwakilan Daerah).14 Pemberlakuan Maklumat Residen Sumbar Nomor 20, Tanggal 21 Mei 1946 di atas, sesungguhnya intervensi yang cukup mendalam bagi pemerintahan Nagari. Jika dibandingkan dengan IGOB (Inlandsche Gemeente Ordonantie Buitengewesten), yakni sistem pemerintahan Nagari pada zama BP Kolonial Belanda, maka terdapat tiga perbedaan utama di antara sistem pemerintahan Nagari di antara keduanya, yakni: (1) Menyangkut Susunan Dewan Perwakilannya, (2) Cara menjalankan pemerintahannya, (3) Dasar hukum Yang di pakai. 13 14 Harus sepengetahuan dan disetujui oleh Residen. Keputusan DPD tertinggi, dan tidak dapat di banding 102 Tabel 6.2 Perbandingan OTM Dengan BP Indonesia Awal Kemerdekaan No 1 OTM Berdasarkan IGOB Maklumat Residen SUMBAR No. 20, 21 Mei 1946 KAN (Kerapatan Adat Nagari) merupakan wakil utusan atau fungsionaris suku-suku (penghulupenghulu), wakil golongan Agama, Cerdik Pandai yang ditentukan (melaui surat) oleh pemerintah kolonial. Pengambilan Keputusan berdasarkan suara terbanyak. Nagari Sehari-hari dipimpin oleh Kepala Nagari Masa kerja tidak ditentukan Sumber hukum adalah Adat (tidak tertulis) KAN merupakan wilayah Adat, tidak termasuk bagian pemerintahan Nagari karena tidak sesuai dengan azas Demokrasi UUD’45. Penggantinya dalam Pemerintahan Nagari adalah Dewan Perwakilan Nagari. Syarat untuk menjadi DPN: Umur Minimal 25 tahun, pandai baca tulis (minimum Arab), memiliki hak dipilih dan tidak memiliki jabatan rangkap. DPN merupakan utusan partai politik yang telah didirikan semenjak Dekrit Wapres No.3 November 1945, tentang pemberian kesempatan kepada rakyat untuk berpartisipasi dalam politik dengan menggunakan wadah parai politik. Kemudian dipilih oleh rakyat Nagari. DPN dipimpin oleh WaliNagari Satu orang anggota DPN dipilih untuk menjadi wakil ketua 3-5 anggota DPN dipilih untuk menjadi Dewan Harian Nagari mendampingi Wali Nagari sebagai eksekutif Nagari masa kerja 4 tahun Sumber hukum Undang-Undang, tertulis Kepala Nagari, Dipilih oleh KAN dan disetujui oleh pemerintahan Kolonial Kepala Nagari dapat diberhentikan jabatannya oleh KAN atau pemerintahan kolonial, Dapat pula mengajukan pengunduran diri Kepala Nagari fungsionaris adat Dipilih oleh rakyat Nagari Persyaratan sesuai deng DPN, kecuali harus pandai bacatulis latin Residen mengesahkan pemilihan dan WaliNagari Wali Nagari dapat diberhentikan, mengundurkan diri oleh DPN. Residen mengesahkan pemberhentian itu Jika Wali Nagari berkeberatan, maka dapat dapat membandingnya pada Dewan Perwakilan Daerah Pemilihan Wali Nagari Baru dapat diadakan setekah satu bulan syahnya pemberhentian Semua Keputusan yang dihasilkan oleh KAN adalah suara bulat DPN mengadakan rapat paling kurang 6 bulan sekali Rapat bersifat terbuka Keputusan ditetapkan berdasarkan suara terbanyak Setiap anggota Bebas mengemukakan pendapat Pekerjaan Adm. dilaksanakan oleh setia usaha dan PN DPN mempunya setia usaha merangkap DHN Setia Usaha adalah Sek.Nagari, Pemb.Sek.Nagari Setia Usaha Diangkan dan diberhentikan DHN Sumber: diolah dari Manan (1995) dan Maklumat Residen Sumatera Barat Nomor 20, Tanggal 21 Mei 1946 Pada masa BP Belanda (IGOB), Dewan perwakilan yang duduk pada Kerapatan Nagari, atau Kepala Nagari adalah perwakilan suku-suku, adat (Tokoh Adat) yang kemudian diakui dan disetujui oleh BP Belanda. Namun, setelah pemberlakuan Maklumat di atas, Dewan Perwakilan Nagari adalah mereka yang dipilih rakyat. Dalam hal ini, bisa saja yang terpilih tersebut bukan fungsionaris adat. Perbedaan mendasar lainnya, selain masa kerja yang terbatas, sumber peraturan sistem pemerintahan Nagari juga berbeda secara menyolok. Jika sebelumnya (IGOB) masa kerja tidak terbatas dan sumber aturan adalah Adat 103 (tradisi), pada Maklumat, masa kerja 4 tahun dan juga sumber aturan adalah aturan tertulis dari Negara. Untuk lebih jelasnya, perbedaan OTM menurut Maklumat Residen Sumbar No. 20/21 dan menurut IGOB dapat dilihat pada Tabel 6.3 di bawah ini. Tabel 6.3 Perbedaan OTM menurut Maklumat Residen SUMBAR dan menurut Inlandsche Gemeente Ordonantie Buitengewesten (IGOB) Kategori Inlandsche Gemeente Ordonantie Buitengewesten (IGOB) Maklumat Residen SUMBAR No.20/21, Mei 1946 Susunan Dewan Perwakilan Merupakan fungsionaris Adat, diakui/disetujui Pemerintahan Kolonial Dipilih Rakyat Masa Kerja Tidak Terbatas dipilih untuk masa kerja 4 tahun Roda Pemerintahan Dijalankan Kepala Nagari Wali Nagari bersama DHN Pengambilan Keputusan Suara Bulat Suara terbanyak Sumber Hukum Adat, pada umunya tidak tertulis Undang-undang, umumnya tertulis Urusan Pemerintah Nagari Administrasi Pemerintahan dan Adat Hanya Administrasi pemerintah Sumber: Diolah dari Maklumat SUMBAR, IGOB dan Manan, 1995 Setelah pemberlakuan Maklumat, maka pada tanggal 10 dan 23 Juli 1946 dilakukan pemilihan Walinagari dan anggota DPN secara serentak di seluruh Nagari. Pemilihan berjalan hampir tanpa benturan dan sengketa, mengingat perubahan cukup menyolok di antara IGOB dan Maklumat Residen. Menurut Reid (1979), hal ini disebabkan terdapat kerjasama yang baik di antara Panitia Pemilihan dengan kelompok sosial politik yang berhak mengajukan calon serta berbagai golongan yang berada di masyarakat. Pertentangan kekuatan politik tradisional dan modern tidak ditonjolkan, sehingga konflik terbuka dapat dihindarkan. Berbeda seperti terjadi di Sumatera Timur dan Aceh, yang ditandai dengan pertikaian. Menurut Manan (1995), keberhasilan tersebut tidak terlepas dari masih berlangsungnya mekanisme adat yang dapat mengelola persengketaan, sehingga silang sengketa dapat dikelola. Mekanisme adat tersebut tercermin didalam konsep “Tigo Tungku Sajarangan” atau “Tigo Tali Sapilin” yang merupakan hasil konsensus dari konflik panjang di antara tiga kekuatan politik, yakni Kaum Agama, Kaum Adat dan Kaum Ilmuwan Sekuler. 104 Demikianlah ketika dibentuk panitia terlihat unsur kekuatan OTM tercakup di dalam DPN. Ketua panitia Pemilihan DPN adalah Kepala Nagari Lama. Sementara itu, wakil panitia adalah Ketua Komite Nasional Indonesia Nagari dan para anggotanya diambil dari beragam unsur OTM dalam Nagari, seperti wakil dari penghulu-penghulu, alim ulama, serta cerdik pandai. Caloncalon DPN yang muncul juga berasal dari lima kekuatan politik yang ada di Nagari, mencakup (1) Seperlima dari calon diajukan KAN lama, yang diketuai Kepala Nagari Lama; (2) Seperlima calon diajukan KNI Nagari; (3) Seperlima calon diusulkan hasil kerapatan KNI dengan sekitar 100 Pemuda yang mempunyai hak pilih; (4) Seperlima dari jumlah calon diusulkan oleh kerapatan yang dipimpin KNI bersama lebih kurang 100 wanita yang memiliki hak pilih; (5) Seperlima sisanya, diusulkan oleh partai-partai politik yang ada di Nagari (Kahin 2005). Terjadinya perubahan dari sistem pemerintahan lama dengan sistem pemerintahan demokratis serta lebih bertumpu pada generasi muda sebagai administrator pemerintahan Nagari yang baru, menyebabkan roda pemerintah tidak berjalan sebagaimana mestinya. Hal ini disebabkan para pemimpin baru dan muda ini tidak berpengalaman. Selain itu, banyak pula wilayah Nagari yang terlalu kecil untuk layak menjadi sebuah daerah otonom, yang diharapkan dapat memiliki sumber pendapatan sendiri sehingga mampu menghidupi kegiatan pemerintahannya. Oleh karena itu, terdapat usulan untuk menggabungkan NagariNagari sehingga menjadi Nagari yang besar dengan konsep “Nagari Otonom” (Asnan 2007). Sehingga, pada Konferensi Wali Nagari Se-Sumatera Barat, tanggal 29-30 Maret 1947, di mana perserta yang hadir terdiri atas 445 Wali Nagari dari 542 Nagari. Pada konferensi tersebut diusulkan gagasan untuk menggabungkan Nagari-Nagari yang memiliki hubungan dekat (kekerabatan maupun wilayah), memiliki kesamaan dalam kepentingan, kesatuan ekonomi, adat istiadat serta jumlah penduduk, agar menjadi sebuah Nagari. Target yang ingin dicapai adalah dari 542 Nagari akan digabungkan sehingga menjadi 100 Nagari yang otonom (Manan 1995). Usul yang telah dilontarkan dan dibahas dalam Konferensi tersebut, ditindaklanjuti dengan penerbitan Perda Propinsi Sumatera Tengah No.50/G.P/50 105 mengenai Peraturan Sementara Tentang Pokok-pokok Pembentukan Wilayah yang otonom (Asnan 2007). Namun, pada tahun 1953, ketika Perda No.50/G.P/50 tersebut hendak direalisasikan, mendapat pertentangan dari unsur dan penyandang OTM melalui hasil Konferensi Ninik-Mamak Pemangku Adat se-Sumatera Tengah yang diadakan pada tanggal 16-19 Desember 1953. Tuntutan berisi agar pembentukan wilayah yang otonom dengan menggabungkan beberapa Nagari kecil menjadi satu Nagari tersebut dibatalkan dan dikembalikan kepada sistem Nagari yang lama. Menurut pemangku OTM tersebut, Nagari sebagai unit sosial politik tradisional, telah lama tumbuh dan berkembang serta telah teruji dalam sejarah, sehingga cocok dijadikan sebagai unit sosial politik terendah dan otonom. Di samping gugatan dari otonomi tradisional tersebut, sehingga tidak dapatnnya Perda tersebut dilaksanakan, terdapat peraturan Undang-Undang yang mengatur bahwa untuk pembentukan daerah atau wilayah yang otonom, harus diatur oleh Undang-Undang, bukan melalui Peraturan Daerah. Peraturan Daerah yang dijadikan pembentukan Nagari yang otonom tersebut, belum mendapat persetujuan dari pemerintah pusat, oleh karena itu belum dapat disebut sebagai Undang-undang. Sehingga, pada tanggal 15 Januari 1954, sistem wilayah otonom tersebut dibatalkan. Konsep Nagari yang berotonom pun dihidupkan kembali dengan dasar Inlandsche Gemeente Ordonantie Buitengewesten (IGOB). Untuk melaksanakan Sistem Pemerintahan Nagari yang kembali pada dasar IGOB ini, Menteri Dalam Negeri menindaklanjuti dengan Surat No.DDX/5/1/2 tertanggal 17 Februari tahun 1954. Surat ini kemudian ditindaklanjuti dengan Ketetapan Gubernur Kepala Daerah Provinsi Sumatera Tengah No.2/G.55 Tahun 1955. (Hasbi 1971; Bachtiar 1962 dan Manan 1984). Setahun setelah kembali ke sistem pemerintahan Nagari berdasarkan IGOB, tahun 1956-1961, bergolak pemberontakan PRRI di mana unsur-unsur OTM banyak yang terlibat (Kato 1989). Sehingga, pergolakan tersebut menyebabkan kekacauan bagi unsur-unsur OTM karena dianggap “pemberontak” Negara. Kelanjutannya, Surat Keputusan Gubernur Sumatera Barat No.GSB/N/KN/58 tertanggal 31 Agustus 1958 kemudian diterbitkan. SK Gubernur ini mengatur pemberhentian Wali Nagari yang terlibat gerakan PRRI dan menggantinya dengan unsur OTM yang tidak terlibat dalam pemberontakan 106 tersebut. Arah penunjukkan tersebut adalah mengembalikan pola pemilihan Walinagari dengan yang berlaku pada zaman pemerintahan kolonial Belanda. Sedangkan untuk No.32/Desa/GSB/1959 Kerapatan Nagari, diterbitkan tentang susunan Kerapatan Peraturan Nagari dan Daerah cara pembentukannya.15 Menurut Peraturan ini, anggota Kerapatan Nagari terdiri dari “tigo sapilin” (Penghulu, Alim Ulama dan Cerdik Pandai). Pemilihannya ditentukan oleh rapat pemuka-pemuka Adat Nagari. Terbitnya peraturan ini mengindikasikan menguatnya peran “Tigo Tungku Sajarangan” dalam pemerintahan Nagari (OTM). Pasca pergolakan PRRI, pada tanggal 30 Mei tahun 1963 diterbitkan kembali Surat Keputusan Gubernur Sumatera Barat No.02/Desa/Gsb-Prt/63 tentang Nagari dan Pemerintahan Nagari. Penerbitan Keputusan Gubernur ini bertujuan menertibkan unsur OTM seperti Wali Nagari, Kerapatan Nagari serta penghulu Suku yang terlibat dalam peristiwa PRRI. Di samping itu, beberapa struktur pemerintahan Nagari dirubah menjadi (1) Kepala Nagari; (2) Badan Musyawarah Nagari (BMN); dan (3) Musyawarah Gabungan. Di samping itu ada pula yang dinamakan alat-alat perlengkapan Nagari, yang terdiri atas Pamong Nagari, Panitera Nagari dan Pegawai Nagari. Badan Musyawarah Nagari yang dipimpin oleh Kepala Nagari merupakan perwakilan masyarakat Nagari yang anggotanya terdiri atas wakil-wakil sepuluh golongan, yang ditetapkan dengan Keputusan Gubernur yang sama. Wakil sepuluh golongan tersebut adalah (1) golongan adat, (2) golongan agama, (3) golongan front nasional, (4) golongan LSD, (5) golongan koperasi, (6) golongan wanita, (7) golongan tani/nelayan (8) golongan buruh, (9) golongan pemuda dan (10) golongan veteran/angkatan 45. Musyawarah Gabungan merupakan lembaga musyawarah anak Nagari, untuk memutuskan hal-hal yang tidak dapat disepakati oleh rapat BMN. Peserta atau anggota dari Musyawarah Gabungan ini terdiri dari Kepala Nagari, semua anggota BMN, semua pamong Nagari dan seorang utusan dari tiap-tiap kampung (jorong) dari Nagari. 15 Terkait pula dengan anggota KN yang terlibat PRRI 107 Seiring dengan Keputusan Gubernur di atas, terdapat Peraturan pendamping yakni Peraturan No.3/Desa/GSB/1963, yang berisi ketetapan mengenai rumah tangga Nagari, putusan, teritorial, bagian wilayah, dan kerjasama, pendapatan serta pengeluaran Nagari, berikut cara-cara penyusunan Anggaran Belanja dan Pendapatan Nagari. Menurut Peraturan ini, kedudukan Kepala Nagari, berbeda dengan peraturan sebelumnya, sangat kuat. Indikasinya, pertama, tidak dapat diberhentikan oleh BMN. Kedua, di samping menjadi Kepala Nagari, beliau juga merangkap jabatan menjadi Ketua BMN. Di samping itu, Kepala Nagari juga merangkap Ketua Musyawarah Gabungan. Ketiga, Jika kata sepakat tidak dapat dihasilkan dalam musyawarah, baik dalam BMN, maupun dalam Musyawarah Gabungan, maka Kepala Nagari dapat mengambil keputusan sendiri. Keistimewaan-keistimewaan yang diberikan Peraturan tersebut kepada Kepala Nagari, menyebabkan beliau menjadi “Penguasa Tunggal” dalam Nagari. Sistem kekuasaan seperti ini bertentangan dengan nilai-nilai yang dianut Masyarakat Minangkabau, namun merupakan refleksi dari demokrasi terpimpin yang dianut Soekarno (Kahin 2005). 6.3. Otoritas Tradisional Minangkabau Dalam Orde Baru Pasca peristiwa G-30S/PKI, di Indoensia terjadi perubahan rezim penguasa dari Orde Lama menjadi rezim Orde Baru. Pergantian kekuasaan ini kemudian mendorong pembaharuan pada seluruh lembaga-lembaga politik. Orde Baru lahir dari dukungan kelompok-kelompok yang ingin terbebas dari masa lalu, yaitu masa Orde Lama (Ricklefs 2008). Oleh karena itu, seluruh lembaga politik warisan pemerintahan Orde Lama, termasuk yang berlangsung di dalam pemerintahan Nagari, kemudian dirubah. Perubahan mengenai Pemerintahan Nagari, ditandai dengan terbitnya Surat Keputusan Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Nagari dalam Propinsi Sumatera Barat, pada tanggal 18 Maret 1968.16 Menurut SK Gubernur tersebut, Nagari merupakan kesatuan masyarakat hukum yang otonom, memiliki batas yang jelas, memiliki kekayaan, mengatur rumah tangga serta memilih penguasanya sendiri. Dalam masa ini, struktur kekuasaan Nagari terdiri dari, (1) 16 SK.Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 108 Wali Nagari, (2) Dewan Perwakilan Rakyat Nagari (DPRN) dan (3) Kerapatan Nagari. Dalam SK Gubernur di atas, terlihat adanya pemisahan yang jelas di antara kekuasaan legislatif dan eksekutif. Dewan Perwakilan Rakyat Nagari layaknya Dewan Legislatif, memiliki tugas untuk menetapkan Anggaran Keuangan Nagari (AKN) serta menetapkan peraturan Nagari yang berkenaan dengan Nagari. Kerapatan Nagari, merupakan perwujudan dari tigo tungku sajarangan atau tigo tali sapilin, yang unsur pokoknya terdiri dari Ninik-Mamak, Alim Ulama dan Cerdik Pandai. Tugas pokok Kerapatan Nagari adalah memberi pertimbangan dan mengadili permasalahan adat dan Agama. Di samping itu juga berfungsi sebagai Badan Pertimbangan Pemerintah Nagari. Peranan yang di sandang Kerapatan Nagari ini menunjukkan bukti bahwa fungsi-fungsi OTM masih berlanjut dalam birokrasi Pemerintahan (BP). Kedua unsur tersebut, yaitu BP dan OTM saling bekerjasama dalam mengatur kehidupan masyarakat hukum adat Minangkabau Modern. Untuk lebih jelas mengenai struktur pemerintahan baru awal masa Orde Baru, lihat Tabel 6.4. berikut; Tabel 6.4 Struktur Pemerintahan Nagari menurut SK Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 Kategori Uraian Kewajiban Nagari Melakukan tugas pemerintahan Membina ketertiban dan keamanan Mempertinggi kesejahteraan Masyarakat Meningkatkan Kecerdasan Rakyat Mengembangkan kehidupan beragama dan kebudayaan Memelihara dan mengembang harta Nagari Melaksanalan peraturan dan tugas dari Pemerintahan yang lebih tinggi Proses Pemilihan Wali Nagari Dicalonkan oleh DPRN, kemudian dipilih oleh rakyat Nagari diangkat oleh Gubernur Bertanggung jawab kepada DPRN Masa Tugas 4 tahun dapat dipilih kembali untuk masa jabatan berikutnya Pembantu Sekretaris Nagari Kepala Jorong (diangkat oleh Wali Nagari) Sumber : SK Gubernur Prov.Sumbar No.105/GSB/1968 (diolah) 109 Pada tahun 1974, terjadi kembali perubahan OTM, di mana dengan diterbitkannya UU No.5 Tahun 1974 tentang pokok-pokok pemerintahan daerah. Sebagai tindak lanjutnya, Gubernur Sumatera Barat menerbitkan SK Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Sumatera Barat No.155/GSB/1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Nagari Dalam Propinsi Daerah Tingkat I Sumatera Barat. Tujuan utama dari peraturan ini adalah untuk melakukan penyempurnaan SK Gubernur Kepala Daerah Provinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Nagari dalam Propinsi Sumatera Barat. Perubahan utama terletak pada dihilangkannya DPRN sebagai bagian dari perangkat Nagari. Kerapatan Nagari selanjutnya mengambil tugas DPRN, dan Wali Nagari langsung menjadi Ketua Kerapatan Nagari. Perbedaan lain adalah, naiknya kualifikasi persyaratan pendidikan sebagai syarat menjadi Wali Nagari, dari SD menjadi SMP. Sejak 1974 hingga 1979 tidak terdapat intervensi yang dilakukan BP sehingga OTM mengalami perubahan yang berarti. Berdasarkan uraian di atas dapat dirangkum bahwa hingga diterbitkannya UU No.5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, kemudian ditindaklanjuti oleh SK Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Sumatera Barat No.155/GSB/1974, pemerintah masa Orde Baru masih menjaga dan mengakui OTM sebagai satu kesatuan masyarakat adat yang otonom. 6.3.1. Nagari Menjadi Desa Intervensi BP yang sangat berpengaruh terhadap sendi-sendi keutuhan OTM adalah ketika dilaksanakannya UU No.5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa. Undang-undang ini merupakan cerminan dari UU No.5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah di mana salah satu konsiderannya menyebutkan bahwa “sesuai dengan sifat-sifat NKRI maka kedudukan Pemerintahan Daerah sejauh mungkin diseragamkan”. Meskipun undang-undang No.5 Tahun 1979 merupakan kebijaksanaan pemerintahan Republik Indonesia yang bertujuan menyeragamkan pemerintahan terendah (desa) di seluruh Indonesia, namun tidak mengabaikan adanya keragaman wilayah Desa berikut adat istiadat yang berlaku. Hal ini terlihat dari konsideran yang tertulis sebagai berikut; 110 “Bahwa sesuai dengan sifat Negara Kesatuan Republik Indonesia maka kedudukan Pemerintaha desa sejauh mungkin diseragamkan dengan mengindahkan keberagaman keadaan Desa dan ketentuan adar-isitiadat yang masih berlaku memperkuat pemerintahan Desa agar makin mampu menggerakkan masyarakat dalam partispasinya dalam pembangunan dan menyelenggarakan administrasi Desa yang makin meluas dan efektif.” Adapun tujuan ideal dan normatif Undang-undang tersebut menurut konsideran terkutip sebagai berikut: (1) menyeragamkan pemerintahan desa tanpa harus mengabaikan keberagaman Desa dan Adat yang berlaku; (2) adanya pemerintahan yang kuat sehingga mampu menggerakkan partisipasi masyarakatnya dalam membangun serta meningkatkan kemampuan dalam menyelenggarakan administrasi desa yang semakin meluas dan efektif. Sementara itu, wilayah desa yang beragam dengan adatnya yang dimaksud dalam konsideran tersebut, dijelaskan pula pada pasal 18, yakni; desa di Jawa dan Bali, Nagari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah ini mempunyai susunan asli dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah istimewa. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asalusul daerah tersebut. Namun, Undang-undang No.5/1979 memiliki perbedaan makna yang cukup menyolok dengan peraturan terdahulu, seperti SK Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Sumatera Barat No. 015/GSB/1968 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Nagari dan SK Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Sumatera Barat No.155/GSB/1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Nagari Dalam Propinsi Sumatera Barat.17 Menurut kedua peraturan daerah tersebut, pemerintahan terendah di Sumatera Barat adalah Pemerintahan Nagari. Sedangkan pengertian Nagari adalah sebagai berikut: 17 Perbedaan di antara kedua SK.Gubernur tersebut hanya terletak pada Alat Perlengkapan Nagari, jika menurut SK.Gubernur Kepala Daerah Tk.I Sumatera Barat No. 015/GSB/1968, adalah Wali Nagari, Dewan Perwakilan Rakyat Nagari (DPRN) dan Kerapatan Nagari (KN), sedangkan pda SK. Gubernur Kepala Daerah Tk.I Sumatera Barat No.155/GSB/1974, Alat Perlengkapan Nagari adalah Wali Nagari dan Kerapatan Nagari saja, tidak ada Dewan Perwakilan Rakyat Nagari (DPRN) 111 Nagari adalah kesatuan masyarakat hukum di Prop.Sumatera Barat yang menjadi dasar dari Negara Republik Indonesia, yang jelas batas-batas daerahnya, mempunyai harta benda sendiri, berhak mengatur rumah tangganya dan memilih penguasanya Sementara itu, pemerintahan desa yang dimaksud dalam UU No.5/1979 dipimpin oleh seorang Kepala Desa yang kekuasaannya berada langsung di bawah Camat sehingga bertanggung jawab kepada Camat. Pengertian Desa seperti yang tertulis dalam Pasal 1, adalah; Desa adalah satu wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai kesatuan masyarakat , termasuk di dalamnya kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai organisasi pemerintahan langsung di bawah Camat dan berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia Pada perbandingan kutipan ayat tersebut terlihat perbedaan antara keduanya, terutama, pada kekuasaan pemimpin. Jika Nagari berhak mengatur rumah tangganya sendiri dan memilih penguasanya sendiri, maka pemerintahan Desa merupakan organisasi langsung di bawah Camat dan Kepala Desa bertanggung jawab “ke atas” pada Camat. Perbedaan lainnya terletak pada luas wilayah di antara Nagari dan Desa yang diajukan Pemerintah Daerah. Menurut para sarjana, di antaranya Naim (1985), Manan (1995) dan Benda-Beckman (2007), motif penyeragaman tersebut adalah agar memudahkan masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembangunan, memudahkan pendistribusian bantuan, serta mempermudah pengukuran program pembangunan yang telah dilaksanakan. Pemerintah Daerah di Sumatera Barat, menjadikan pelaksanaan UU No.5/1979 ini sebagai kesempatan untuk mendapatkan curahan dana Pembangunan yang lebih besar dari Pemerintah Pusat. Hal ini ditempuh dengan cara mengajukan Jorong atau Korong yang merupakan wilayah pemerintahan di bawah Pemerintahan Nagari, untuk dijadikan pemerintahan Desa. Dasar Pertimbangan lebih menekankan pada keuntungan finansial dibandingkan pertimbangan aspek sosial dan budaya. Jika Nagari yang dijadikan Desa, maka jumlahya hanya mencapai 543 Desa. Namun, apabila jorong yang dijadikan Desa, maka jumlahnya akan 112 mencapai 3123 Desa sesuai dengan jumlah jorong/kampung yang ada pada saat di Sumatera Barat. Sebagai contoh, jika satu desa mendapatkan dana bantuan Satu Juta Rupiah pertahun, maka jumlah yang akan diterima jauh lebih besar pada Jorong sebagai Desa. Padahal, dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri No.4 Tahun 1981 dan Peratura Daerah No.7 Tahun 1981 tentang Pembentukan, Pemecahan, Penyatuan dan Penghapusan Desa,18 telah ditetapkan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis pembentukan Desa yaitu: (1) Jumlah penduduk sedikitnya 2500 jiwa atau 500 KK; (2) Luas wilayah yang efisien bagi pembinaan dan pelayanan pemerintahan; (3) Letak wilayah dalam kaitan luas wilayah pelayanan dan pembinaan; (4) Prasarana dan sarana perhubungan, produksi dan pemasaran, serta pemerintahan; (5) Sosial budaya yang berhubungan dengan adat; dan (6) Tersedianya tempat untuk mendapatkan mata pencaharian. Dilihat dari syarat tersebut di atas, menurut Sjahmunir (1984), Naim, et.al. (1984), dan Benda-Beckman (2007), dari 3.123 desa yang telah terbentuk dan disahkan oleh Pemerintah Daerah Sumatera Barat pada tahun 1984, hanya 94 Desa yang memenuhi syarat sesuai dengan peraturan yang telah ditetapkan tersebut di atas. Jika tolok ukurnya adalah jumlah penduduk harus mencapai ≥ 2.000 Jiwa, maka hanya 223 Desa yang memiliki penduduk ≥ 2.000 Jiwa, sedangkan desa yang memiliki penduduk lebih dari 1.000 jiwa namun kurang dari 2.000 jiwa hanya sekitar 981 Desa. Artinya, dari 3.123 desa yang telah dibentuk Pemerintah Daerah Sumatera Barat pada tahun 1984, lebih dari separuhnya belum memenuhi syarat sebagaimana yang diatur dalam UU, Intruksi Mendagri, Permendagri dan SK Gubernur tentang Pemerintahan Desa. 18 Pemerintah Pusat dan Pemda Sumbar, dalam upaya mengimplementasi UU No.5/1979 ini, telah menebitkan satu Intrsruksi Mendagri, satu Kepmendagri, lima Perda dan satu SK.Gubernur, yakni, pertama, Instruksi Menteri Dalam Negri No. 9 tahun 1980 tentang Pelaksanaan UU no.5/1979 tentang Pemerintahan Desa tertanggal 6 Februari 1980. Kedua, Permendagri No.4 Tahun 1981 tentang Pembentukan, Pemecahan, Penyatuan dan Penghapusan Desa. Ketiga, Perda No.7 Tahun 1981 tentang Pembentukan, pemecahan, penyatuan dan penghapusan Desa tertanggal 27 Juni 1981. Keempat, Perda No.8 tahun 1981 tentang Pembentukan, Pemecahan, penyatuan dan penghapusan Kelurahan dalam Propinsi Daerah Tk.I Sumatera Barat tertanggal 27 Juni 1981. Kelima, Perda No.9 Tahun 1981 tentang Pembentukan Lembaga Musyawarah Desa dalam Propinsi Daerah Tk.I Sumatera Barat, tertanggal 27 Juni 1981. Keenam, Perda No.10 Tahun 1981 tentang tata cara pemilihan, pengesahan, pengangkatan, pemberhentian sementara dan Pemberhentian Kepala Desa, tertanggal 27 Juni 1981. Ketujuh, Perda No.11 Tahun 1981 Tentang Keputusan Desa tertanggal 27 Juni 1981. Kedelapan, SK.Gubernur Kepala Daerah TK.1 Sumatera Barat No.287/GSB/1981 Tentang Penunjukkan Desa Pilot Proyek Dalam Propinsi Daerah Tk.I Sumatera Barat, tertanggal 26 Juni 1981. 113 Perbedaan lain di antara pemerintahan Nagari dan Desa adalah terletak pada alat perlengkapan pemerintahan. Pada Nagari, pemerintahan terdiri atas: (1) Wali Nagari, (2) DPRN, (3) Kerapatan Nagari, maka pemerintahan Desa terdiri hanya dari (1) Kepala Desa dan (2) Lembaga Musyawarah Desa (LMD) dengan dibantu lembaga non struktural Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa (LKMD). Di samping itu, Wali Nagari dipilih oleh rakyat, namun calon-calon Wali Nagari diseleksi dan ditetapkan oleh DPRN. Anggota DPRN pun merupakan utusan golongan yang dipilih secara langsung oleh rakyat. Kedua lembaga ini, Wali Nagari dan DPRN, bertugas sebagai ekskutif dan legislatif yang memiliki tugas terpisah secara jelas. Wali Nagari, bertanggung jawab terhadap DPRN dan juga kepada Bupati. Berbeda dengan Nagari, pada pemerintahan Desa, Kepala Desa dipilih dan diangkat oleh Camat, serta bertanggung jawab terhadap Camat. Kepala Desa juga merangkap jabatan sebagai ketua LMD dan LKMD yang memperlihatkan Kepala Desa sebagai penguasa tunggal di Desa. Perbedaan lain yang cukup menyolok adalah pada sumber keuangan. Pada pemerintahan Nagari semenjak pemerintahan kolonial Belanda telah mandiri dalam sumber keuangann seperti dari (1) Pajak Nagari, (2) Retribusi Nagari, (3) Pajak Negara yang diserahkan pada Nagari, (4) Subsidi, (5) Bagian tertentu dari pajak-pajak dan pungutan dari pemerintah Kabupaten, (6) Hasil-hasil perusahan Nagari, (7) Pinjaman, dan (8) Usaha Nagari lainnya. Sedangkan pada pemerintahan Desa, keuangan hanya terdiri atas dua sumber, pertama Pendapatan Pendapatan Asli Desa, yang kedua, pendapatan asli dari Pemerintah. Adapun sumber pendapatan asli Desa berasal dari : (1) Hasil tanah Kas Desa, (2) Hasil swadaya dan partisipasi Masyarakat Desa, (3) Hasil dari gotong royong Masyarakat Desa, (4) Usaha Desa lainnya yang sah. Sedangkan Pendapatan dari Pemerintah berasal dari: (1) Sumbangan dan Bantuang Pemerintah, (2) Sumbangan dan bantuan Pemda, (3) Sebagian pajak dan retribusi yang diberikan pada Desa, serta pendapat lainnya yang sah. Untuk melihat perbedaan di antara pemerintahan Nagari dan Desa, dapat dilihat pada Tabel 6.5. Kebijakan penyeragaman pemerintahan Desa, dengan menetapkan wilayah Jorong (Korong, Kampuang) menjadi pemerintahan Desa, disatu sisi menguntungkan, namun disisi yang lain menjadi masalah sosial politik dan sosial 114 budaya. Beberapa permasalahan tersebut, pertama, dengan pelembagaan UU No.5/1979 tidak saja perubahan nama Nagari menjadi Desa, akan tetapi telah pula merubah sistem dan struktur sosial, politik dan budaya tradisionalnya, termasuk orientasi dan filosofi Nagari tersebut. Nagari tidak hanya teritorial sederhana, tetapi didasarkan pada banyak aspek, seperti kelompok garis keturunan yang memilki fungsi-fungsi yang luas. Menurut adat, sebuah hunian dapat disebut Nagari apabila memiliki persyaratan seperti mesjid, balai (pasar), jalan, tempat pemandian (Naim 1990). Menurut Abdullah (1966) mesjid adalah tempat menjalankan kewajiban agama dan balai adalah tempat membicarakan banyak hal yang bersifat sekuler serta urusan pemerintahan. Hanya karena adanya dua lembaga ini, suatu hunian dapat disebut suatu masyarakat, di mana tanggung jawab kepada masyarakat dan kepada Tuhan dapat diintegrasikan. Ambler (1988)19 melihat akibat dilembagakannya UU No.5/1979 ini berakibat pada menurunnya lembaga sosial pengelola air tradisional (Tuo Banda) di Minangkabau. Rafni dan Winarno (2001) juga menemukan perubahan mendasar pada pelembagaan pemerintah Nagari menjadi Desa, di antaranya adanya perubahan Kerapatan Nagari menjadi Lembaga Musyawarah Desa (LMD) bukanlah sekedar perubahan nama, akan tetapi di antara keduanya terdapat perbedaan karakter dan semangat yang menyertainya, mencakup keanggotaan dan kedudukan dalam pemerintahan. Keanggotaan Kerapatan Nagari diwakili oleh hampir seluruh perwakilan yang ada di dalam Nagari. Sedangkan LMD, menurut Permendagri No.2/1981 dibatasi sebanyak 15 orang. Dengan demikian jumlah keanggotaan Kerapatan Nagari jauh lebih besar, dibandingkan dengan LMD. Sehingga, banyak yang suara yang tidak terwakili. Hal tersebut merupakan suatu yang sangat dihindari dalam tradisi Minangkabau (von Benda-Beckaman, 1984). Dalam cakupan perubahan peran, pada masa pemerintahan Nagari, Kerapatan Nagari selain berperan sebagai lembaga musyawarah juga melaksanakan peradilan adat, peradilan agama serta memberi nasihat kepada Wali Nagari, apabila di minta. Di samping itu, Kerapatan Nagari juga mempunyai 19 Untuk pembahasan yang jelas mengenai dampak UU no.5/1979 ini terhadap sistem pengairan tradisional di Sumatera Barat, Lihat John S. Ambler (1988) Historical Perfectives on Sawah Cultivation and the Political and Economic Context for Irigation in West Sumatra, Indonesia 46(Oktober 1988) hal. 69-77. 115 pengaruh dan peranan yang menentukan dalam proses pencalonan dan pemilihan Wali Nagari. Artinya, peran Kerapatan Nagari ini memilki peran ganda, (1) sebagai Dewan Legislatif; (2) Sebagai Dewan Yudikatif (mengadili perkara adat dan agama); (3) berperan sebagai Dewan Konsultatif, yaitu memberikan nasihat kepada Wali Nagari jika diminta; (4) Dewan pengontrol segala kebijaksanaan wali Nagari dan berhak meminta pertanggung jawaban Wali Nagari, (5) Peran sebagai Dewan yang menyeleksi calon Wali Nagari. Sementara itu, LMD tidak memiliki peran sejauh peran Nagari serta tidak pula memiliki peran vital dalam pengambilan kebijakan di Desa. Sehingga, kehadiran LMD hanya sebagai lembaga musyawarah yang mengusulkan dan membahas pelaksanaan keputusan desa dan hanya bertindak sebagai lembaga yang melegitimasi keputusan desa. Begitu pula peran Wali Nagari, yang dipilih oleh rakyat dan memiliki legitimasi yang sangat kuat karena mendapatkan dukungan sepenuhnya dari rakyat Nagari, sehingga: (1) Wali Nagari memiliki status kepemimpinan formal sekaligus kepemimpinan informal, (2) Kekuasaan Wali Nagari ditunjukkan untuk kepentingan anak negeri, (3) Murni dipilih oleh rakyat tanpa campur tangan pemerintah atasan, (4) Wali Nagari juga dipilih melalui prosedur formal. Hal ini berbeda dengan Kepala Desa, yang cenderung mengharap restu dari “atas” dan tidak mengakar kuat ke bawah. Beberapa rangkuman tersebut, mewakili banyak kesimpulan yang memperlihatkan bagaimana Nagari menjadi korban dan mengalami transformasi dengan dilembagakannya UU No.5/1979 tentang Pemerintahan Desa. Namun, penelitian tentang bagaimana UU No.5/1979 diimplementasikan sangat langka. Salah satu hasil kajian komprehensif tentang hal tersebut adalah apa yang di lakukan oleh Manan (1995), penelitian yang dilakukan selama 1987 hingga 1989 di enam Nagari menyimpulkan beberapa hal. Pertama, banyak dari jorong (korong dan kampuang) yang dirubah menjadi Desa namun tidak memenuhi syarat jumlah penduduk sebagaimana yang ditetapkan petunjuk pelaksana dan petunjuk teknis yang terkandung dalam Instruksi Mendagri, Permendagri dan Perda sebagaimana telah disebutkan sebelumnya. Kedua, dengan bertambahnya jumlah Desa, walaupun tidak memenuhi syarat kependudukan, menyebabkan 116 penambahan jumlah aparat yang harus dibiayai. Untuk lebih jelas mengenai perbandingan Pemerintahan Desa dan Nagari, lihat tabel berikut; Tabel 6.5 Perbandingan Pemerintahan Desa Berdasarkan UU No.5/1979 Tentang Pemeritahan Desa dan Nagari SK Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 Tentang Pemerintahan Nagari Pemerintahan Nagari20 Pemeritahan Desa Nagari adalah kesatuan masyarakat hukum di Propinsi Sumatera Barat yang menjadi dasar dari Negara Republik Indonesia, yang jelas batasbatas daerahnya, mempunyai harta benda sendiri, berhak mengatur rumah tangganya dan memilih penguasanya Desa adalah satu wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai kesatuan masyarakat , termasuk di dalamnya kesatuan masyarakat hukun yang mempunyai organisasi pemerintahan langsung di bawah Camat dan berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Alat Perlengkapan Pemerintahan Nagari: (1) Wali Nagari, (2) DPRN, (3) Kerapatan Adat Nagari. Wali Nagari dipilih oleh rakyat berdasarkan beberapa calon seleksi dari DPRN. Wali Nagari bertanggung jawab terhadap DPRN dan Bupati Alat Perlengkapan Desa adalah, (1) Kepala Desa/Lurah, (2) Lembaga Musyawarah Desa (LMD), (3) Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa (LKMD) Terdapat Pemisahan Ekskutif (Wali Nagari) dan Legislatif (Dewan Perwakilan Rakyat Nagari/DPRN). Terdapat Unsur lain, selain Wali Nagari dan DPRN, yakni Kerapatan Nagari merupakan badan permusyawaratan tokoh-tokoh Nagari (Ninik-Mamak, Alim Ulama dan Cerdik Pandai). Tugas pokok, (1) sebagai lembaga Peradilan Agama dan Adat, (2) Badan Pertimbangan Pemerintah Nagari Kepala Desa bertanggung jawab “keatas” kepada Camat. Kepala Desa merangkap Ketua LMD dan LKMD LMD merupakan Lembaga Permusyawatan yang terdiri dari unsur Kepala Dusun, Pimpinan Lembaga Kemasyarakatan dan Pemuka-pemuka masyarakat Desa. Kedudukan LMD sebagai permusyawaratan pemuka masyarakat yang menyalurkan pendapat masyarakat LMD dipilih oleh Kepala Desa, berjumlah 9-15 Sumber Keuangan Nagari; (1) Pajak Nagari, (2) Retribusi Nagari, (3) Pajak Negara yang diserahkan pada Nagari, (4) Subsidi, (5) Bagian tertentu dari pajak-pajak dan pungutan dari pemerintah Kabupaten, (6) Hasil-hasil perusahan Nagari, (7) Pinjaman , (8) Usaha Nagari lainnya Pendapat Asli Desa: (1) Hasil tanah Kas Desa, (2) Hasil swadaya dan partisipasi Masyarakat Desa, (3) Hasil dari gotong royong Masyarakat Desa, (4) Usaha Desa lainnya yang sah Pendapatan dari Pemerintah: (1) Sumbangan dan Bantuang Pemerintah, (2) Sumbangan dan bantuan Pemda, (3) Sebagian pajak dan retribusi yang diberikan pada Desa, dan (4) pendapat lainnya yang sah. Sumber: UU No.5/1979 Tentang Pemeritahan Desa dan Nagari SK Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 Tentang Pemerintahan Nagari (diolah) 20 SK. Gubernur terakhir tentang pemerintahan Nagari sesungguhnya SK.Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Sumatera Barat No.0155/GSB/1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Nagari di Sumatera Barat. Perubahan utama terletak pada Alat Perlengkapan Nagari, di mana menurut SK.Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 Ttg Pemerintahan Nagari, adalah Wali Nagari, DPRN dan Kerapatan Nagari, maka menurut SK.Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Sumatera Barat No.0155/GSB/1974 Alat Perlengkapan Nagari hanya Wali Nagari dan Kerapatan Nagari. 117 Dengan demikian, dengan menjadikan jorong sebagai unit administrasi yang paling rendah telah menimbulkan in-efisiensi dalam pemerintahan Desa. Manan (1995) mencoba membuktikan in-efisiensi tersebut dengan mengkalkulasikan besaran gaji dan honor dengan mengambil contoh pada pegawai 6 (enam) Nagari pada pra kemerdekaan, pra UU No.5/1979 dan pasca UU No.5/1979. Pada masa pra kemerdekaan, jumlah pegawai yang harus digaji secara teratur adalah enam kali tiga orang (18 orang). Pada masa pra UU No.5/1979 jumlah pegawai yang harus digaji dan diberikan honor adalah enam kali enam orang (36 orang). Sedangkan pada masa pemerintahan Desa, 6 (enam) Nagari tersebut berkembang menjadi 57 Desa dengan rata-rata per Desa memiliki 8 orang pegawai (1 Kades, 1 Sekdes, 3 Kaur dan rata-rata 3 Kadus) maka jumlah pegawai yang harus digaji adalah 57 kali 8 orang (456 orang). Jika dibandingkan dengan gaji yang harus dibayarkan ketika masih menjadi Nagari, dengan setelah 6 Nagari menjadi 57 Desa, maka terdapat peningkatan pengeluaran untuk gaji sebanyak 12 kali lipat. Darimana dana sekian banyak harus dicarikan sumbernya? Ketiga, temuan penelitian lapangan menunjukkan bahwa persepsi masyarakat terhadap Kepala Desa sangat rendah, begitupun gaji dan tunjangan yang didapatkan oleh Kepala Desa dan perangkat Desa juga rendah di samping sering terjadinya keterlambatan. Hal tersebut menimbulkan anggapan bahwa menjadi aparat Desa merupakan pekerjaan yang kurang menarik bahkan merupakan pekerjaan sambilan. Akibatnya, dibanyak desa, aparat memiliki pendidikan dan kedudukan sosial yang rendah di masyarakat. Keempat, aparat desa dianjurkan untuk memiliki seragam guna meningkatkan wibawa. Namun, karena ketidaktersediaan dana baik dari kas desa maupun dari pemerintah, maka Kepala Desa berupaya sendiri dengan menggunakan dana Bantuan Desa, akibatnya mendapat kritik dari rakyatnya, sehingga pengadaan pakaian tersebut malah menurunkan wibawa aparat Desa. Oleh karena itu, penghasilan yang kecil dari aparat desa, keterbatasan potensi desa untuk berpenghasilan sendiri untuk membiayai aparatnya, serta masyarakat Minangkabau yang kritis, menyebabkan rawannya kedudukan kepala Desa beserta aparatnya. Kelima, Kepala Desa kurang berfungsi sebagai penyalur aspirasi, 118 karena lebih berorientasi “ke atas” daripada kepada rakyat. Kepala Desa diharuskan menyukseskan program pemerintah, baik Pemerintah Daerah maupun Pemerintah Pusat. Kepala Desa hanya bertanggung jawab kepada Camat, sementara kepada LMD hanya sebatas memberikan keterangan, bukan pertanggung jawaban. Rakyat melihat Kepala Desa hanya sebagai alat pemerintah, bukan sebagai pimpinan mereka. Dalam posisi seperti tersebut, sebagai konsekuensinya masyarakat akan sukar diharapkan untuk berpartisipasi terhadap program pembangunan baik yang digagas oleh pemerintah daerah maupun pemerintah pusat yang diintrodusir oleh Kepala Desa. Soemardjan (1989) dalam penelitiannya di 10 propinsi di luar Jawa juga menemukan permasalahan terhadap implementasi UU No.5/1979, yaitu (1) Tidak memiliki landasan yang kuat untuk memecah desa tradisional menjadi desa baru, (2) Desa baru yang terlalu kecil, tidak memenuhi syarat yang harus mendapat perhatian, (3) Minimnya sumber penghasilan desa, (4) Rendahnya penghasilan aparat desa, (5) tidak tertibnya administrasi desa, (6) Belum tersedianya sarana perkantoran desa, (7) Rendahnya minat orang menjadi aparat Desa, (8) Terbatasnya kekuasaan pemerintahan desa, (9) Kaburnya pemahaman mengenai lembaga yang melekat pada pemerintahan desa baru (Kepala Desa, LMD dan LKMD), (10) Kurang pekanya aparat terhadap masalah yang muncul akibat penerapan sistem pemerintahan baru, karena aparat lebih berorientasi “ke atas”. Permasalahan lain terhadap pelembagaan UU No.5/1979 tentang pemerintahan Desa adalah sumber-sumber ekonomi Nagari. Seperti telah dijelaskan sebelumnya, bahwa sebuah Nagari terdiri dari hutan tinggi dan hutan rendah. Hutan tinggi adalah cadangan tanah Nagari dalam bentuk hutan, rawa serta tanah yang belum terpakai yang biasanya terletak di pinggiran Nagari. Ia merupakan milik penghulu suku atau Nagari yang dicadangkan buat perkembangan alamiah anak Nagari. Sementara itu, hutan rendah merupakan tanah sawah, ladang, perkarangan dan tanah perumahan yang telah terpakai. Pelembagaan UU No.5/1979 ini menjadi permasalahan pada jorong yang berada dipinggiran Nagari dan menguntungkan jorong (koto) yang berada di tengah menjadi pusat Nagari. Hal ini disebabkan, tanah-tanah yang berada pada jorongjorong yang berada pada pinggiran Nagari dimiliki oleh penghulu suku, atau 119 Nagari. Sehingga, pada jorong yang berada pada pinggiran Nagari, ketika berubah menjadi Desa mengalamai keterbatasan sumberdaya tanah. Bahkan, keterbatasan sumberdaya manusia juga. Dari pembahasan di atas, dapat dirangkum bahwa pelembagaan UU No.5/1979 pada satu sisi memiliki dampak terhadap Nagari yang semula laksana negara-negara mini kemudian menjadi “negara-negara mini yang terpilah-pilah”. Namun, pada sisi yang lain, tidak pula pelembagaan UU No.5/1979 berjalan sukses secara keseluruhan, Desa ibarat “hidup segan mati tak mau” sehingga “bayang-bayang” pemerintahan Nagari atau OTM tetap berkelanjutan. Sebagai tambahan, OTM dimungkinkan berlanjut karena desakan kaum “tigo tungku sajarangan” atau “tigo tali sapilin” yang terdiri dari ninik-mamak, cendikia, alim ulama termasuk Bundo Kandung, yang melakukan kritik terus menerus terhadap pelembagaan UU No.5/1979 (Kahin, 2005; Benda-Beckman, 2007). Sehingga, pada tahun 1983 diterbitkanlah Perda No.13/1983 tentang Nagari sebagai wilayah hukum adat. Dalam Perda ini, pemerintah memberi ruang pada OTM dengan menetapkan Kerapatan Adat Nagari (KAN) sebagai kesatuan masyarakat hukum adat. Tujuan dari diterbitkannya Perda ini adalah untuk mengantisipasi agar peran Nagari tetap terjaga dan utuh (Zulqaiyyim, 2002). Keputusan-keputusan KAN menjadi pedoman bagi Kepala Desa dalam menjalankan roda Pemerintahan Desa dan wajib ditaati oleh seluruh masyarakat Nagari. Aparat pemerintahan berkewajiban membantu menegakkan OTM sesuai dengan Perda tersebut, sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan dan perundangan yang berlaku (Perda Sumatera Barat, No.13/1983, Bab IV, pasal 7, sub 2). Implementasi Perda No.13/1983 tersebut menunjukkan bahwa, pertama, KAN kemudian memiliki sumber keuangan sendiri yang berasal dari wewenangnya dalam menyelesaikan perkara dan tanah adat, serta hasil dari pasarpasar Nagari yang merupakan milik masyarakat adat. Kedua, wewenang KAN, sepanjang menyangkut adat masih cukup kuat, karena masih berlakunya hukum adat sepanjang menyangkut Sako dan Pusako. Ketiga, bagi mereka yang mencoba melangkahi otoritas KAN, dalam permasalahan adat tersebut, maka Kepala Desa, Camat atau Pengadilan Negri, akan mengembalikan permasalahan pada KAN, 120 untuk terlebih dahulu diselesaikan secara adat. Di samping itu, ketika mereka yang bersengketa tidak puas dengan penyelesaian KAN, dan melanjutkannya pada Pengadilan Negeri, maka biasanya Pengadilan akan memutuskan berdasarkan hukum adat dan saksi-saksi dari KAN akan dimintai sebagai pokok pertimbangan. Jika dirangkumkan, pelembagaan UU No.5/1979 sebagai bentuk modernisasi administrasi pemerintahan terendah pada wilayah masyarakat adat Minangkabau telah berlangsung. Reaksi OTM, yang diwakili oleh elite tradisional, tokoh intelektual, agama dan perantau, terhadap pelembagaan UU No.5/1979 ini bersifat negatif, karena kekhawatiran hilangnya identitas Minangkabau. Untuk menghindari hilangnya identitas Minangkabau (otoritas tradisional), Pemda kemudian menerbit Perda No.13/1983 tentang Nagari sebagai Kesatuan Masyarakat Hukum Adat. Fungsi dari Perda ini, bagi pemerintah daerah adalah agar Nagari (otoritas tradisional) dapat, pertama, membantu pelaksanaan pembangunan di segala bidang. Kedua, tetap dapat mengurus hukum adat dan istiadat serta memberikan kedudukan hukum adat terhadap perihal yang bersangkutan dengan suku-sako Nagari. Ketiga, melakukan pembinaan dan pengembangan adat Minangkabau. Keempat, bertugas memelihara dan memanfaatkan kekayaan Nagari untuk kesejahteraan Nagari. Oleh karena itu, secara teoritis pelembagaan UU No.5/1979 telah berlangsung di Sumatera Barat, namun sistem otortitas tradisional masih tetap terpelihara. 6.4. Nagari Pada Masa Otonomi Daerah Pada tahun 1990-an, banyak kritik-kritik negatif secara terbuka telah dilontarkan dalam wacana publik, baik oleh intelektual perkotaan, maupun kaum adat dan agama di Sumatera Barat terhadap pelaksanaan Pemerintahan Desa (F dan K.von Benda-Beckman 2007). Pada sebuah seminar yang mengambil topik Nagari, Desa dan Pembangunan di Sumatera Barat, menyimpulkan beberapa hal penting. Pertama, bahwa keputusan melembagakan UU No.5/1979 dengan memecah Nagari-Nagari menjadi desa-desa memiliki efek sosial, ekomis dan kultural yang merugikan. Kedua, pemerintah desa tidak mampu mengerahkan penduduk kampung untuk berpartisipasi dalam pekerjaan-pekerjaan dan kepentingan-kepentingan bersama (pembangunan). Ketiga, Negara tidak mampu memberikan konpensasi finansial yang cukup terhadap Kepala Desa dan 121 aparatnya. Keempat, di berbagai tempat KAN menjadi institusi yang tidak efisien karena tidak memiliki otoritas yang nyata (Hasbi et.al 1990). Menurut Naim (1990) Nagari dan Desa bukan saja berbeda dalam luasan wilayah dan struktur adminstratif saja, namun lebih dari itu, perbedaan di antara keduanya terletak pada representasi pandangan-pandangan dunia serta falsafah-falsafah yang berlainan. Nagari merupakan mikrokosmos politis tata pemerintahan Minangkabau yang lebih luas, selaras dengan dasar-dasar adat matrilineal. Oleh karena itu, yang dibutuhkan oleh Sumatera Barat adalah pemerintahan desa yang akarnya terletak di bumi, dan kepala berada di udara (layaknya manusia), bukan seperti pemerintahan desa sebagaimana termaktub dalam UU No.5/1979, layaknya kepala terbenam di bumi, dengan akar mengawang-awang di udara. Kritik lain juga diajukan Damciwar (1990:75) bahwa kesalahan pelembagaan UU No.5/1979 bukanlah terletak pada peraturan undang-undang tersebut, bukan pula pada pemerintahan pusat, namun terletak pada “kita” (pemerintah Daerah Sumatera Barat) yang lebih mementingkan pertimbangan-pertimbangan finasial. Setelah mendapat kritik dan desakan kalangan intelektual, kalangan adat dan Ulama, dan telah pula pemerintahan Desa berlangsung selama 16 tahun, terhitung sejak 1983, maka dasar perubahan dapat dilakukan dengan telah diterbitkannya UU No.22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, di mana pada Bab XI pasal 93 ayat 1 dan 2 disebutkan sebagai berikut; (1) Desa dapat dibentuk, dihapus, dan/atau digabung dengan memperhatikan asal-usul atas prakarsa masyarakat dengan persetujuan Pemerintah Kabupaten dan DPRD; (2) Pembentukan, penghapusan, dan/atau penggabungan Desa, sebagai yang dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Maka, dengan dasar undang-undang No.22 tahun 1999, pada tahun 2000 Pemerintah provinsi menerbitkan Peraturan Daerah Propinsi Sumatera Barat No.9/2000 tentang Ketentuan Pokok Pemerintahan Nagari. Konsideran Peraturan Daerah Propinsi Sumatera Barat No.9/2000 menyebutkan bahwa: 1. “perubahan paradigma pemerintahan sebagaimana yang dimaksud Undang-undang No.22 tahun 1999 tentang pemerintahan Daerah, yang memberi peluang kepada daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri termasuk menyesuaikan bentuk dan Susunan Pemerintahan Desa berdasarkan asal-usul dan kondisi sosial budaya 122 masyarakat setempat harus dimanfaatkan sebagaimana mestinya untuk menata kembali Pemerintahan Nagari demi kemajuan masyarakat Sumatera Barat berdasarkan adat Basandi syara’, Syara’ basandi Kitabullah, Syara’ mangato adat mamakai, alam takambang jadi guru” 2. “Sistem Pemerintahan Nagari dipandang efektif guna menciptakan ketahanan Agama dan Budaya berdasarkan tradisi dan sosial budaya masyarakat Sumatera Barat, yang demokratis dan aspiratif serta dalam rangka tercapainya kemandirian, peran serta dan ktreatifitas masyarakat, yang selama ini dipinggirkan dan diabaikan”. Di dalam Perda Propinsi ini, ternyata alat perlengkapan Nagari berbeda dengan alat perlengkapan Nagari pra UU No.5/1979, sebagai yang disebutkan dalam pasal 4, “untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat di Nagari, dibentuk Pemerintahan Nagari, Badan Perwakilan Anak Nagari dan Badan Musyawarah Adat dan Syarak Nagari.” Pemerintahan Nagari dipimpin oleh Wali Nagari, yang dalam pelaksanaan fungsi pemerintahannya dibantu oleh sekretaris Nagari dan Perangkat Nagari. Keberadaan Wali Nagari dipilih langsung oleh masyarakat Nagari, termasuk oleh para perantau yang sedang berada dalam Nagari. Badan Perwakilan Anak Nagari, terdiri dari anggota-anggota yang dipilih oleh warga masyarakat Nagari. Sedangkan Badan Musyawarah Adat dan Syara’ Nagari terdiri dari utusan Ninik-mamak, alim Ulama, Cerdik Pandai, Bundo Kanduang dan Komponen Masyarakat lainnya. Adapun harta kekayaan Nagari mencakup, (a) Pasar Nagari, (b) Tanah Lapang atau tempat rekreasi Nagari, (c) Balai, Mesjid dan Surau Nagari, (d) Tanah, Hutan, Batang air, Tebat, Danau atau Laut yang menjadi ulayat Nagari, (e) bangunan yang dibuat oleh penduduk perantau untuk kepentingan umum,. Yang menarik dalam Perda ini juga diatur, tanah, hutan, sungai, danau dan laut walau diakui milik Nagari, namun pedoman pengelolaan dan pemanfaatannya diatur tersendiri dengan Peraturan Daerah Propinsi (Pasal 10). Di samping Harta Kekayaan Nagari yang dikelola Pemerintah, Pemerintah Propinsi dan Pemerintah Kabupaten, diatur kembali pemanfaatannya dengan memperhatikan kepentingan Nagari (pasal 10), Harta kekayaan yang pengelolaannya oleh pihak lain, setelah masa pengelolaannya berakhir dikembalikan pada Nagari (pasal 11). 123 Menurut Perda ini, juga Nagari memiliki sumber pendapatannya sendiri dan harus dikelola dalam APPKN (Anggaran Penerimaan dan Pengeluaran Keuangan Nagari).21 Adapun yang menjadi Pendapatan dam Penerimaan Nagari Meliputi (1) PAN (Pendapatan Asli Nagari), (2) Penerimaan bantuan dari Pemerintah Kabupaten, Propinsi serta Pemerintah Pusat, dan (3) Penerimaan lainnya seperti Sumbangan pihak ketiga, pinjaman Nagari, hasil kerjasama dengan pihak lain dan pendapatan lain yang sah. Dengan demikian Nagari yang dibentuk ini memiliki sumber keuangannya sendiri (self financing). Terdapat lembaga lain diluar dari alat perlengkapan Nagari, yakni LAN (Lembaga Adat Nagari) yang berfungsi menyelesaikan permasalahan Suku-Sako yang ada dalam Nagari (pasal 19). Namun, Perda No.9/2000 ketika diterjemahkan pada Perda Kabupaten/Kota di Sumatera Barat memiliki variasi yang berbeda di antara satu Kabupaten/Kota dengan yang Kabupaten/Kota yang lain (Miko et.al, 2005). Seperti Perda Kabupaten Agam No.31/2001 tentang Pemerintah Nagari misalnya, memiliki variasi yang berbeda dengan Perda Propinsi No.9/2000 di atas. Beberapa perbedaan, di antaranya, pada Perda Kabupaten Agam, terdapat 14 (empat belas) syarat sebuah wilayah layak disebut Nagari yaitu ; (1) Jumlah penduduk sekurangnya 1500 jiwa atau 300 KK, (2) memiliki nama, luas dan batas wilayah Nagari yang jelas, (3) Babalai Bamusajik, (4) Balabuah Batapian, (5) Basawah Baladang, (6) Babanda Buatan, (7) Batanam nan Bapucuak, (8) mamaliharo nan banyao, (9) Basuku Basako, (10) Niniak Mamak nan ampek Suku, (11) baadat balimbago (12) bapandam bakuburan, (13) bapamedanan, (14) Kantua Nagari. Perbedaan lainnya terletak pada Alat Pemerintahan Nagari yang terdiri dari, (1) wali Nagari, (2) Sekretaris Nagari, (3) Kaur.Pemberdayaan dan Pemerintahan, (4) Kaur. Ketenteraman dan Ketertiban, (5) Kaur. Kesejahteraan Rakyat, (6) Kaur. Administrasi Keuangan dan Asset Nagari, (7) Kepala Jorong. Dalam pelaksanaan tugasnya, Wali Nagari bertanggung jawab kepada rakyat melalui BPRN (Badan Permusyawaratan Rakyat Nagari). Wali Nagari ini dipilih oleh masyarakat Nagari di mana sebelumnya dicalonkan, baik oleh BPRN maupun masyarakat. Calon wali Nagari ditetapkan oleh BPRN, minimal 21 Pasal 13 124 berjumlah dua orang. BPRN kemudian membentuk panitia pemilihan Wali Nagari yang terdiri dari unsur BPRN, KAN, Majlis Ulama Nagari, Majlis Musyawarah Adat dan Syarak Nagari, Bundo Kanduang dan masyarakat lainnya yang berjumlah 7 (tujuh) orang dan kepala jorong sebagai anggota. Setelah terpilih, Wali Nagari bersama BPRN menyusun, membahas dan menetapkan APBN (Anggaran Pendapatan dan Belanja Nagari), yang di dalamnya termasuk penghasilan tetap Wali Nagari, Perangkat Nagari serta BPRN. BPRN merupakan lembaga legislatif Nagari, yang kedudukannya sejajar dan menjadi mitra dari pemerintahan Nagari. Keanggotaan BPRN berasal dari unsur Ninik-Mamak, Cadiak Pandai, Bundo Kanduang, Generasi Muda di mana jumlahnya minimal 7 (tujuh) orang. Tata cara pemilihan BPRN diserahkan mekanismenya kepada masing-masing Nagari. Adapun tugas utama BPRN adalah, (1) Bersama Pemerintah Nagari, merumuskan dan menetapkan Peraturan Nagari, (2) Melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan Peraturan Nagari, Anggaran Pendapatan dan Belanja Nagari dan keputusan Wali Nagari, (3) Menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat Nagari, baik yang berada di Nagari maupun di perantauan. Di samping kedua lembaga tersebut, terdapat lembaga lain yang disebut sebagai Majlis Musyawarah Adat dan Syara’ Nagari. Tugas utama dari majlis ini adalah memberikan pertimbangan kepada pemerintah Nagari agar tetap menjaga Adat bersendi syara’, syara’ bersendi Kitabullah di Nagari. Jumlah anggota majlis ini sebanyaknya 17 orang, yang terdiri dari unsur Ninik-mamak, Alim Ulama, Cadiak Pandai, Bundo Kanduang dan komponen masyarakat yang dipilih oleh Wali Nagari dan BPRN. Selain MMASN (Majlis Musyawarah Adat dan Syara’ Nagari), terdapat dua lembaga lain yaitu Kerapatan Adat Nagari (KAN) dan Majlis Ulama Nagari (MUN). KAN merupakan tempat berhimpunnya Ninik-Mamak dan Pemangku Adat Nagari. Tugas utama KAN ini, menyelesaikan sengketa Sako dan Pusako menurut Adat Salingka Nagari, serta menjaga dan mengembangkan nilai-nilai adat pada umumnya. Adapun Majlis Ulama Nagari (MUN) merupakan lembaga tempat berhimpunnya para ulama Nagari yang memiliki tugas menanamkan 125 aqidah Islam ditengah-tengah kehidupan masyarakat Nagari dan menjaga serta mengembangkan ajaran Agama Islam. Perda Kabupaten Agam No.31/2001 tentang Pemerintah Nagari ini telah dirubah melalui Perda Kabupaten Agam No.12 Tahun 2007 Tentang Pemerintahan Nagari. Beberapa perbedaannya dengan Perda sebelumnya; (1) memiliki jumlah penduduk 2000 jiwa atau 400 KK, dengan wilayah 600 Ha serta memiliki kemampuan keuangan daerah yang memadai. (2) Terdapat perubahan nama BPRN menjadi BAMUS NAGARI (Badan Musyawarah Nagari) yang berkedudukan sebagai unsur penyelenggara Pemerintah Nagari. Penentuan Jumlah Anggota BAMUS NAGARI mengikuti jumlah Penduduk Nagari, sekurang— kurangnya 5 orang, sebanyak-banyaknya 11 orang dengan jumlah penduduk 7000 jiwa keatas (3) MMASN dan MUN tidak menjadi bagian dari Perda yang baru. Dari penjelasan di atas, dapat rangkum bahwa OTM mencakup sistem suku, sistem matrilineal, sistem penguasaan tanah dan kesatuan masyarakat hukum adat Nagari, masih berlanjut di Minangkabau (Sumatera Barat) hingga kini. Dari sisi faktor-faktor eksternal (supra-Nagari), keberlanjutan OTM disebabkan, (1) sampai sejauh ini, belum terdapat satu sistem pun yang mampu mengganti secara menyeluruh OTM tersebut. (2) interaksi dari masa ke masa OTM dengan BP menunjukkan elastisitas OTM. (3) Elastisitas OTM memiliki sejarah prosesual yang panjang dari mula terbentuknya Nagari sebagai cangkang OTM. Secara politis, OTM memiliki akar yang kuat dalam masyarakat Nagari, didukung oleh anak Nagari, secara ekonomis pun memiliki kemampuan membiayai dirinya sendiri (self financing). (4) Sistem kepemimpinan yang demokratis, Kandungan Adat yang terbuka dan menerima hal-hal baru untuk perubahan agar sesuai dengan perkembangan zaman, menyebabkan OTM bertahan dari tekanan dan intervensi BP. (5) Kepemimpinan OTM yang belandaskan “tiga tungku sajarangan” (Ninik-mamak, Alim Ulama dan cendikia) sehingga tidak otoriter, mampu menjawab kepemimpinan yang sesuai dengan perkembangan zaman (6) Dinamika dialektika inheren, Islam, adat dan Ilmu pengetahuan justru menguatkan otoritas tradisional. (7) Kepemimpinan OTM (tigo tungku sajarangan) memilki basis hingga masyarakat tingkat akar rumput, dan berbeda dengan BP yang lebih menghadap “ke atas”. OTM lebih 126 mendapatkan tempat bagi rakyat Nagari sehingga dipertahankan. Masih kuatnya OTM ini selanjutnya akan menjadi modal utama bagaimana menfaatkan kesempatan di era Ototnomi Daerah, untuk melegitimasi unsur OTM untuk terpilih menjadi anggota DPRD, sehingga masuk dalam “jantung” BP sehingga dapat mensiasati alokasi APBD bagi Nagari mereka. 127 BAB VII PERANAN OTM DAN BP DALAM PENGANGGARAN SEKTOR PERTANIAN / PEDESAAN Dalam Bab ini, masalah yang hendak dijelaskan adalah bagaimana peran dari OTM dan BP dalam perencanaan dan pengangggaran APBD. Menurut Crouch (1985), Webber (2006) BP Indonesia memiliki karakterisitik patrimonial. Ketika patron kehilangan kekuasaannya, pada era reformasi, unsur-unsur BP yang menjadi client seperti partai-partai politik membentuk kartel dalam rangka mempertahankan dan merebut kekuasaan (Ambardi, 2009). Bandul kekuasaan kemudian bergerak dari sistem presidensial ke parlementer (Thoha, 2004). Sehingga, jabatan-jabatan puncak BP seperti Presiden, Menteri, Gubernur, Bupati/Walikota, bahkan kini jabatan Kepala Dinas di pengaruhi (ditentukan) oleh Partai Politik. Pada tataran praksis, berjalannya mesin Birokrasi Pemerintahan, yang digerakkan oleh eksekutif, harus menyesuaikan diri dengan peranan dan kepentingan partai-partai politik yang berada di lembaga Legislatif (DPR dan DPRD). Di antara penyesuaian yang harus dilakukan oleh Eksekutif terhadap kepentingan Legislatif adalah dalam praktik perencanaan dan penganggaran APBN, pada BP Pusat, serta APBD pada BP daerah. APBN dan APBD memiliki arti penting dan sangat strategis bagi Legislatif, karena merupakan sumber kehidupan, kebertahanan serta menjadi alat pencapaian kekuasaan partai politik dan anggota Legislatif. Sekali lagi menurut Ambardi (2009), pembentukan kartel oleh partai-partai politik, pasca Pemilu berlangsung, bertujuan untuk mencari sumber-sumber keuangan partai yang berasal dari sumberdaya Negara. Salah satu sumber keuangan tersebut adalah APBN dan APBD. Di samping dapat menjadi sumber keuangan, APBN dan APBD juga bertali temali dengan konstituen partai politik dan anggota Legislatif. Pengalokasian belanja langsung APBN-APBD akan mempengaruhi jumlah perolehan jumlah kursi di DPR dan DPRD. Terkait dengan perolehan suara partai politik dan Legislatif, di Kab.Agam (Minangkabau) semenjak era reformasi, peran adat Minangkabau (unsur OTM) menguat. Sebagaimana telah dijelaskan pada bab terdahulu, penguatan peran OTM ini berhubungan dengan politik batas-batas dan reinterpretasi identitas 128 Minangkabau. Sehingga, penguatan OTM mempengaruhi dinamika kepartaian lokal dan Pemilu di Kab.Agam. Salah satu pengaruh tersebut, OTM mempergunakan Pemilu Langsung untuk “menanamkan” unsur-unsurnya menjadi anggota DPRD untuk berperan sebagai “si penjaga anggaran” yang berperan memperjuangkan alokasi anggaran APBD bagi Nagari. Oleh karena itu, dalam rangka merangkum bukti empiris tersebut, kajian dalam bab ini akan dimulai dari parlemen atau Lembaga Legislatif. Pertanyaan analitisnya, apa peran-peran yang diberikan kepada Lembaga Legislatif (DPRD) tersebut berkaitan dengan Pemilu, di mana pemilih ketika memilih Caleg untuk menjadi anggota Lembaga Legislatif diberi peran agar setelah terpilih membuat kebijakan-kebijakan belanja anggaran yang dialokasikan pada mereka (von Hagen, 2003)? Dengan memenuhi peran tersebut, setelah menjadi anggota Legislatif, berharap nantinya akan terpilih kembali (Johnson, 1994)? Apakah proses pemilihan dewan Legislatif dan peran-peran yang diberikannya berhubungan dengan OTM (Navis, 1984; Naim, 1984; Pelly, 1984)? Pertanyaan yang bersamaan dapat ditujukan pada lembaga Eksekutif (Kepala Daerah). Apa peran yang sama juga diberikan pemilih (OTM) kepada Kepala Daerah ketika Pilkada berlangsung? Bagaimana dinamika interaksi peran-peran yang diberikan OTM Minangkabau, tersebut pada DPRD dan Lembaga Eksekutif, dalam perencanaan dan penganggaran, ketika anggaran terbatas (Rubbin, 1994). 7.1. Pileg dan Pilkada, Asal-usul Peran Kepentingan Khusus Dalam Birokrasi 7.1.1. Pemilu Legislatif dan Peran OTM Dalam Bab II telah dijelaskan, bahwa birokrat-birokrat (eksekutf dan legislatif) BP dalam penganggaran publik tidak bebas nilai, tetapi memiliki beragam kepentingan. Salah satu kepentingan tersebut bersumber dari relasi pemilih dengan anggota Legislatif yang dipilihnya. Menurut Von Hagen (2003) relasi agen dan prinsipal di antara lembaga Legislatif dengan pemilih terlihat pada tujuannya. Pemilih memilih anggota Legislatif bertujuan agar setelah terpilih mau membuat kebijakan-kebijakan belanja anggaran yang dialokasikan pada merek. Sedangkan bagi anggota Legislatif, setelah terpilih mengalokasikan anggaran pada konstituennya, bertujuan dapat terpilih kembali (Johnson, 1994) hal ini dapat 129 menjadi kunci pembuka kepentingan khusus anggota Legislatif dalam BP dalam perencanaan dan penganggaran APBD, sehingga birokrasi Weberian ke luar dari fungsinya (out of function). Di Kabupaten Agam indikator kepentingan khusus birokrat yang berasal dari partai sebagaimana menurut Thoha (2004), tidak begitu mengena, namun kepentingan yang berasal dari konsekuensi relasi pemilih (konstituen) dengan anggota Legislatif dalam Pemilihan Umum dianggap cukup relevan (von Hagen, 2003 dan Johnson, 1994). Hal ini terlihat, selama dilaksanakannya Otonomi Daerah dan Pemilihan Umum Langsung, telah memberi kesempatan mobilitas sosial bagi unsur OTM (urang nan ampek jinih) seperti Mamak, kemanakan, anak, bundo kandung serta ulama dan cendikia, menjadi pengurus dan calon Legislatif partai politik, selanjutnya didukung dan dipilih secara kolektif menjadi anggota DPRD (Haris, 2005; Benda-Beckman, 2007). Bagi mereka yang terpilih, diberi peran untuk memperjuangkan alokasi dana APBD prasarana Pertanian dan Nagari untuk ditempatkan pada kampung/Nagari asal mereka. Unsur-Unsur OTM yang didukung dan dipilih secara bersama untuk menjadi anggota DPRD, mencerminkan awal dari masuknya kepentingan partikular dalam Birokrasi Pemerintahan (BP) sehingga birokrasi tidak berjalan sebagaimana mestinya. Mengusung unsur OTM untuk dipilih menjadi anggota DPRD bukan satusatunya cara untuk mendapatkan alokasi anggaran APBD sektor pertanian/pedesaan. Terdapat cara lainnya, yakni mengikat perjanjian politik dengan Calon Legislatif (Caleg) yang datang dari unsur OTM Nagari lain dengan tujuan meminta dukungan suara. Cara kedua ini terjadi dengan jalan, Caleg atau tim sukses (untuk pemilihan Bupati) datang menemui unsur OTM Nagari, yang umumnya adalah tokoh-tokoh Kerapatan Adat Nagari atau Badan Permusyawaratan Rakyat Nagari (BPRN). Untuk menjamu kedatangan Caleg atau Tim Sukses, KAN atau BPRN akan mengumpulkan unsur OTM yakni Urang nan ampek jinih. Bersama Caleg dan Tim Sukses, unsur-unsur OTM Nagari melakukan musyawarah. Dalam Musyawarah tersebut, dibicarakan tujuan dan kepentingan (kebutuhan) masing-masing pihak. Setelah kata pembuka (sambutan), pihak Caleg akan memulai pembicaraan bahwa tujuan kedatangannya adalah untuk meminta 130 dukungan suara Nagari agar terpilih menjadi anggota DPRD. Pihak OTM, akan menyambut maksud dan tujuan Caleg dan tim Sukses tersebut dengan menawarkan pertukaran sejumlah alokasi anggaran APBD untuk rehabilitasi, peningkatan dan pembangunan prasarana pertanian dan Nagari, seperti jalan Nagari/Jorong, irigasi, prasarana Pendidikan. Varian program dan jumlah alokasi anggaran, tergantung hasil kesepakatan. Termasuk, berapa lama Caleg jika terpilih mampu memenuhi hasil perjanjian yang diperoleh dengan mekanisme musyawarah tersebut. Jika kesepakatan telah dicapai, maka kedua belah pihak mengucapkan janjinya.1 Dari penjelasan di atas, studi ini menemukan dua pola terpilihnya DPRD dan Kepala Daerah, yakni berasal dari unsur OTM dan berasal luar OTM. keduanya, memberikan peranan (perjanjian) jika terpilih akan memperjuang anggaran bagi Nagari bersangkutan.Untuk lebih jelasnya mengenai kedua pola tersebut, dapat dilihat dalam gambar berikut; PERTAUTAN PERANAN OTM DAN BP BERMULA DARI PEMILU LEGISLATIF DAN KEPALA DAERAH Rumah Kaum Suk u Jor ong OTORITAS TRADISIONAL Ninik Mamak Kaum/Kampung Transaksional, Imbalan suara Infrastruktur nagari Rumah Kaum Suku Jorong Ulama Pola II BALON DPRD-BUPATI Walinagari KAN BAMUS/BPRN BALON DPRD-BUPATI PEM ILUKADA DPRD BUPATI PEMUDA Pola I Bundo Kanduang NAGARI SUPRA NAGARI Gambar 7.1. Pertautan Peranan OTM dan BP Dalam Pemilu Dalam Pemilu, baik Legislatif maupun Kepala Daerah, partai politik tidak menjadi perhatian pemilih di Nagari, yang menjadi pilihan adalah orang (calon), seperti ungkapan informan berikut; 1 Tidak terdapat bukti, bahwa perjanjian dilakukan secara tertulis. 131 “o kalau disiko partai hanya kedaraan sajo. Inyo nan dipiliah, dusanaknyo, mamaknyo, urang kampuangnyo, sukunyo. Mode tu kalau disiko2 (Nirman). Terdapat hubungan yang saling menguntungkan antara partai politik dan Caleg, karena keberhasilan Caleg, juga merupakan keberhasilan partai. Sebagaimana akan dijelaskan pada bab IX, sistem kepartaian Nasional masih menganut sistem kepartaian patrimonial dan oligarkhis (Castles, 1983; Crouch, 1985; Hadiz, 2004; Haris, 2005; Boudreau, 2009). Ketika reformasi terjadi, partaipartai patrimonial tersebut kehilangan patronnya (bapak, penguasa, pengawas, pengayom dan pemberi makannya). Sehingga, seiring euphoria kebebasan, jumlah pertumbuhan partai meningkat. Namun, untuk dapat bertahan dan memenuhi kelangsungan hidupnya, partai tidak memiliki sumber dana yang tetap. Sehingga, untuk dapat hidup dan bertahan, partai-partai membentuk kartel (Ambardi,2009) yang memiliki tujuan untuk memburu rente dari sumber-sumber keuangan Negara dan sumber-sumber daya alam yang dikuasai Negara, baik melalui jabatan-jabatan Negara, seperti jabatan Kementerian dan Lembaga, Gubernur/Bupat/Walikota, Kepala-Kepala Dinas, dan jabatan “basah” lainnya, maupun melalui penyusunan, pembahasan dan penetapan Legislasi (Indrayana, 2008). Partai-partai patrimonial-oligarkis Nasional yang membentuk kartel tersebut tidak memberikan pengaruhnya pada sistem kepartaian di Kab.Agam, dan Sumatera Barat pada umumnya. Hal ini disebabkan oleh beberapa kondisi, yaitu pertama, kondisi Agam Minus. Tidak terdapat kekayaan alam yang berlimpah di Kab.Agam. Di samping itu, Kab.Agam hanya daerah agraris. Pendapatan Asli Daerah Kab.Agam juga kecil, pada tahun 2011 hanya berjumlah ± Rp.37 milyar,-. Kedua, OTM, seperti telah dijelaskan pada bab sebelumnya, masih kuat mengakar di Sumatera Barat hingga kini. Penguatan OTM justru terjadi ketika era reformasi berlangsung dengan munculnya politik batas-batas dan reinterpretasi identitas Minangkabau yang telah lama dikungkung oleh rezim Orde Baru. Sehinggga, seiring penguatan tersebut, seluruh perubahan sosial, budaya dan struktural yang masuk ke dalam OTM selalu melalui proses dialogis, yang menghasilkan sintesa 2 Kalau disini partai hanya kendaraan saja. Masyarakat pemilih, hanya memilih saudaranya, ke luarga dari ibunya (paman), orang kampungnya, calon dari suku. Itu yang berlaku disini. 132 baru. Pada perang Paderi, misalnya, agama yang berkaitan dengan permasalah surga-neraka saja di tentang apalagi hanya sistem kepartaian. Kedua hal tersebut, Agam yang Minus dan Pekatnya OTM, membuat partai-partai pusat memiliki kebijakan berbeda terhadap Ranah Minangkabau ini.3 Kebijakan tersebut terlihat pada pemberian otonomi yang luas pada cabangcabang dan ranting-ranting partai di Kab.Agam, serta menjadikan unsur OTM seperti Datuk Suku, Mamak Suku, Tungganai, Bundo Kanduang sebagai pengurus partai pada berbagai level tersebut. Ketika Pemilu Legislatif berlangsung, pengurus partai yang merupakan tiang soko guru OTM ini kemudian menjadi Caleg (Haris, 2005)4 yang kemudian di tempatkan pada daerah pilihan (dapil) di mana Nagari/Jorongnya menjadi bagian dari dapil tersebut. Kecenderungan unsur OTM yang menjadi pengurus partai, kemudian menjadi Caleg serta di tempatkan pada daerah pilihan (dapil) di mana Nagari/Jorongnya berasal, terlihat pada profil Anggota DPRD Kabupaten Agam periode 2004-2009 dan 2009-2014. Pada periode 2004-2009, dari 40 anggota DPRD terpilih, dua orang di antaranya bukan merupakan unsur OTM di mana Nagari/Jorongnya menjadi bagian dari daerah pilihan. Selebihnya, yakni 38 orang yang terpilih menjadi anggota DPRD, berasal dari Nagari/Jorong yang menjadi daerah pilihan tersebut. Demikian pula yang terjadi pada Pemilu Legislatif tahun 2009, Anggota DPRD periode 2009-2014, justru menurun di mana hanya satu anggota DPRD terpilih yang bukan berasal (memiliki kampung halaman) dari Naga/Jorong yang menjadi daerah pilihannya. Hal ini sebagaimana yang terlihat pada Tabel 7.1 di bawah; 5 3 Hal yang sama juga dilakukan Kolonial Belanda, di mana memberi perlakuan yang berbeda antara Minangkabau dengan daerah lainnya. 4 Untuk lebih lanjut bagaimana sistem kepartaian ini kemudian mempengaruhi pembentukan birokrasi lokal, lihat Bab IX. 5 Berdasarkan hasi wawancara dengan informan, dan melihat Profil data Anggota DPRD terpilih, hasil perhitungan suara per Daerah Pilihan dan Kecamatan, KPU Kabupaten Agam, 2004 dan 2009 133 Tabel 7.1. Jumlah Anggota DPRD Berdasarkan Daerah Pilihan Periode 20042009 dan 2009-2014 Daerah Pilihan Kecamatan Jumlah Anggota DPRD (Orang) 2004-2009 2009-2014 10 10 7 (2 orang Bukan Merupakan Anak Nagari Daerah Pilihan II) 7 (1 orang Bukan Merupakan Anak Nagari Daerah Pilihan II) I IV Nagari Lubuk Basung Tanjung Mutiara II Matur Palembayan Tanjung Raya III Kamang Magek Palupuh Tilatang Kamang 6 6 IV Baso Candung IV Angkek 9 9 V Banuhampu IV Koto Malalak Sungai Pua 8 8 Jumlah 16 40 Sumber: diolah dari KPU Kabupaten Agam, 2004 dan 2009 40 Keterkaitan yang erat di antara anggota DPRD terpilih dengan OTM juga terlihat dalam perolehan suara. Berdasarkan jumlah perolehan suara, dari 40 orang terpilih menjadi anggota DPRD Kabupaten Agam periode 2009-2014, hampir seluruhnya memiliki perolehan suara terbanyak (basis suara pendukung utama) berasal dari Kecamatan di mana mereka berasal dan bertempat tinggal. Hal ini terlihat dalam Tabel 7.2. yang menunjukkan varian selisih jumlah perolehan suara di antara kecamatan asal dengan yang di luar dari kecamatan asal. Selisih pengumpulan suara paling menyolok, terlihat dari Drs.Suharman Dt.Kayo di mana basis utama suaranya berasal dari kecamatan tempat beliau dilahirkan dan bertempat tinggal, yakni sebanyak 1280 suara, sisanya 33 suara berasal dari kecamatan yang berbeda dengan asalnya. Dt.Kayo yang berasal dari partai PPRN, bersama dengan partai Hanura dan FBR, merupakan satu-satunya perwakilan partai tersebut. Partai ini tidak popular di Kab.Agam, dan hanya menjadi kendaraan saja bagi yang bersangkutan 134 agar terpilih menjadi anggota DPRD. Selain itu, Dt Kayo bersama Zul Arifin Dt.Parpatiah (partai PBB), Ali Warman Dt.P.Reno (PBB), Bakhtiar St.Nagari (FBR) dan Z.Dt.Pamuncak Majolelo (Demokrat) juga merupakan penyandang OTM dengan gelar Datuk dan Sutan. Sehingga, temuan lapangan ini masih relevan dengan temuan Haris (2005), bahwa yang menjadi pengurus partai dan kemudian mencalonkan diri menjadi calon Legislatif adalah Tokokh Adat, seperti Datuk Suku, Kaum, Ulama (Urang Nan Ampek Jinih). Perolehan suaranya yang bersamaan jumlahnya di antara suara dari Kecamatan asal dengan suara yang berasal dari luar kecamatan asal adalah Zulfaidar (partai Golkar) dengan perolehan suara 321 dari kecamatan asal, dari 321 suara pula dari dua kecamatan lain yang masuk dalam wilayah Daerah Pilihan I. Data jumlah perolehan suara anggota DPRD berdasarkan kecamatan, periode 2009-2014 memperlihatkan bagaimana pengaruh OTM yang disandang Caleg terhadap perolehan suara dari masyarakat jorong, Nagari dan kecamatan mereka berasal, ketimbang pengaruh Partai. Lebih lanjut lihat Tabel 7.2. berikut ini; Tabel 7.2 Jumlah Perolehan Suara Anggota DPRD Dari Kecamatan Asal dan Luar Kecamatan Asal, Kabupaten Agam. Periode 2009-2014 No Nama Partai 1 Helmon Hanura 2 3 Masrizal Syahmendra Putara PKS PAN 4 Risma Hasni Lazuardi Erman SH PAN Golkar PPP Demokrat Demokrat 11 Zulfaidar Drs.Novia Erwandi Marga Indra Putra Fauzi Ir. Novi Endri M.Sc Drs. Suharman Dt.Kayo 12 13 14 15 M.Abrar Zulpardi S.A.g Asrinaldi Syafrizal, SH PKS PAN PPP Golkar 16 17 Fitriwati Mastoti Surya PBB Demokrat 18 Syafrudin PKS 5 6 7 8 9 10 Golkar Demokrat PPRN Surabayo, Lubuk Basung Jawi-Jawi, Pasar Tiku, Tj.Mutiara Balai Ahad, Lbk.Basung Kampung Tangah, Lbk.sung 1 Suara Dari Kec.Asal 172 1 1 343 444 122 226 465 670 1 804 50 854 Tanjung Mutiara, Nagari Tiku Selatan, Tj.Mutiara Surabayo, Lbk.Basung Muara Putus, Tiku Pasar Baru, Lbk. Basung Jorong Parit Panjang, Lbk Basung 1 1495 564 2059 1 1 1 1 321 533 1760 1272 321 230 581 407 642 763 2341 1679 1 1108 117 1225 Selareh Air, Palembayan Nagari Lawang, Kec.Matur Salareh Aie, Palembayan Bayua, Tanjung Raya Salareh Aie, Palembayan Tanjung Sani, Tanjung Raya Padang Baru, Padang Ambacang Magek, Kamang Magek 2 1280 33 1313 2 2 2 2 1216 1106 625 979 222 112 212 141 1438 1218 837 1120 2 2 728 475 277 502 1005 977 3 761 408 1169 Nagari dan Kecamatan Asal Daerah Pilihan Suara Dari Luar Kec.Asal 160 Jumlah Suara Daerah Pilihan I 332 IV Nagari Lbk.Basung Tj. Mutiara Daerah Pilihan II Matur Palembayan Tj.Mutiara Daerah Pilihan III 135 No Nama Partai 19 Ali Fuadi PAN 20 Golkar 21 Efendi RM Zul Arfin, Dt. Parpatiah 22 Amril Anwar Demokrat 23 Chairunnas, SH 24 25 26 27 Nagari dan Kecamatan Asal Kamang Mudiak, Kamang Magek Koto Tangah, Tilatang Kamang Daerah Pilihan Suara Dari Kec.Asal Suara Dari Luar Kec.Asal Jumlah Suara 3 765 196 961 Kamek 3 799 203 1002 Palupuh 3 981 47 1028 Tilkam 3 1987 501 2488 Demokrat Pasie Laweh, Palupuh Nagari Batagak, Tilatang Kamang Koto Tangah, Tilatang Kamang 3 1173 269 1442 Yandril S.Sos Asrar Arifin Arman J.Pilian Fauzan SE, MM Ali Warman, Dt. P.Reno PKS PAN Golkar PPP Balai Gurah, IV Angkek Panampuang, IV Angkek CKL, Canduang CKL, Canduang 4 4 4 4 1123 1512 782 569 332 160 402 261 1455 1672 1184 830 PBB 4 565 90 655 PBR 4 793 107 900 30 Bakhtiar St..Nagari Z.Dt.Pamuncak Majolelo Simarasok, Baso Bukik Batabuah, Canduang 4 1561 860 2421 31 32 Ilsaputra, ST Indra Zahir ST Demokrat Demokrat 4 4 709 699 755 204 1464 903 34 Guswardi PKS Padang Tarok, Baso Bukik Batabuah, Canduang Koto Tinggi, Baso Padang Lua, Banu Hampu 5 1652 373 2025 35 36 37 38 39 Armen Taslim S.Ag Zulfahmi Yosiano Moechtar Mardianis PKS PAN Golkar PPP PBB 5 5 5 5 5 1082 647 1014 929 1134 283 494 254 35 166 1365 1141 1268 964 1300 40 Amri Nizar Jumllah Demokrat 9 partai Balingka, IVKoto Sungai Landia, IV Koto Malalak Barat Limo Suku, Sungai Pua Koto Tuo, IV Koto Kubang Putih, Banuhampu 5 1285 37183 1427 12104 2712 49287 28 29 PBB Demokrat Sumber : diolah dari Data KPU, Tahun 20096 Jika dibandingkan dengan jumlah perolehan suara masing-masing anggota DPRD dengan jumlah seluruh suara sah, maka akan terlihat bahwa anggota DPRD yang terpilih saat ini, hanya mewakili ± 30 persen masyarakat Kabupaten Agam. Sebagaimana yang terlihat pada hasil perolehan keseluruhan suara anggota DPRD tahun 2009 (Tabel 7.2) berjumlah 49.287 suara. Sedangkan jumlah suara sah keseluruhan yang berhasil di kumpulkan dalam Pemilu adalah 189.143 suara (tabel7.3.). Dibanding dengan DPT (Daftar Pemilih Tetap), maka keterwakilannya hanya ± 25 persen, yakni dari 204.025 suara yang menggunakan hak pilih dibanding dengan 49.287 suara yang mewakili anggota DPRD. 6 Daerah Pilihan I Sebenarnya untuk lebih valid, terdapat hasil peroleh Suara Anggota DPRD per Jorong dan Nagari. Namun, KPU Kabupaten Agam tidak memberi izin untuk dicuplik dan dianalisis. Kabupaten Agam hanya memperlihatkan saja data tersebut. Daerah Pilihan IV Baso Canduang IV Angkek Daerah Pilihan V Banu Hampu IV Koto Malalak Sungai Pua 16 Kec. 136 Dalam Pemilu tersebut, terdapat pula masyarakat yang tidak menggunakan hak suaranya, yakni sejumlah 93.184 orang. Angka ini hampir mencapai ± 30 persen dari 295.697 orang yang tertera dalam DPT. Jika dibandingkan dengan jumlah keseluruhan jumlah DPT, maka jumlah keseluruhan perolehan suara anggota DPRD hanya mewakili ±17 persen suara masyarakat Kabupaten Agam, yakni 49.287 dibanding 295.697. Lihat tabel berikut; Tabel 7.3. Jumlah Perbandingan DPT dengan Menggunakan Hak Pilih Dan Jumlah Suara Sah dan Tidak Sah PEMILU Kabupaten Agam 2009 Daerah Pemilihan No Partai Daerah Pilihan 1 Daerah Pilihan 2 Daerah Pilihan 3 Daerah Pilihan 4 Daerah Pilihan 5 Agam 1 Jumlah Suara Sah 43,435 35,177 31,598 40,286 38,647 189,143 2 Jumlah Suara Tidak Sah 3,320 4,142 1,971 2,889 2,851 15,173 3 Menggunakan Hak Pilih 46,718 39,246 33,528 43,066 41,467 204,025 4 Tidak Menggunakan Hak Pilih 25,601 14,249 14,061 21,738 17,535 93,184 5 Jumlah Dpt 72,219 53,039 47,261 64,384 58,794 295,697 6 Jumlah Alokasi Kursi 10 7 6 9 8 40 7 Jumlah Caleg 143 78 68 84 70 443 Sumber: diolah dari Data KPU, Tahun 2009 Rendahnya tingkat keterwakilan DPRD terhadap masyarakat pemilih di Kabupaten Agam karena banyaknya jumlah Caleg. Sehingga, suara “terpecah” dan tidak memenuhi kuota capaian sebuah kursi. Seperti yang terlihat dalam Tabel 7.3 di atas, di mana Dapil I dengan jumlah caleg 143 orang hanya mengumpulkan suara sah 43.435 suara. Artinya, rata-rata jumlah suara per orang sebesar 304 (0,33 persen), bandingkan dengan Daerah Pilihan 3 yang memiliki Caleg terendah sebanyak 68 orang, dengan jumlah perolehan suara sah 31.598, maka rata-rata per orang 465 suara (0,22 persen). Jika dilihat dari perbandingan jumlah keseluruhan Kabupaten Agam, terlihat bahwa jumlah perolehan suara sah 189.143 suara, maka rata - rata suara dari 443 Caleg adalah 427 suara (0,23 persen). Jika dibandingkan dengan jumlah ketersedian kursi, maka rata-rata suara 137 yang harus dikumpulkan untuk 40 kursi DPRD adalah 40 orang/kursi dibagi dengan 189.143 suara sah yang berhasil dikumpulkan, maka hasilnya semestinya adalah 4.729 suara per orang/kursi. Banyaknya jumlah Caleg, baik per daerah pilihan, maupun di tingkat Kabupaten, memperlihatkan tingginya minat masyarakat Agam untuk menjadi anggota DPRD. Bagi masyarakat Kab.Agam, menjadi anggota DPRD memiliki ragam makna. Pertama, dengan menjadi anggota DPRD dapat membangun kampung mereka dengan alokasi anggaran APBD, seperti terkutip ungkapan informan berikut; “Ambo lah lamo bercita-cita menjadi politisi hinggo no dapek duduak menjadi anggota dewan. Tujuan ambo menjadi anggota dewan agar dapek membangun kampung ko. Si Bob tahu, sabalum ambo indak ado urang kampuang ko nan menjadi anggota Dewan. Kampuang ambo ko, walau talatak di pinggir jalan lintas Sumatera, antar kota dan antar propinsi, belum pernah ado pembangunan di kampuang ambo ko7” (Informan Nirman) Ungkapan informan di atas, dapat ditafsirkan bahwa jika tidak ada anggota masyarakat Nagari atau Jorong yang menjadi anggota DPRD, maka pembangunan infrastruktur tidak akan pernah dialokasikan di dalam daerah tersebut. Hal ini juga sesuai dengan pemaknaan yang diberikan pemilih, bahwa salah satu tujuan memilih anggota DPRD, agar dapat mewakili kepentingan mereka, khususnya untuk membuat kebijakan-kebijakan anggaran belanja yang dialokasikan untuk mereka (pemilih), atau mewakili kepentingan mereka. Seperti yang terjadi di Nagari Canduang Koto Laweh, salah satu Nagari tetangga dari Nagari Tabek Panjang, ketika masa kampanye dan Pemilu berlangsung, OTM (urang nan ampek jinih) mengingatkan masyarakat Jorong dan Nagarinya untuk memilih Caleg yang berasal dari Nagari mereka yakni Nagari Canduang Koto Laweh. Narasi yang dibangun dan disebar luaskan ke penjuru Nagari adalah : “ jika ingin api tungku tetap menyala, maka harus ada yang menjaga apinya”. Tafsiran terhadap Narasi ini adalah, bahwa salah satu 7 Saya telah lama bercita-cita menjadi politisi hingga akhirnya dapat duduk menjadi anggota DPRD. Tujuan saya menjadi anggota Dewan (DPRD) ini agar dapat membangun kampung saya ini. Bob kan tahu, sebelum saya belum pernah ada orang kampung saya ini menjadi anggota DPRD. (pada hal) kampung saya ini terletak di pinggir jalan lintas Sumatera, antar kota antar provinsi, belum ada pembangunan di kampung saya ini. 138 kebutuhan utama manusia untuk dapat bertahan hidup adalah makanan. Makanan, untuk dapat disantap harus melalui proses dimasak dan memasak makanan dilakukan dengan api. Oleh karenanya, agar dapat makan harus ada yang menjaga api untuk tetap terus menyala sebagai pemasak makanannya. Tafsir lain, dapat pula diterjemahkan bahwa budaya (adat) Minangkabau dalam Nagari dapat bertahan dan berkembang karena peran dari Tiga Tungku Sajarangan.8 Tiga Tungku Sajarangan ini personifikasi dari Ninik-Mamak, Ulama dan Cendikia. Hanya saja, menurut narasi di atas, peran ketiga tungku itu masih kurang berfungsi jika tungku tidak memiliki api (anggaran, dana atau uang). Oleh karenanya, harus ada yang menjaga agar api (uang) tetap terus menyala (ada). Anggota DPRD, dalam narasi yang digambarkan sebagai “si penjaga api” tersebut, diberi peran oleh pemilih yang berasal dari kampungnya sebagai ujung tombak memperjuangkan alokasi anggaran APBD bagi mereka, sesuai dengan ungkapan informan berikut; “jadi wakatu pemilu tu lah rami kami di kampuang membahas siasia nan calon jadi (no urut satu) dalam partainyo urang siko. Kudian, Ninik-Mamak sibuk mempengaruhi masyarakat jorong dan Nagari nan masuak dalam DPT agar memilih calon urang kampuang surang. Keceknyo, kalo ingin api tungko awak ingin tatap manyalo, mako harus ado nan manjago apinyo. Jan sampai pacah suaro, jika pacah suaro awak nan rugi. Indak ado wakil awak nan di DPRD”.9 (NN) Sebagai sebuah konstruksi, narasi ini kemudian dapat menyatukan pemilih untuk memilih calon dari kampung/Nagarinya. Hasilnya, dari satu Nagari ini saja, yakni Nagari Canduang Koto Laweh, telah terpilih 2 (dua) orang anggota DPRD periode 2011-2014. Bahkan, pada periode 2004-2011, Nagari ini mampu mengusung /mendudukkan 3 (tiga) orang unsur OTMnya menjadi anggota DPRD. Menjadi atau memilih anggota DPRD bukan hanya memiliki makna pragmatis, seperti pejuang anggaran atau berperan (diberi peran) menjadi “si 8 Terjemahan ini telah lazim di Sumatera Barat, kata kuncinya adalah Tiga Tungku Sajarang, Tigo Tali Sapilin,. 9 Sewaktu pemilu kami telah membahas siapa saja orang kampung yang menjadi Caleg nomor urut jadi dalam partai. Kemudian ninik-mamak sibuk mempengaruhi masyarakat agar memilih Caleg yang nomor jadi tersebut, agar suara tidak pecah yang mengakibatkan tidak adanya orang kampung dan Nagari nantinya tidak menjadi anggota DPRD. 139 penjaga api” saja. Terdapat ragam makna lainnya, seperti berkenaan dengan mobilitas sosial individu dan kelompok genealogis matrilinealnya. Bagi masyarakat Agam, menjadi anggota DPRD juga berarti membawa nama paruik, kaum dan suku, serta menjadi kebanggaan bagi mereka di mata kelompok genealogis matrilineal lainnya, baik pada tingkat jorong antar sesama paruik, kaum, maupun antar suku pada tingkat Nagari. Gelar Anggota DPRD laksana gelar tradisional, di mana perlakuan masyarakat jorong dan Nagari terhadapnya kemudian berbeda, seperti, memiliki tempat yang berbeda pada acara perayaan adat, di mana tempatnya10 disejajarkan dengan OTM (urang nan ampek jinih). Di bawa “sato” (diikutkan) dalam musyawarah adat, serta diminta pendapatnya dalam musyawarah tersebut. Anggota DPRD yang terpilih kemudian memiliki tempat tersendiri pada lingkungan OTM Minangkabau di dalam Nagari, maupun Supra Nagari. Kenyataan ini memperlihatkan kelemahan pendapat Johnson (1994) dan von Hagen (2003), bahwa makna memilih dan dipilih menjadi anggota lembaga Legislatif tidaklah tunggal. Bagi masyarakat Minangkabau, memilih anggota DPRD tidak saja bermakna agar dapat mewakili kepentingan mereka untuk mendapat alokasi anggaran. Sedangkan bagi Legislatif, mengalokasikan anggaran pada konstituen agar terpilih kembali. Maknanya, tidak hanya karena alasan pragmatis dan dangkal tersebut, namun terdapat alasan budaya seperti representasi (membanggakan) kelompok genealogis matrilineal, melakukan fungsi “mamaga kampuang” (melindungi kampung)11 rumah, kaum, suku, kampung dan Nagari. Selain dapat membanggakan paruik, kampuang dan suku, makna menjadi anggota DPRD, memiliki konotasi negatif laksana pisau bermata dua yang memiliki konsekuensi pertikaian sehingga mempengaruhi relasi antara kelompok genealogi matrilineal. Persaingan yang berbuah pertikaian ini terjadi ketika unsur beragam kelompok genealogis tersebut mencalonkan diri menjadi Caleg, sehingga jumlah Caleg yang mencalonkan diri dalam Nagari tidak proporsional antara jumlah Caleg dengan jumlah DPT Nagari. Akibatnya terjadi perebutan dukungan suara dalam Nagari, yang tidak sehat. 10 11 Tempat duduk, maupun perlakuan terhadap anggota DPRD dalam acara adat tersebut Lihat nilai ideal Minangkabau pada Bab II. 140 Dalam masa kampanye, terdapat proses di mana Caleg “dituahi dicilakoi.”12 Proses ini biasanya juga “membongkar” sejarah keluarga. Dalam proses pembongkaran” sejarah Caleg dan keluarga inilah kemudian timbul pertikaian, karena dapat menjadi kampanye menyudutkan Caleg tertentu dengan kampanye yang menjatuhkan (black campaign). Sehingga, Caleg hanya dipilih oleh kelompok genealogisnya. Akhirnya, karena tidak mencapai jumlah suara tertentu, tidak satupun Caleg dalam Nagari tersebut terpilih. Seperti Nagari Sungai Janiah misalnya, pada periode 2004-2009, memiliki dua anggota DPRD yang berasal dari jorong Sungai Cubadak dan jorong Tabek Panjang. Namun, pada Pemilu 2009, kedua calon kalah hingga tidak terpilih kembali. Penyebabnya basis suara Caleg, terutama yang berasal dari jorong (kampuang) dan Nagari, terpecah pada banyaknya Caleg yang mencalonkan diri antar sesama anak Nagari. Dari hasil wawancara bersama 5 orang anggota DPRD yang menjadi informan penelitian ini, mengungkapkan bahwa kurang lebih 90 persen perolehan suara mereka, berasal dari jorong dan Nagari tempat mereka berdomisili dan berasal. Sedangkan 10 persen sisanya, di dapat dari Nagari dan dua kecamatan lain dalam Daerah Pilihan yang sama. Begitupun, dua anggota DPRD di Sungai Janiah pada tahun 2004, 90 persen suara berasal dari Jorong masing-masing dan suara dari tingkat Nagari, tetapi, pada Pemilu 2009 di tingkat kaum dan kampuang terjadi euforia ingin menjadi Caleg. Ketua KAN Nagari telah mengingatkan Urang nan ampek Jinih agar jumlah Caleg dari Nagari Tabek Panjang jangan lebih dari tiga orang, karena akan menyebabkan pecahnya suara. Menurut data DPT berdasar TPS tahun 2009, empat Jorong yang berada dalam Nagari Tabek Panjang terdiri dari 21 TPS dengan jumlah DPT 6.564 orang. Maka, dengan perhitungan Caleg yang berjumlah 3 orang, paling tidak 2 orang, akan berhasil menjadi anggota legislatif seperti periode sebelumnya. Namun, euforia ingin menjadi Caleg tersebut justru didukung (unsur OTM) oleh “urang nan ampek jinih” pada tingkat paruik dan kaum, hal inilah yang menyebabkan jumlah Caleg kemudian meningkat menjadi 12 orang. Sehingga, suara Nagari Tabek Panjang kemudian terpecah. Akibatnya, pada periode 2009-2014 tidak satu 12 di kaji sejarah hidupnya (dikaji track record nya) 141 pun unsur OTM Nagari yang terpilih menjadi anggota DPRD, sedang suara dari luar Nagari tidak menambah perolehan suara yang signifikan, seperti ungkapan tokoh adat berikut ini; “inyo lah dikecekan jan basigigiah-bakareh-kareh. Tapi nan ciek kok anak, kamanakan surang, nan ciek kok urang kampuang surang. Pacah suaro jadinyo. Tahun 2010 ko, awak indak dapek ciek alah juo, biasonyo selalu dapek, kok tidak sekolah, kok jalan kampuang, kok irigasi.13 (Tokoh Adat Nagari). Makna lain menjadi anggota DPRD, disamping nilai kultural di atas, juga meningkatkan pendapatan di atas rata-rata penduduk Nagari di Kabupaten Agam. Hal ini terlihat dari Perbup Agam No.63 Tahun 2008 tentang Penjabaran Anggaran Pendapatan Belanja Daerah Kabupaten Agam tahun anggaran 2009 bahwa belanja pegawai DPRD, secara keseluruhan, mencapai Rp.4.758.984.282. Jika dibagi pendapatan dan tunjangan lain, untuk 40 orang, maka “take home pay” anggota DPRD per bulan mencapai ± Rp.9.000.000,-. Jumlah ini masih di atas gaji dosen dan guru yang telah bersertifikasi, di atas rata-rata gaji PNS yang hanya berkisar pada angka Rp.2.000.000, s/d Rp.5.000.000,- plus tunjangan lain-lain.14 Jika dibandingkan dengan alokasi anggaran Dinas Pertanian dan Kehutanan Kabupaten Agam, maka pendapatan anggota DPRD tersebut meski berfluktuatif, masih lebih tinggi seperti terlihat dalam grafik dibawah ini; 13 Udah diperingatkan jangan saling berkeras. Tapi sulit untuk di halangi, yang satu anaknya, yang lain kemanakannya, dan satu lagi orang kampung. Pecah suara jadinya.Pada tahun 2010 depan, (sesuai dengan penjabaran APBD, red) kita tidak mendapat apa-apa. Biasanya (sewaktu ada anggota DPRD dari Nagari ini) selalu dapat setiap tahun. 14 Hasil wawancara dengan kepala BKD (Badan Kepegawaian Daerah) Billions 142 18 Grafik Perbandingan Belanja Anggaran DPRD-Set.DPRD Dengan Dinas Pertanian Kabupaten Agam 16 14 12 Dinas Pertanian, Perkebunan dan Kehutanan 10 8 DPRD dan Set.DPRD 6 4 2 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Sumber: Penjabaran APBD Kabupaten Agam 2004-2009 (diolah) Gambar 7.2. Grafik Trend Perbandingan Alokasi Anggaran Dinas Pertanian dan DPRD Kabupaten Agam, Tahun 2004-2009 Menurut grafik tersebut, trend alokasi anggaran DPRD (berikut Set.DPRD) pada tahun 2004 hingga 2006 masih dibawah Dinas Pertanian, berkisar di antara Rp.5.000.000.000,- hingga Rp.8.000.000.000,-. Namun, pada tahun 2007, alokasi anggaran DPRD naik tajam melebihi Dinas Pertanian yang mencapai angka Rp.14.777.000.000,- sementara Dinas Pertanian sebesar Rp.12.532.000.000,-. Kemudian keduanya meningkat tajam, dengan alokasi anggaran Rp.16.408.000.000, namun DPRD mendapat lebih tinggi sedikit dari Dinas Pertanian yang mencapai angka belanja dan Rp. 16.349.000.000,-. Pada tahun 2009, keduanya turun tajam, namun alokasi anggaran DPRD masih lebih tinggi dari Dinas Pertanian mencapai selisih Rp.2.500.000.000,-. Fakta ini sesuai dengan studi Halim dan Syukry (2011)15 bahwa ketika lembaga membahas anggaran milik mereka sendiri, lembaga Legislatif Legislatif cenderung memaksimalkan jumlah anggaran untuk meningkatkan penghasilannya, serta kepentingan jangka pendek lainnya. Makna lain, pada tataran individu, agar menjadi anggota DPRD adalah menjadi “pahlawan”, “orang terpandang” Nagari. Jika anggota DPRD berhasil memperjuangkan anggaran untuk kampung halamannya, maka namanya menjadi disebut-sebut (“harum”). Anggota DPRD laksana “orang budiman” yang baik hati 15 Lihat Bab II 143 serta suka membagi-bagi hadiah (anggaran bantuan sosial dan alokasi pembangunan infrastruktur). Beragam makna seperti tersebut di atas, yang kemudian sebagai penyebab euforia Caleg di Nagari-Nagari. Signifikansi pengaruh OTM dalam Pemilu Legislatif dapat di lihat dari informasi yang diungkap berdasarkan pengalaman anggota DPRD Nirman dan Danof. Danof dan Nirman16 menjadi anggota DPRD Kab.Agam periode tahun 2004-2009, dan 2009-2011. Untuk terpilih, Nirman mendatangi KAN Nagari P. Nirman mendatangi Nagari P, karena di samping memiliki suara, Nagari ini tidak memiliki Caleg. Nirman berasal dari Nagari C. Di Nagarinya, suara telah terpecah akibat banyak jumlah caleg yang mencalonkan diri. Di Nagari P, Ketua KAN, menanggapi maksud dan tujuan Nirman, kemudian mengumpulkan seluruh “urang nan ampek jinih” Nagari untuk kumpul bermusyawarah di balai pertemuan adat. Dalam musyawarah tersebut, Nirman diundang untuk ikut serta. Dalam musyawarah tersebut, Nirman meminta urang nan ampek jinih agar mendukungnya dengan memberi suara mereka pada diri dan partainya dalam Pemilu Legislatif mendatang. “Urang nan ampek jinih” bersama KAN menyatakan sanggup untuk memenuhi keinginan Nirman, namun jika terpilih, Nirman harus memperjuangkan alokasi anggaran buat jorong dan Nagari P. Lantas, mirip Musrenbang Nagari, seluruh peserta mengemukan usulnya, hasilnya adalah daftar panjang usulan. Nirman tidak dapat menyanggupi seluruh usulan tersebut. Maka, tawar menawar pun dilakukan. Hasil akhirnya, kesepakatan dicapai bahwa yang harus diperjuangkan Nirman selama masa jabatannya, jika terpilih, adalah bebera usulan yang membutuhkan dana besar, seperti jalan Nagari P, Irigasi, sarana dan prasarana Sekolah. Dengan catatan, untuk jalan, dan irigasi cukup sekali di aspal dan diperbaiki selama masa lima tahun jabatan Nirman. Sedangkan usulan lainnya, seperti sarana dan prasarana sekolah serta kesehatan, paling tidak, ada satu usulan yang diperolah Nagari P. Akhirnya, musyawarah mencapai mufakat. Diputuskan suara Nagari P, akan dialirkan untuk mendukung Nirman dan partainya. 16 Danof dan Nirman, bukan nama sebenarnya. Informasi ini disarikan dari informan Danof yang pada tahun 2004 -2009 merupakan anggota DPRD Kabupaten Agam (kini Danof tidak menjadi anggota DPRD), dan untuk Nirman disarikan dari wawancara dengan beberapa anggota Nagari P, Jorong L. Berada dalam wilayah Daerah Pilihan IV. Nirman, telah dua priode menjadi anggota DPRD, mulai dari 2004-2009,hinga periode 2009-2014. 144 Selanjtutnya, KAN beserta “urang nan ampek jinih”, kemudian menyebarluaskan hasil kesepakatan tersebut secara berjenjang, kepada masyarakat Nagari-Jorong P melalui mamak rumah dan mamak kaum, dan selanjutnya menyampaikannya pada anggota kelompok genealogis yang masuk dalam DPT. Hasilnya, hampir seluruh suara jorong di berikan kepada Nirman. Sampai saat diwawancarai, Nirman telah masuk periode kedua menjabat sebagai anggota DPRD Kab.Agam, dengan dukungan dari Nagari P. Ketika wawancara dilakukan terhadap Nirman, sambil Tanya-jawab berlangsung beliau mengajak untuk mengelilingi Nagari P. Saat berkeliling, Nirman menunjukkan hasil usulannya yang kemudian masuk APBD dan telah pula dialokasikan pada Nagari P, yakni seperti Jalan Nagari, Irigasi, Jembatan, sarana dan prasarana sekolah, jalan usaha tani. Manuver Nirman, juga dilakukan oleh Danof. Hanya saja, pada Nagari yang berbeda, Danof mengunjungi “urang nan ampek jinih” di Nagari PT. Nagari ini mempunya lokasi yang berbeda dengan Nagari P, tempat Nirman meminta suara dukunga. Di Nagari PT ini juga, tidak terdapat Caleg yang akan didukung oleh unsur OTM. Dibantu oleh istrinya, yang sedang bertugas menjadi Dokter Puskesmas, Danof mendatangi tokoh adat, kemudian meminta dukungan suara dari nagari PT. Sebagai tindak lanjut, Danof kemudian diundang oleh KAN untuk bermusyawarah. Dari hasil musyawarah kemudian menghasilkan mufakat, di mana isinya hampir sama dengan perjanjian Nirman di Nagari P. Hasil dari musyawarah kedua informan dengan unsur OTM tersebut, terbukti perolehan suara dari Nagari P untuk Nirman dan Nagari PT untuk Danof kemudian meningkat. Hampir sepertiga penduduk jorong dan Nagari memilih Nirman dan Danof, sehingga terpilih menjadi anggota DPRD. Lebih lanjut seperti ungkapan informan berikut ini; “Kalau wakatu dulu ambo maminta suaro ka Ninik-Mamak di Nagari PT tu. Kebetulan, istri ambo bertugas manjadi dokter Puskesmas di sinan. Caronyo mode tu, awak basuo jo NinikMamak, bamusyawarah tibonyo. Dek inyo a nan katuju, mampu 145 awak memperjuangkan basapakek kami jadinyo. Hasilnyo, hampir separuh suara dari Nagari tu ambo dapek17” (Danof) “Wakatu ka pemilu tu, urang partai tu (Caleg) datang ka jorong kami, maminta suaro tibonyo. A dek KAN, inyo cadiak. Ketua KAN kami tuh bekas Rektor “IB”. diundangnyo Ninik-Mamak disiko, tamasuk ulama dan cadiak pandailah. Bamusyawarah mereka di Balai Pertemuan Nagari. Katiko tu disabuiklah, kami butuah ikoiko. Kami butuh jalan diaspal, irigasi, ado barapolah saat itu. Inyo berjanji memenuhi salamo wakatu 5 tahun. Hasilnya jalan L telah di aspal, irigasi pun alah rancak.18” (Informan MA) Menurut Manan (1995), signifikansi pengaruh OTM dalam Pemilu Lembaga Legislatif dapat dipahami dengan tiga karakteristik, pertama, NagariNagari dapat dianggap laksana Negara-negara kecil (republik mini yang otonom). Di dalamnya terdapat kepemimpinan yang beragam, yang ditandai oleh adanya pejabat resmi, para spesialis (adat, agama, dan cendikia), terdapat dewan-dewan, mulai dari tingkat paruik (Tungganai), kaum (Datuk Kaum), suku (Datuk Suku) dan Nagari (Wali Nagari). Rakyatnya mendelegasikan sebahagian kebebasan dan kekuasaannya untuk rela di atur oleh dewan-dewan dan pemimpin tersebut. Segala permasalahan dimusyawarahkan secara bertingkat menurut tingkatan dewan, dengan dewan Nagari sebagai kekuasaan tertinggi (KAN). Pada pemimpin dan dewan-dewan tersebut memiliki masa kadaluarsa (rotasi pemimpin dan dewan) tidak berlangsung seumur hidup. Karakterisitik kedua, sistem OTM berlaku azas demokrasi. Semua masalah dirundingkan dengan musyawarah mencapai mufakat. Kawasan otoritas mencakup tiga ranah, yakni adat, agama dan ranah pengetahuan lainnya. Maka, kemudian dikenal dengan istilah tiga tungku sajarangan. Karakterisitik ketiga, berbagai otoritas yang jamak tersebut terdesentralisasi, baik antara Kaum, Paruik, Suku, maupun di antara ranah Agama 17 Waktu dulu (masa kampanye) saya meminta (dukungan) suara dari ninik-mamak di Nagari PT. Kebetulan istri saya waktu itu bertugas di Puskesma PT. Caranya ya kami bertemu dengan ninikmamak PT itu, kemudian dia menyampaikan permintaannya. Kalau mampu kita memperjuangkan kesepakatan bisa dicapai. Hasilnya, hampir separuh dari Nagari itu yang saya dapatkan. 18 Waktu Pemilu itu, orang partai datang ke jorong kami, meminta suara lah maksudnya. Olek ketua KAN kami, dia cerdas orangnya mantan Rektor IB, diundangnya seluruh ninik-mamak, ulama dan cerdik pandai. Bermusyawarahlah mereka di balai pertemuan. Dalam Musywarah itu disebutlah kebutuhan kami. Kami butuh ini-ini. Jalan jorong diaspal, irigasi dan ada beberapalah saat itu. Dalam pertemuan itu dia berjanji akan memperjuangkannya selama 5 tahun. Hasilnya, jalan ke jorong L sudah diaspal dan irigasi sudah bagus. 146 (Alim Ulama), Adat (Ninik-Mamak) dan ranah pengetahuan lainnya, selain ranah pengetahuan adat dan agama (Cendekiawan). Pada ciri khas pertama, bahwa Nagari-Nagari laksana Nagari mini, sesuai dengan fakta empiris penelitian ini. Caleg yang berasal dari Nagari IV angkek, misalnya, akan sulit mendapat dukungan suara dari Nagari CKL, kecuali dengan melakukan musyawarah bersama “urang nan ampek jinih” seperti contoh kasus Danof dan Nirman. Nirman dari IV Angkek, meminta suara ke Nagari P, sedangkan Danof dari IV angkek juga, meminta suara ke Nagari PT, keduanya terlibat dalam perjanjian politik bersama OTM. Hanya saja, keberhasilan mereka ditopang oleh ketiadaan Caleg dari kedua jorong tersebut. Pada jorong dan Nagari yang memiliki Calegnya sendiri, upaya yang dilakukan Danof dan Nirman akan sulit berhasil. Nirman, dapat duduk menjadi anggota DPRD selama dua periode (2004-2009 dan 2009-2014) Karena dukungan suara utama Nagari P yang berjumlah lebih dari 2000 suara. Nagari P, selama dua Pemilu Lembaga Legislatif tersebut tidak memiliki Caleg. Berbeda dengan yang dialami Danof, yang mana pada Pemilu Legislatif yang berlangsung pada tahun 2009, tidak terpilih kembali. Hal ini disebabkan, Nagari PT tidak lagi memberikan suaranya kepada Danof, karena pada Pemilu Lembaga Legislatif tahun 2009 ini mereka memiliki beberapa calon dari anak Nagari yang hendak di dukung untuk menjadi anggota DPRD. Di samping itu, istri Danof yang semula banyak membantu, tidak lagi bertugas di Nagari PT. Indikasi kuatnya pengaruh OTM juga terlihat pada ciri khas ketiga dari OTM Minangkabau, yakni terdesentralisasinya masing-masing ranah adat, agama dan pengetahuan. Pada ranah adat, kekuasaan terdesentralisasi pada tingkatan kelompok genealogis matrilineal seperti rumah, kaum, suku dan Nagari. Desentralisasi kekuasaan ini mengakibatkan munculnya Caleg dengan dukungan masing-masing tingkatan kelompok genealogis matrilineal tersebut. Inilah yang menyebabkan “euforia Caleg” karena merupakan konsekuensi logis dari adanya desentralisasi kekuasaan berbagai ranah dan kelompok genealogis matrilineal. Faktor penentunya kemudian adalah ciri khas kedua dari OTM tersebut yakni kemampuan mewujudkan musyawarah mufakat. Pada Nagari Tabek Panjang, hal ini terbukti gagal, karena ketidakmampuan WaliNagari, KAN dan kelompok 147 genealogis matrilineal (Ninik-Mamak rumah, kaum dan suku) untuk bermusyawarah mencapai mufakat dalam menentukan bakal calon Legislatif yang akan didukung dan dipilih bersama. Mekanisme adat dalam memilih pemimpin seperti proses “dicilakoi”, “raso pareso” itu gagal dalam praktek, sehingga, muncul 12 Caleg dan perolehan suara kemudian terpilah-pilah berdasarkan kelompok genealogis matrilineal, sehingga tidak satu pun dari Caleg tersebut mendapatkan kursi di DPRD. Berlainan dengan jorong dan Nagari lain, seperti yang terlihat dalam kasus Liryanda di Nagari AP,19 Nirman di Nagari P dan DTH, PR di Nagari CKL. Karateristik OTM kedua, yakni musyawarah untuk mencapai mufakat masih terpelihara dengan cukup baik. Dengan mekanisme musyawarah itu mereka kemudian mencari kata sepakat, kepada siapa suara dukungan akan disalurkan. Sehingga, mereka dapat menempatkan unsur OTMnya duduk menjadi anggota DPRD, menjadi bagian dari BP, serta pada akhirnya, kepentingan mereka dapat terwakili dalam pemerintahan. 7.1.2. Pemilu Kepala Daerah Dan Peran OTM Gejala yang terjadi pada pemilu lembaga Legislatif, dengan varian yang hampir sama, berlaku pula pada Pemilu Kepala Daerah (Pemilukada) di Kabupaten Agam. Hanya bedanya, dalam Pemilukada para Calon Bupati (selanjutnya disebut Cabup) bukan saja representasi OTM dalam Nagari saja, tetapi juga representasi wilayah supra Nagari, seperti Baso, Lubuk Basung, bahkan wilayah Agam Timur dan Agam Barat. Dalam mengkampanyekan dirinya, para Cabup sangat bergantung pada keaktifan OTM dalam Nagari dan Supranagari, terutama untuk membangun narasi dan musyawarah. Relasi di antara keduanya, Cabup dan OTM, dalam Pilkada bukan saja relasi pragmatis di mana prinsipal yang mendelegasikan kekuasaannya pada agen agar bertindak mewakili kepentingan prinsipal (Lupia & McCubbins, 2000;20 Abdullah, 2006),21 dengan membuat kebijakan-kebijakan belanja 19 Lihat kasus peran Liryanda, Arthur Lupia & Mathew McCubbins, 2000. Representation or Abdication? How Citizens Use Institution Help Delegation Succed. dalam European Journal of Political Research 37:291-307. 20 148 anggaran yang dialokasikan pada mereka sebagai pemilih (von Hagen, 2004). Namun, lebih dari itu, mereka adalah representasi dari paruik, kaum, kampung, suku, Nagari, terutama sekali representasi “darek” (wilayah Agam Timur) dan “rantau” (wilayah Agam Barat). Dua periode Pilkada, 2005 dan 2010 menunjukkan bahwa Bupati yang terpilih berasal dari Agam Timur (Agam Tuo) dan Wakil Bupati berasal dari Agam Barat. Terdapat hukum tidak tertulis, bahwa Bupati “harus” berasal dari Agam Timur, dan Wakil Bupati “bolehlah” dari Agam Barat. Nilai kultural ini berkenaan dengan sejarah adat Minangkabau, bahwa tempat asalnya orang Minangkabau adalah “darek” (darat) yakni luhak nan tigo (Luhak Agam, Luhak 50 Kota dan Luhak Tanah Datar). Seiring dengan pertambahan penduduk, serta daya tampung Nagari-Nagari di darek terbatas, maka sebahagian penduduk Nagari pergi merantau. Proses merantau ini, semula dilakukan pada daerah-daerah terdekat, diluar dari luhak nan tigo, seperti Solok, Padang, Sawahlunto dan seterusnya. Dari perantauan “dekat” dengan darek, kemudian berubah menjadi merantau “jauh”, seiring perubahan teknologi transportasi. Anak Nagari kemudian merantau ke Sumatera, Jawa, Kalimantan, bahkan ke mancanegara. Dalam pepatah Minangkabau, kemudian muncul nilai baru, bahwa Alam Minangkabau itu terdiri dari darek dan rantau. Darek adalah luhak nan tigo, daerah asal etnis Minangkabau, sedangkan rantau merupakan daerah tanah (negeri) tempat mencari penghidupan (Naim, 1979; Pelly, 1984). Dengan pemahaman tersebut, sesungguhnya alam Minangkabau luasnya hampir seluas Dunia, mengikuti sejauh orang Minangkabau berada di rantau (Naim, 1984; Kato, 1984; Pelly, 1994). Meskipun Alam Minangkabau terdiri dari darek dan rantau, darek menganggap dirinya lebih tinggi, karena merupakan tempat Orang Minangkabau berasal. Pada tahun 1993, Ibukota Kab.Agam pindah dari Bukittinggi ke Lubuk Basung. Sebabnya, Bukittinggi mekar memisahkan diri dari Kab.Agam menjadi wilayah Kota sendiri. Sedangkan Agam Tuo, mekar menjadi Kab.Agam yang kini wilayahnya mencakup Agam Barat (lihat Bab V). Agam Barat terletak di pesisir, 21 Syukri Abdullah dan Jhon Andra Asmara, 2006. Perilaku Oportunistik Lembaga Legislatif Dalam Penganggaran Daerah, Bukti Empiris atas Aplikasi Agency Theory di Sektor Publik, Simposium Akutansi Nasional, di Padang, 23-26 Agustus, 2006. 149 dan merupakan bagian dari Alam Rantau, dengan pengertian tersebut di atas. Karena menganggap wilayahnya (kebudayaan) lebih tinggi, rakyat wilayah Agam Timur tidak menginginkan di pimpin oleh “orang rantau”. Inilah yang menjadi penyebab, semenjak Pemilukada langsung, Bupati selalu berasal dari Agam Timur (AgamTuo). Bukti lain yang menunjukkan bahwa politik Kewilayahan, Wilayah Agam Timur dan Agam Barat, sangat berperan dalam Pemilukada dapat dilihat dalam kasus Liryanda22 ketika ikut mencalonkan diri dalam Pemilu menjadi Calon Kepala Daerah. Liryanda adalah unsur OTM, berkedudukan sebagai cendekia, ninik-mamak dalam Nagari di tempat beliau berasal. Nagari asalnya berada dalam wilayah Agam Timur (Agam Tuo). Di samping menjadi unsur OTM, beliau merupakan Pemimpin Cabang salah satu partai Islam terbesar di Indonesia untuk Kabupaten Agam. Dalam Pemilu Legislatif tahun 2009, partai yang dipimpinnya ini menduduki peringkat ketiga dalam perolehan suara (KPU, 2009). Beliau juga telah menjadi anggota DPRD selama dua periode, dari 2004-2009 hingga periode 2009-2014. Dalam masa jabatan dua periode tersebut, Liryanda menduduki jabatan puncak di DPRD. Dengan potensi tersebut, dan perhitungan analisis dari tim pakar partainya bahwa Liryanda dapat dikategorikan sebagai “calon jadi”.23 Maka, pada Pemilu Kepala Daerah yang dilangsungkan pada tahun 2010 beliau mencalonkan diri menjadi Calon Bupati. Untuk memenangkan Pemilukada tersebut, beliau memilih calon wakil bupati yang berasal dari Agam Barat, dengan pertimbangan representasi wilayah tersebut di atas. Calon Wakil Bupati yang “digandengnya” ini, adalah incumbent (sedang menjabat wakil Bupati) di Kabupaten Agam. Harapannya tentu, dapat memakai sumber keuangan Daerah dan fasilitas kedudukan beliau. Untuk mencapai maksud tersebut, pinangan disampaikan pada calon wakil Bupati incumbent. Negosiasi dilakukan terhadap calon Wakil Bupati. Namun, sang calon incumbent menginginkan beliaulah yang menjadi menjadi calon Agam I (calon Bupati). Tawaran ini diterima oleh tim Liryanda, sehingga kemudian 22 23 Informasn kunci dalam penelitian ini, bukan nama sebenarnya. hasil wawancara dengan Liryanda 150 Liryanda menjadi calon wakil Bupati. Ketika Pemilu berlangsung, dalam putaran pertama, Liryanda dan pasangannya langsung kalah.24 Kekalahan Liryanda, seperti telah dijelaskan di atas, terkait dengan peran OTM. Pertama, Secara kultural aneksasi antara Agam Timur khususnya Agam Tuo dengan wilayah Agam Barat, sampai saat ini masih belum terintegrasi, secara budaya. Secara historis kedua wilayah memiliki lingkungan alam dan konteks sosial yang berbeda. Agam Barat, secara kutural adalah Rantau serta berada di pesisir, sedangkan Agam Timur (Agam Tuo) adalah darek, yang dipercaya tempat asalnya orang Minangkabau. Rantau memiliki makna subkultur, sedangkan Luhak atau darek lebih tinggi derajatnya.25 Menurut Navis (1984), darek lebih tinggi peradabannya dari daerah pesisir. Oleh karenanya, secara kultur masyarakat darek di Agam Tuo dan masyarakat rantau di belahan Barat tidak dapat disamakan dan dipersamakan. Kedua, berdasarkan data DPT Kabupaten Agam, jumlah suara Agam Timur (Agam Tuo) lebih unggul dari Agam Barat. Data DPT Agam Timur menunjukkan jumlah 170.439 suara, sedangkan Agam Barat memiliki DPT sebanyak 125.254 suara. Jika membandingkan jumlah suara sah dan yang memakai hak suaranya, maka diperoleh jumlah 118.061 untuk Agam Timur dan 85.914 untuk Agam Barat. Jika Liryanda menang dalam pemilukada, maka Agam Timur (Agam Tuo) akan dipimpin oleh Bupati dari Agam Barat. Hal ini sama sekali tidak diinginkan oleh masyarakat Agam Tuo. Seperti ungkapan informan berikut ini; “Awak ko rang Agam, salah satu luhak asal urang Minang. Jan sampai awak ba mamak ka mamak urang. Bantuak indak ado calon pamimpin se awak ko. Indak namuah bantuak tu …26” (Informan Tokoh adat) Pengaruh OTM pada pemilukada bukan hanya ciri khas dua wilayah tersebut (AgamTimur dan Barat) saja, namun, juga antar Kecamatan dan Nagari. 24 Disarikan dari wawancara dan observasi terlbat bersama beliau. Dan wawancara beberapa sumber yang dekat dengan beliau dan partainya. 25 Hadler (2010) memiliki pendapat berbeda. Menurut nya, justru darek atau daerah asal orang Minangkabau sebagai tempat para “kerbau”, karena mereka yang sebagai pemenang yang pergi dan menetap di Rantau. Mereka yang tinggal adalah kerbau. 26 Kita ini orang Agam (tuo), salah satu luhak yang menjadi asal orang Minangkabau. Jangan sampai kita ber mamak (memiliki pemimpin) pada mamak orang lain (pemimpin yang bukan berasal dari Agam Tuo,red). Seperti tidak ada calon pemimpin koita ini. Tidak bisa seperti itu 151 Gejala ini terlihat dalam Pemilukada 2010 pada Kec. Canduang yakni Nagari Canduang Koto Lawas, Nagari Lasi, Nagari Panampuang, Nagari Bukik Batabuah. Kemudian juga terlihat pada Kec.Baso yakni Nagari Tabek Panjang, Nagari Koto Tinggi, Nagari Salo, Nagari Padang Tarok, Nagari Simarasok dan Nagari Koto Baru (wilayah Kec. Baso). Kedua Kecamatan ini, masuk dalam wilayah Agam Timur dan masing-masingnya memiliki calon Bupati yang ikut dalam Pemilukada 2010. Hasil perolehan suara Kecamatan, menunjukkan seluruh suara Nagari-Nagari (90 persen) disalurkan pada Cabup yang berasal dari Nagari dan Kecamatan mereka. Namun, pada putaran pertama, calon dari Nagari CKL kalah. Karena suara tidak kuorum (50 persen + 1), maka Pemilukada dilanjutkan pada putaran kedua, dari 5 pasangan calon menjadi 2 pasangan calon bupati. Calon pertama, berasal dari Nagari Koto Tinggi (Agam Timur), Calon Pasangan Kedua berasal dari Lubuk Basung, Agam Barat. Di Nagari CKL, dan Sungai Janiah, penyandang OTM seperti “urang nan ampek jinih” membangun beragam narasi; seperti ungkapan informan dari Nagari CKL berikut ini: “Waktu Pilkada putaran pertama kami semua memilih calon X, karena dia dari kampung kami. Tapi waktu putaran kedua, NinikMamak menganjurkan memilih calon yang dari Koto Tinggi….mereka bilang: Bialah awak pilih mamak nan dari Nagari sabalah (Koto Tinggi). Kok inyo bangun kampuangnyo, inyo aspal jalannyo, tantu awak tarikuik juo. Kareno inyo lalu tantu melalui jalan awak ko juo. Indak mungkin aspal rancak disinan, tapi jalan manuju kasinan buruak aspalnyo. Kok inyo pulang kampuang, kan lewaik Nagari awak, tantu tacaliak juo ba a kampuang awak ko…” (informan CKL). Indikasi pengaruh OTM dalam Pemilukada juga dapat dilihat keterlibatan Walinagari. Dari hasil wawancara dengan tim sukses Bupati, WaliNagari menjadi kunci utama yang diharapkan dapat berperan menjangkau mulai dari paruik, Kaum, serta suku. Di Kabupaten Agam, khsusnya serta Sumatera Barat pada umumnya, terdapat perkumpulan walinagari yang disebut PERWANA. PERWANA inilah yang kemudian direkrut untuk menjadi bagian tim sukses. Seperti ungkapan informan berikut ini; 152 “Pacik lu Perwana. Awak undangnyo, awak hetong, kantongkantong suaronyo. Ma nan kantong suaronyo gadang waliNagari nyo awak pacik. Awak agiah nyo tanggung jawab yang bertugas memacik Ninik-Mamak dalam Nagari nyo tu. Jan 82 Nagari tu lo nan awak rekrut. Cukup urang-urang PERWANA, kemudian awak petakan lo. Ma WaliNagari nan senior dan berpengaruh, inyo bisa mempengaruhi waliNagari lain. Kalau zaman kami tu, 10 wali Nagari jadi tim sukses “27 (informan) Dari kutipan di atas, menjelaskan bahwa tidak seluruh Walinagari yang akan di rekrut menjadi tim sukses. Nagari-Nagari tua serta memiliki jumlah DPT besar saja yang menjadi incaran tim sukses. Terhadap dukungan ini, jika Cabup yang didukungnya berhasil terpilih, maka Nagari selalu mendapat alokasi pembangunan yang di danai oleh APBD setiap tahunnya. Menjadi anggota Legislatif dan Kepala Daerah bagi masyarakat Agam bukan hanya bermakna untuk memperebutkan kekuasaan, mendapat jabatan, meningkatkan pendapatan, serta mendapatkan keuntungan pribadi lainnya. Lebih dari itu, ia merupakan representasi dari kepentingan OTM (paruik, kaum, kampuang, Nagari) serta mendapat alokasi anggaran APBD bagi Nagari. Jika peran tersebut tidak dapat mereka mainkan, maka mereka akan di ceme’eh (diejek), dikucilkan, dan tidak akan dipilih untuk periode selanjutnya. Mereka akan dianggap orang gagal menjalankan peran mereka. Jika alokasi anggaran APBD berhasil diupayakan anggota Legislatif dan Kepala Daerah untuk Nagari, maka upaya tersebut sangat dihargai oleh penduduk Nagari 7.2. Peranan OTM Dan BP Dalam Perencanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), sebagaimana telah dijelaskan dalam Bab II, dihasilkan melalui dua ranah yang berbeda. Kedua ranah tersebut adalah ranah perencanaan dan ranah penganggaran. Ranah-ranah ini dibangun di atas landasan normatif UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan dan Pembangunan Nasional, serta UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara. Undang-Undang ini lantas diikuti oleh peraturan yang menjelaskan petunjuk 27 Pegang dulu Perwana itu, kita undang dia, kita hitung kantong suara yang dia punya. Mana yang memiliki kantong suara yang banyak kita rekrut Walinagarinya.Kita kasih dia tanggung jawab untuk bertugas mempengaruhi Ninik-Mamak dalam Nagarinya. Tidak semua (82) walinagari kita rekrut. Cukup Perwana saja. Kemudian kita petakan, mana walinagari yang senior, mana yang memiliki pengaruh. Kalau zaman kami, cukup 10 Walinagari direkrut menjadi bagian tim sukses. 153 pelaksanaan (Juklak) dan petunjuk teknis (Juknis), seperti Peraturan Menteri Dalam Negeri, Peraturan Menteri Keuangan dan turunannya. Dalam ranah perencanaan, dipergunakan pendekatan partisipatif yang kemudian disebut dengan istilah Musrenbang RKPD (Musyawarah Perencanaan Pembangunan, Rencana Kerja Pemerintah Daerah). Musrenbang dilaksanakan secara berjenjang, dimulai dari jenjang terbawah pemerintahan yakni Musrenbang Desa, Musrenbang Kecamatan dan Musrenbang Kabupaten. Di Kab.Agam, Musrenbang RKPD dimulai dari tingkat pemerintahan terendah yakni Jorong. Dari Jorong kemudian selanjutnya secara berurutan, Musrenbang Nagari, Musrenbang Kecamatan dan Musrenbang Kabupaten. Ranah perencanaan ini, hasil akhirnya adalah RKPD untuk selanjutnya menjadi panduan dalam ranah Penganggaran APBD. Dalam pelaksanaan ranah perencanaan ini, banyak pihak yang terlibat dan memiliki peran yang berbeda-beda. Secara umum, terdapat dua pihak yang memiliki peran utama, yakni pihak OTM dan pihak BP. Pihak-pihak yang berasal dari OTM adalah urang nan ampek jinih yang mewakili kampung (jorong), mencakup mamak rumah, mamak kaum, ninik, bundo kanduang dan Pemuda.Pada level Nagari, terlibat elite Nagari, seperti Walinagari, KAN dan BPRN. Sedangkan dari pihak BP yang terlibat adalah Tim Bappeda sebagai penanggung jawab pelaksanaan Musrenbang, Camat dan perangkat Kecamatan, DPRD, SKPD, UPT Dinas di mana kantornya berada dalam wilayah Kecamatan. Setiap pihak memiliki peran dan porsi masing-masing, setiap pihak juga memiliki ragam peran tersendiri dalam mewujudkan kepentingannya. Berikut adalah tabel peran masingmasing pihak yang terlibat dalam Perencanaan RKPD. 154 Tabel 7.4. Tabel Peran OTM dan BP dalam Perencanaan No Tokoh/ Aktor Peran 1 Penanggung jawab menyusun RKPD Memfasiltasi Musrenbang Kecamatan Menjelaskan RPJM, Draft RKPD pada Musrenbang Kecamatn Bersama SKPD, pada forum SKPD, bersepakat hanya mengambil satu usulan dari setiap hasil Musrenbang Kecamatan BAPPEDA 2 Partisipan Musrenbang Kecamatan dan forum SKPD Pada forum SKPD, membahas bersama Bappeda untuk menetapkan satu usulan Kecamatan yang akan masuk dalam Renja SKPD untuk menjadi RKPD SKPD (Berikut UPT Dinas) 3 Merekayasa prioritas Hasil Musrenbang Kecamatan Untuk Kosntituennya Sebahagian, tidak hadir dalam Musrenbang Kecamatan, karena tidak ingin berkomitmen bahwa usulan Kecamatan juga usulannya Membawa hasilMusrenbang kampung mereka langsung pada ranah penganggaran. (perannya lihat dalam ranah anggaran) DPRD 4 Tim Musrenbang Kecamatan Tim perumus Prioritasisasi Usulan Kecamatan Merubah hasil rumusan prioritas, sesuai dengan kepentingan kampung tim perumus, Terindikasi anggota DPRD bekerjasama dengan Tim Perumus Kecamatan merubah hasil rumusan prioritas sesuai dengan kepentingan Kampung anggota DPRD (Camat dan Perangkat Kecamatan 5 Elite Nagari Mengakomodir hanya sebahagian kecil (5 persen) usulan petani pada tingkat Jorong Usulan progam berasal dari kepentingan Elite Nagari (WaliNagari) (Walinagari, Bamus dan BPRN) 6 Memfasilitasi musyawarah jorong untuk mencari kata sepakat usulan jorong dari kebutuhan paruik, kaum dan jorong. Menitipkan hasil Musrenbang jorong pada salah seorang anggota DPRD yang merupakan anak-kemanakannya dikampung mereka. Menitipkan hasilmusyarah pada elite SKPD yang merupakan orang kampung Menitipkan hasil Musrenbang jorong pada Anggota DPRD yang telah mereka dukung perolehan suaranya Menitipkan hasilMusrenbang mereka pada Bupati,di mana ketika pemilihan, mereka menjad tim sukses untuk wilah Daerah Pilihan mereka. Menjadi partisipan pada seluruh jenjang Musrenbang, namun hanya sebagai aksesioris Urang Nan Ampek Jinih Sumber: Data Empiris 2010. Secara normatif, penanggung jawab utama Musrenbang adalah Bappeda Kabupaten. Bekerjasama dengan Kaur Pembangunan Kecamatan, mereka melaksanakan Musrenbang mulai dari tingkat Jorong hingga Kecamatan. Pada tingkat Kabupaten, tanggung jawab penyelenggaraan akan diambil alih kembali oleh Bappeda. SKPD terlibat dalam Musrenbang dalam rangka singkronisasi usulan hasil Musrenbang, diharapkan dengan mengikuti Musrenbang, khususnya pada tingkat Kecamatan dan Forum SKPD, mereka dapat mengakomodir mana usulan yang dapat disingkronkan dalam Rencana Kerja SKPD, dan mana pula yang tidak dapat diakomodir. Sedangkan DPRD, pada Musrenbang Kecamatan, bertindak sebagai wakil dari daerah pilhannya, agar mengetahui usulan yang menjadi prioritas Kecamatan penganggaran APBD. untuk dapat diperjuangkan dalam ranah 155 Pada pihak OTM, Musrenbang merupakan arena tempat di mana mereka dapat membicarakan dan membahas kebutuhan mereka. Oleh karenanya, Musrenbang merupakan arena mengungkap kebutuhan dalam bentuk usulan dan sangat mengharapkan untuk mendapatkannya (harok ka dapek). Dari tabel di atas, terlihat bahwa BP (seperti Bappeda dan SKPD) memiliki peran dominan. BP secara otoriter, menetapkan hanya masing-masing satu usulan hasil Musrenbang Kecamatan yang akan diakomodir dalam RKPD dan diperjuangkan untuk masuk dalam APBD. Sehingga, usulan petani yang berasal dari Musrenbang Jorong terpinggirkan. Kesepakatan SKPD yang hanya mengambil atau menetapkan satu usulan prioritas pertama dalam hasil Musrenbang Kecamatan, hanya strategi BP agar mereka tidak melanggar UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara yang mengharuskan penganggaran APBD mengakomodir kepentingan Rakyat melalui perencanaan partisipatif. Kesepakatan BP dalam forum SKPD untuk memberi “Alokasi” satu usulan untuk setiap hasil Musrenbang Kecamatan, berakibat pada kecilnya kesempatan untuk mendapatkan “kue” APBD, sehingga ranah perencanaan menjadi dinamis dan pertarungan (persaingan) tidak terhindarkan. Dinamika ranah perencanaan, pada sisi OTM, juga ditandai dengan persaingan antara sesama OTM dengan nuansa filsafat alam (mengenai filsafat alam lihat Bab II). Dalam filsafat alam ini, wajib bagi individu yang menjadi anggota kelompok (secara berjenjang dunsanak saparuik/ satu rumah, sekaum, sekampung, dan satu Nagari) dipertahankan (dilindungi, dipagar, dibangun) agar kadar kedudukannya tidak menjadi rendah dari yang kelompok genealogi matilineal yang lain. Usaha mempertahankan paruik, kaum/kampung, suku dan Nagari (sesuai bilik ketek, bilik gadang) harus diusahakan bagaimana pun caranya. Jika gagal dengan jalan “biasa”, dibolehkan mengambil jalan yang “tidak biasa”.28 Ketika jalan “tidak biasa” diambil, maka diharuskan untuk pandai menyembunyikan agar kerabat tidak mendapat malu29 (Navis, 1984). 28 Pepatah menyebutkan Tak lalu dandang di aia, di gurun ditanjakkan juo (Tak lalu biduk di air, di gurun tanjakkan juga) 29 Papatahnya menyebutkan, “ Jiko mamakan habih-habih, jiko manyuruak ilang-ilang” (Kalau makan harus betul-betul habis, jika bersembunyi betul-betul hilang) Karena kalau tidak sampai habis atau sampai hilang akan ketahuan “jalan tidak biasa” tersebut. 156 Pendapat Navis (1984; 82-83) tersebut masih cukup relevan dengan pelaksanaan Musrenbang di KabAgam. Seperti akan dijelaskan pada bab selanjutnya, bahwa pelaksanaan Musrenbang Nagari berjalan secara normatif. Hasil Musrenbang yang tercantum dalam dokumen Musrenbang Nagari, bukanlah merupakan hasil Musrenbang Nagari, tetapi hasil manipulasi elite Nagari. Elite Nagari tersebut adalah Walinagari, KAN dan BAMUS/BPRN. Indikasinya, banyaknya usulan program yang tercantum dalam dokumen musrenbang Nagari dialokasikan untuk Nagari dan jorong di mana para elite tersebut berasal. “Jalan tidak biasa” yang dilakukan para elite pada Musrenbang Nagari, melalui falsafah alam, hasilnya tidak mudah disembunyikan. Salah satu upaya dengan tidak menyebar luaskan dokumen hasil Musrenbang, dan memperlakukan hasil Musrenbang layaknya “rahasia” pada masyarakat Nagari, untuk tujuan menghilangkan jejak manipulasi elite dalam dokumen Musrenbang, tidak sepenuhnya berhasil. Hal ini dikarenakan, pada Musrenbang tingkat Kecamatan, “jalan tidak biasa” elite Nagari ini diketahui oleh masyarakat jorong dari anggota masyarakat yang bekerja di Kantor Camat, atau dari anggota DPRD yang berasal dari jorong (kampung) usulannya di singkirkan. Kemungkinan lain diketahuinya “jalan tidak biasa” elite Nagari adalah, berasal dari partisipan Musrenbang Kecamatan, yang kemudian tidak melihat usulan yang berasal dari Nagarinya. “Musrenbang Nagari tu kalau dijadikan patokan, kalau dikecekkan demokratis indak demokratis bana do. Usulannya ba a ka lamak dek WaliNagari senyo. Tantu awak pandai juo mambaca, dari dokumen Musrenbang tu. Awak sandiangkan dokumen Musrenbang Jorong, jo Nagari lah tabaco disinan karajo no. Atau bantuak kawan, kan kami hadir tu di Musrenbang Kecamatan, nyo caliak dokumen murenbang Nagari inyo bahas jo urang kampuangnyo30” (Informan DPRD) Pada Musrenbang Kecamatan, menggunakan “jalan lain” itu, dengan cara yang berbeda terjadi juga. Seperti cara-cara yang dilakukan Nirman31, yakni dengan melakukan manipulasi hasil Musrenbang Kecamatan. Nirman adalah salah 30 Musrenbang Nagari itu kalau dijadikan patokan, tidak demokratis juga. Usulan hasil Musrenbang Nagari itu “sesukanya” WaliNagari aja. Tentu kita pandai juga membaca, dari dokumen Musrenbang itu. Kita bandingkan dengan hasil Musrenbang jorong-jorong udah terbaca kerjaan dia tu. atau seperti kawan yang menemukan hasil Musrenbang Nagarinya, yang kemudian dia bahas bersama orang kampungnya. 31 Nama sengaja disamarkan (bukan nama sebenarnya). 157 seorang anggota DPRD32. Terpilih menjadi anggota DPRD, dengan jumlah suara 977, dari 6.388 jumlah perolehan suara parpolnya di seluruh Kabupaten Agam. Basis utama suara sehingga beliau terpilih, berasal dari Jorong di mana beliau berasal yang menurut data DPT KPU Agam berjumlah 2.247 suara sedangkan data DPT Nagari tempat asalnya berjumlah lebih dari 9000 suara. Dari Nagarinya ini, terdapat satu anggota DPRD yang lain, berasal dari partai politik yang berbeda. Sebagaimana telah dijelaskan terdahulu, Nirman dipilih oleh masyarakat pemilih jorongnya dengan harapan dapat menarik sebanyak mungkin alokasi anggaran APBD untuk dialokasikan pada Jorongnya. Untuk memenuhi harapan dari peran yang diberikan pemilih tersebut, Nirman di antaranya melakukan dengan cara memanipulasi hasil Musrenbang kecamatan di mana kampungnya menjadi bagian wilayah dari kecamatan tersebut. Pemanipulasian hasil Musrenbang Kecamatan dilakukan Nirman bekerja sama dengan perangkat Kecamatan yang berasal dari Jorong yang sama dengannya. Sebagai anggota DPRD yang dekat dan berkantor di pusat Kabupaten dan terlibat dalam penganggaran, Nirman paham bahwa prioritas satu hasil Musrenbang Kecamatan sangat strategis, atau memiliki peluang besar untuk di akomodir dalam APBD, sebagaimana ungkapannya berikut ini; “…yang penting, prioritas 1,2,3, hasil Musrenbang Kecamatan sudah dipastikan dapek (dapat)…kalau tidak nomor 1, mungkin nomor 2 kalau tidak nomor 3. Biasanya untuk APBD Kabupaten Agam lah jaleh (sudah jelas)” (Nirman) Informasi ini, telah menjadi pengetahuan bersama lembaga Eksekutif dan lembaga Legislatif bahwa karena keterbatasan dana, TAPD/Bappeda hanya mampu mengakomodir satu usulan hasil Musrenbang Kecamatan pada prioritas satu hingga tiga untuk dianggarkan dalam APBD. Jumlahnya tergantung kemampuan keuangan Daerah. Jika jumlah keuangan memungkinkan, maka seluruh prioritas satu sampai dengan tiga dimasukkan dalam RAPBD. Namun, jika keuangan tidak memungkinkan, maka satu dari salah satu prioritas hasil 32 Periode 2004-2009. Penelitian ini mulai dilakukan dari awal 2009 hingga awal tahun 2010 158 Musrenbang Kecamatan saja yang akan diambil, seperti ungkapan informan berikut ini; “…saya sudah berusaha untuk menerapkan perencanaan partisipatif, saya pernah ikut program yang perencanaan partisipatif oleh USAID itu, tahun 2007. Jadi saya, sudah usahakan, namun tekanan politik ini besar, dan keuangan kita juga tidak besar. Sehingga, kita usahakan 1 s/d 3 prioritas hasil Musrenbang Kecamatan tersebut diakomodir dalam APBD. Paling tidak satu. Seperti tahun ini, kita hanya mampu mengakomodir satu usulan perkecamatan….Namun, saya juga udah beri syarat bahwa seluruh program harus terakuntabilitas…mengapa programnya diterima dan apa alasannya dia ditolak” (Tim Bappeda dan TAPD). Memanipulasi hasil Musrenbang Kecamatan memungkinkan untuk dilakukan karena Nirman menjadi salah satu Tim Perumus hasil Musrenbang Kecamatan. Jabatan itu sengaja diberikan pada masyarakat agar sebagai anggota DPRD yang terlibat pembahasan APBD nantinya diharapkan ikut memperjuangkan hasil yang telah dirumuskan bersama pada ranah penganggaran APBD, namun, justru kedudukan ini menjadi peluang bagi beliau untuk mendahulukan kepentingan jorong (kampung) dan Nagarinya, sebagai mana ungkapannya berikut ini; “…a.. kami yang anggota Dewan dari Kec.Baso tu kadang di satokan dalam tim tu (tim perumus hasil Musrenbang)”…”bagi Anggota Dewan, nan ma nan untuak jorong atau Nagarinyo di masuakkannyo , ha ha ha. a di situlah persaingan (Musrenbang) di tingkat Kecamatan, belum lagi di tingkat Kabupaten tu banyak ditentukan panggar Dewan lai33 (Panitia Anggaran DPRD, red) (Nirman) Dengan peran istimewa sebagai tim perumus, Nirman memiliki kesempatan bermanuver. Manuver tersebut dilakukan dengan beragam cara, mulai dari mengarahkan diskusi, mengatur siasat sebelum dilakukannya Musrenbang, sampai pada akhirnya, jika kedua proses tersebut terkendala, manuver pamungkas 33 Kami anggoat DPRD ini sering dijadikan tim perumus hasil musrenbang Kecamatan. Bagi anggota DPRD, mana usulan yang berasal dari Jorong dan Nagarinya itu dahulu yang letakkannya dalam prioritas. Belum yang Musrenbang ditingkat Kabupaten, itu sudah banya ditentukan oleh badan angggaran DPRD lagi. 159 adalah menukar usulan yang dalam Musrenbang telah disetujui menjadi perioritas ketika di ketik dan hendak dikirim ke Bappeda untuk dibahas pada Musrenbang tingkat Kabupaten Agam. Beliau mengungkapkannya sebagai berikut; “ Tapi bisa di masukkan di belakang ketika akan di ketik di Kantor Camat. Kan Tim perumus dan peserta Musrenbang tu, ketika mengetik hasilnyo, indak satonyo do. Beko bisa di tukarkan program dan prioritas ketika di ketik di Kantor Camat…..ya, bisalah tu. Kami pernah mengalami model itu. Kami nggak ada mengusulkan dari situ. Tapi kalau kami minta model itu bisa. Orang siko minta tuka beko baliak bisa tu”.34 (Nirman) Setelah hasil usulan Musrenbang Kecamatan yang sesuai dengan keiginannya tercapai, langkah selanjutnya adalah memperjuangkannya dalam proses Penganggaran. Dalam proses penganggaran, dokumen manipulatif hasil Musrenbang Kecamatan tersebut kemudian dititipkan pada anggota Panitia Anggaran (Panggar)35, baik dengan teman satu partai, maupun dengan teman berbeda partai Anggota Panggar ini biasanya hanya teman dekat karena sering pergi dan pulang bersama dengan memakai Bus antar jemput khusus anggota DPRD. Seperti telah dijelaskan sebelumnya, Kabupaten Agam terbagi dalam dua wilayah yang berbeda secara ekstrim, Agam Timur dan Agam Barat. Ketika terjadi pemekaran wilayah, di mana semula Bukittinggi menjadi ibukota kabupaten Agam dan kemudian mekar menjadi Kotamadya sendiri, maka ibukota Kabupaten Agam dipindahkan ke Lubuk Basung yang terletak di Agam Barat. Praktis seluruh kegiatan dan kantor pemerintahan dan DPRD berada di Lubuk Basung. Karena letak kedua wilayah, Agam Timur dan Barat, berjauhan maka dibuat kebijakan bagi anggota dewan diberikan tunjangan sewa rumah dan Bus antar jemput yang berangkat dari kota Bukittinggi setiap pagi ke Lubuk Basung pada pagi hari, sekitar jam 8.00 WIB dan kembali pada sore hari ke kota Bukittingi jam 16.00. WIB. Hampir seluruhnya anggota DPRD berasal dari Agam Timur memilih angkutan pulang-pergi ketimbang menyewa rumah di Lubuk Basung.36 34 Tapi bisa dimasukkan di belakang ketika akan di ketik di kantor Camat saat ini namanya Badan Anggaran atau Banggar 36 Pada periode 2009-2014, mobil angkutan ini ditiadakan. 35 160 Perjalanan dari Bukittinggi menuju Lubuk Basung ini memakan waktu sekitar 1 s/d 2 jam diperjalanan. Perjalanan rutin ini menjadi ajang sosialisasi bagi anggota DPRD sehingga dekat satu sama lainnya. Sering pula, perjalanan di dalam bus ini menjadi “rapat parlemen berjalan”, karena banyak agenda rapat dibicarakan dan dibahas di dalam bus tersebut, sehingga ketika sampai di ruang sidang agenda telah matang. Bagi Nirman, “rapat parlemen berjalan” ini menjadi salah satu tempat beliau menitipkan “bawaan”nya yakni hasil Musrenbang Kecamatan yang ingin ia perjuangkan agar diakomodir dalam APBD. Beliau memiliki manuver tersendiri, pada siapa anggota DPRD yang dapat beliau pengaruhi. seperti ungkapannya berikut ini: “…kita tahu, angota dewan itu kita maklum tingkat SMA. SMA nya swasta anu lagi. Tapi kalau kita pandai-pandai mmpengaruhinya, contohnya Bob Panggar, kita satu partai, saya titip. Besok harus itu masukkan salah satu ….contohnya Pak PSB di Canduang, ambo di Baso kan. Misalnya pak PSB Panggar. ambo minta satu. Alokasi Baso iko nan ambo suruh (alokasi Baso ini yang saya suruh). Ambo ambiak (ambil) hasil Musrenbang Kecamatan, ambo paragaan ka (saya tunjukkan kepadanya) Panggar tu. Ko ha (ini dia), hasil Musrenbang Kecamatan. Iko (ini) lokasi nan ambo mintak. Sasuai dengan hasil no 1,2,3. Disitu ambo pentingnyo mencaliak (melihat) tadi. Kalau lah menetapi 1,2,3 lah dapek (dapat) peluang”. (Nirman) Manuver lain dalam rangka memperjuangkan hasil Musrenbang Kecamatan di mana kampungnya berada, dapat dilakukan dengan “barter” program antar sesama anggota DPRD yang berbeda fraksi dan komisi. Salah satu yang pernah dilakukan Nirman adalah dengan melakukannya bersama Danof37 yang merupakan anggota Banggar38 dan juga duduk di Komisi A39. Partai Danof memiliki program melahirkan 100 mubaligh yang ingin di titipkan pada SKPD (Dinas) Pendidikan. Danof telah membahasnya dengan Kepala Dinas Pendidikan, dan beliau setuju. Namun, ketika membahas program tersebut, Dinas Pendidikan akan berhadapan dengan Nirman yang duduk di komisi C sebagai mitra kerjanya. Nirman dapat saja tidak setuju dengan program tersebut, dengan memaakai berbagai alasan, yang berakhir gagalnya program partai tersebut. Oleh karena itu, 37 Lihat manuver Danof. Danof merupakan nama samaran. Badan anggaran, organisasi kerja DPRD yang terlibat langsung membahas anggaran APBD. 39 Komisi yang memiliki mitra kerja dinas-dinas yang memiliki program peningkatan. rehabilitasi dan pembangunan infrastruktur seperti jalan, jembatan, gedung, irigasi dan sejenisnya. 38 161 untuk mengamankan program partai tersebut, terjadilah tawar menawar, Nirman tidak akan mengganggu program Partai Danof, namun Danof harus memasukkan dan mempejuangkan usulan program Nirman agar masuk dalam APBD. dengan demikian kesepakatan pun terjadi.40 Setelah keberhasilan upaya Nirman dalam memperjuangkan kepentingan Kampung, Daerah Pilihan berhasil di akomodir dalam APBD, program tersebut harus tetap dikawal. Sebab, ketika program telah berhasil masuk dalam APBD, masih besar kemungkinan pelaksanaannya bergeser ke kampung atau Daerah Pilihan lain. Seperti yang di ungkapkan Nirman berikut. “Kalau di Kecamatan Baso ambo nan paling gadang. Dari tigo urang, ambo mandapek 560 juta. Tapi yang terealisasi, memang di anggarkan tapi dalam tendernyo ado nan dipindahkan ciek. Iko memang ado lucunyo . Ambo mengusulkan 5 buah kebetulan untuk jalan di siko ambo usulkan ciek, kebetulan jalan usaha tani jorong Kampeh...kemudian SD 02 Koto Baru. itu nan berhasil ambo dapek. Kalau nan ambo minta dulu, Jalan di siko 300 juta, ternyata di kabulkan 200 juta. Jalan di siko di kecamatan (Musrenbang kecamatan, red) udah masuk dua jo tigo juo tu. kebetulan jalan usaha tani di jorong Kampeh. ini nan lucu kami anukan. Jalan usaha Tani, Sawah Tangah, Jorong Kampeh ternyata di latakkan jo urang ka situ. Ka Jorong lain. iko setelah ambo indak duduak, tentu tambah main wali Nagari. Papan namonyo judulnyo jalan usaha Tani Jorong Kampeh. tapi lokasinyo indak di jorong Kampeh. a tu SD 01 di Rehab dengan dana, urang tu memintak untuk pagar dulu nyo, tapi ditambah hingga dapeknyo 150 juta.” (Nirman) Hal yang telah dijelaskan di atas, merupakan salah satu peran yang di mainkan Nirman sebagai anggota DPRD. Peran yang hampir sama juga dimainkan oleh anggota DPRD dari daerah pilihan atau Nagari lain, terutama pada Nagari, Kecamatan di mana Musrenbangnya tidak berjalan. Sehingga, hasil Musrenbang daerah ini menjadi ajang manipulasi para elite BP, baik pihak Kecamatan, Bappeda, SKPD maupun DPRD. Tidak terlaksananya Musrenbang berjenjang, di beberapa tempat di Kabupaten Agam, disebabkan OTM enggan melaksanakannya. Keengganan ini 40 Upaya lain, yang dilakukan Nirman adalah memperjuangkan sendiri, dengan alokasi yang diberikan kepada DPRD oleh TAPD. Hal ini seperti yang telah dijelaskan pada manuver agen secara kolektif selanjutnya. 162 bersumber dari kekecewaan karena usulan mereka tidak pernah diakomodir dalam APBD. Pada hal, telah bersusah payah mengumpulkan masyarakat kemudian melaksanakan Musrenbang. Masyarakat Nagari serta Kecamatan kemudian mengecam elitenya yang kemudian berakibat pada rendahnya partisipasi masyarakat dalam Musrenbang. Bagi masyarakat kampung (jorong) serta urang nan ampek jinih, mengambil bagian peran dari Musrenbang Nagari dan Kecamatan merupakan upaya dari “harok ka dapek”. Selain manuver peran individual anggota DPRD di atas, terdapat ragam peran lain, yang secara umum terdiri dari dua cara. Cara pertama, hasil Musrenbang kampung di titipkan kepada anggota DPRD yang telah mereka pilih secara bersama. Anggota DPRD kemudian memperjuangkannya pada tahap-tahap dalam ranah penganggaran (lihat bab selanjutnya). Cara kedua, anggota DPRD mendapat “alokasi alokasi anggaran” dari TAPD atau Bupati, yang diperolehnya melalui cara kompromi atau pemaksaan. Kemudian, alokasi tersebut dibahas bersama unsur OTM (urang nan ampek jinih) untuk apa saja alokasi anggaran tersebut dialokasikan. Dari penjelasan di atas, relasi peran OTM dan birokrasi (pemerintah) modern dalam ranah perencanaan memperlihatkan dominasi peran otoritarian BP terhadap OTM. Hal ini ditandai dengan keputusan otoriter untuk memberi “alokasi” satu usulan untuk setiap hasil Musrenbang Kecamatan, sesuatu yang tidak terdapat aturan normatifnya. Akibat terbatasnya sumberdaya, persaingan Musrenbang ditandai dengan dinamika peran-peran saling memarjinalkan usulan program di antara mereka, sehingga kebutuhan petani yang umumnya muncul dari Musrenbang Jorong hilang di jalan. Ironisnya, dalam kasus Tabek Panjang, hilangnya justru pada Musrenbang Nagari (lihat bab selanjutnya). Fakta ini menjadi jawaban bagi pertanyaan pertama penelitian ini, bahwa kecilnya anggaran pertanian, karena kebutuhan petani telah disingkirkan mulai dari ranah perencanaan, khususnya mulai dari Musrenbang Nagari. Minimalnya kesempatan (sumberdaya) usulan program hasil Musrenbang partisipatif dapat di anggarkan oleh APBD, mengakibatkan Musrenbang menjadi dinamis dan persaingan tidak terhindarkan. Peta persaingan dapat dilihat dari gambaran singkat dari tabel berikut ini 163 Tabel 7.5. Peta Persaingan Aktor-Aktor Dalam Ranah Perencanaan Hubungan Aktor Ranah PERENCANAAN Kerjasama Bersaing Konflik Musrenban g Jorong Urang Nan Ampek Jinih Kaum, Suku dan Urang Nan Ampek Jinih Antar kaum, urang nan ampek jinih Jika mengorbankan harta pusaka Musrenban g Nagari Elite Nagari, Kampung dan Daerah Pilihan Antar Jorong Jorong Vs Jorong Jorong Vs Elite Nagari Musrenban g Kec. Tim PerumusDPRD Suku yang Sama (Forum Lobi) Antar Nagari Antar Nagari Forum SKPD-Kab Bappeda-SKPD meminimalisir hasil Musrenbang partisipatif SKPD Vs SKPD SKPD Vs Bappeda Sumber: Data Primer, 2010 Dari tabel di atas terlihat bahwa persaingan OTM telah muncul pada ranah Musrenbang jorong hingga Musrenbang Kecamatan. Peran OTM tersebut adalah “urang nan ampek jinih” (Ninik-Mamak, Alim Ulama, cendikia, bundo kanduang) dan elite Nagari. Terjadinya persaingan karena merupakan bagian dari peran yang harus mereka mainkan sesuai dengan filsafat alam. Terjadinya persaingan tersebut, dalam rangka memagar (membangun)41 paruik, kampung (Jorong), suku dan Nagari. Persaingan yang terjadi tersebut memperlihatkan bahwa otoritas tradisional masih berlanjut hingga saat ini. Tabel di atas bukan saja menunjukkan persaingan telah terjadi antar sesama OTM, namun juga di antara BP. Hal ini terjadi disebabkan karena prinsip maksimalisasi anggaran, untuk mendapat keuntungan dari program yang dianut SKPD. Untuk itu, SKPD berupaya memasukkan sebanyak mungkin rencana kerja (Renja-SKPD) untuk menjadi bagian RKPD. Karena anggaran terbatas, persaingan bahkan konflik antar SKPD dan SKPD dengan Bappeda tidak terhindarkan. Seperti ungkapan informan berikut ini, 41 Kata memagar dan mempertahankan paruik, kampuang, suku dan Nagari, juga memiliki konotasi membagun keempat level organisasi genealogis tersebut. 164 “Nanti pada penyusunan dan pembahasan RKPD, kita melakukan asistensi dengan SKPD. Mereka diminta untuk menjelaskan seluruh Renja yang akan menjadi bagian RKPD. Karena anggaran terbatas, kemudian ada rambu-rambu seperti RPJMD, Renstra mereka, maka dalam asistensi itu mana yang tidak sesuai kita coret. Marah dia tu. Ada yang sampai nggak cakapan dengan kita lagi hingga menjadi konflikpersonal. Yang keras orangnya, biasanya kerjasama dengan anggota Dewan” (Informan HDH) Kutipan wawancara dari salah seorang anggota Tim Bappeda tersebut memperlihatkan persaingan sesama SKPD dan Bappeda sudah mulai terlihat pada penyusunan Renja SKPD. Persaingan berujung konflik ini, kemudian melibatkan anggota DPRD yang kemudian muncul dalam ranah penganggaran. 7.3. Peranan OTM Dan BP Dalam Penganggaran Berdasarkan kajian di atas, dapat dikatakan bahwa kepentingan khusus telah melekat dalam anggota Lembaga Legislatif dan Kepala Daerah yang bersumber dari ikatan OTM, yang kemudian dipertegas dalam Pemilu Lembaga Legislatif dan Pemilu Kepada daerah, dalam bentuk pemberian peran-peran. Terkait dengan perencanaan dan penganggaran, peran tersebut adalah membawa (mengalokasikan) anggaran APBD pada kampung dan Nagari. Namun, pelaksanaan harapan dari peran tersebut tidaklah mudah karena sumberdaya keuangannya terbatas, sedangkan kebutuhannya tidak pernah tercukupi. Sumberdaya keuangan Kabupaten Agam dapat dilihat dari trend APBDnya yang memuat informasi pendapatan, berikut sumber-sumbernya, dan juga anggaran yang di belanjakan. Trend belanja APBD Kabupaten Agam 20072011, memperlihatkan jumlah APBD terus meningkat, belanja langsung, belanja pegawai, bahkan belanja hibah juga meningkat. Namun, peningkatan tersebut tidak diikuti dengan belanja yang langsung bermanfaat bagi rakyat (Belanja Langsung). Pada tahun 2008, jumlah APBD dialokasi dengan nominal ± 600.000.000.000,- terus meningkat konsisten hingga pada tahun 2011 mencapai angka Rp. 717.151.685.687,-. Begitupun belanja pegawai meningkat secara konsisten dari Rp.294.650.984.000,- pada tahun 2007, empat tahun kemudian, yakni tahun 2011 meningkat menjadi Rp.538.197.753.886,-. Bahkan belanja hibah pun meningkat konsisten dari Rp. 100.000.000,- pada tahun 2007, kemudian meningkat tajam menjadi Rp. 23.399.296.000 pada tahun 2009 kemudian 165 menurun sedikit menjadi Rp. 19.697.269.031,- dan turun tajam menjadi Rp.750.000.000,- pada tahun 2011. Ironisnya, ketika seluruh mata anggaran belanja tidak langsung terus kecenderungannya meningkat, belanja langsung yang di dalamnya terdapat belanja program-program untuk rakyat, justru trend-nya menurun (lih.grafik 7.2.). Seperti terlihat pada grafik 7.2, pada tahun 2007, belanja langsung untuk rakyat di alokasi dengan angka nominal Rp. 254.235.874.851,- namun pada tahun 2009, jumlah itu menurun menjadi Rp. 197.482.335.047,-. Pada tahun 2011 sekarang belanja langsung tersebut kembali menurun dengan alokasi anggaran Rp.178.953.931.801,-. Alokasi anggaran belanja langsung ini, belum nilai bersih yang langsung dapat dinikmati rakyat. Masih terdapat komponen biaya untuk Honor, Belanja Modal dan Jasa serta keuntungan pihak ketiga. Minimal, alokasi tersebut berkurang sebesar 30 persen dari anggaran. Seperti ungkapan informan berikut: “ Belanja langsung itu yang membiayai program yang langsung buat rakyat, di dalamnya ada komponen honor, pajak, dan keuntungan pihak ketiga, sekitar 30 persen dari anggaranlah” (informan NR) Untuk melihat perbandingan trend belanja langsung, pegawai, belanja tidak langsung, dan jumlah APBD Kabupaten Agam 2007-2011, lihat grafik 7.2. berikut ini; Billions 166 800 700 600 500 400 300 2007 2008 200 100 - 2009 2010 2011 Sumber : Penjabaran APBD Kabupaten Agam, 2007-2011 Gambar 7.3. Grafik Trend Belanja APBD Kabupaten Agam, 2007-2011 Rata-rata jumlah belanja anggaran langsung selama periode 2007-2011 adalah Rp.148.983.132.121,- angka ini telah dipotong 30 persen yang terdiri dari pajak, honor dan keuntungan pihak ketiga. Sedangkan rata-rata jumlah APBD Kabupaten Agam selama periode tersebut, berkisar Rp.600.000.000.000,- artinya, 75 persen anggaran dipakai untuk belanja tidak langsung seperti pegawai, hibah, bansos. Sedang belanja langsung untuk rakyat hanya di alokasi 25 persen dari APBD. Jumlah ini jelas tidak memadai untuk dibagi pada seluruh kebutuhan sektor-sektor yang dinikmati rakyat Kabupaten Agam. Jauh hari, Key (1940) telah mengingatkan, bahwa permasalahan paling mendasar dalam penganggaran adalah keterbatasan sumberdaya, sedangkan kebutuhan selalu melebihinya. Ketika banyak pihak, dengan beragam kepentingan terlibat, maka penganggaran menjadi dinamis.42 Sesuai dengan pendapat Key (1940) tersebut, peran-peran, baik yang berasal dari OTM maupun BP, menjadi sangat dinamis dan beragam. Beragamnya peran dan dinamisnya ranah penganggaran dari kepentingan-kepentingan yang berbeda di antara elite kedua otoritas tersebut, seperti terlihat dalam tabel berikut ini; 42 Dalam Irene S.Rubin, 1993. The Politic of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing, 2th Edition. Chatam House Publisher, Inc. New York. 167 Tabel 7.6. Kepentingan Khusus Aktor Dalam Perencanaan Dan Penganggaran NO 1 2 AKTOR Urang nan Ampek Jinih Elite Nagari KEPENTINGAN Mendapatkan alokasi program APBD, terutama infrastruktur Jorong, Nagari yang berkenaan dengan Pertanian, Perternakan, Pendidikan dan Sarana Ibadah ) Mendapat alokasi Program APBD, seluruh bidang, untuk dialokasikan pada Kampung, Daerah Pilihan (suara terbanyak) tujuan mempertahankan kekuasaan dan balas budi. Mendapat alokasi program dan dana untuk Nagari dari APBD I dan APBD II. 3 DPRD Mendapatkan alokasi dana dan program sebesar-besarnya dari APBD untuk Kampung (basis suara utama), basis suara partai serta program Partai untuk tujuan mempertahan kedudukan dan memenuhi janji politik 4 SKPD Maksimalisasi Utiliti (Mendapat anggaran sebesar-besarnya). Mendapatkan keuntungan dari alokasi RKA yang diakomodir dalam APBD. 5 TAPD Menyeimbangkan distribusi Anggaran Mendapatkan keuntungan dari alokasi anggaran pada SKPD. 6 Bupati Mendapatkan alokasi program dan anggaran sebesarnya untuk di alokasikan pada Kampung, Urang Nan Ampek jinih, Elite Nagari (tim sukses), basid suara dan mendapat keuntungan dari proyek. Sumber: Data Primer, 2010 Dari tabel di atas, terlihat bahwa setiap aktor yang berperan dalam penganggaran, memiliki kepentingannya masing-masing. Meskipun memiliki perbedaan, terdapat persamaan bahwa alokasi anggaran APBD, pada akhirnya, ditujukan untuk OTM. OTM yang dimaksud berkenaan dengan kampung halaman para aktor, basis suara para aktor atau partai, atau yang menjadi tim sukses para aktor pelaku anggaran. Ketika Nagari-Nagari tidak memiliki prasyarat tersebut, maka “kue” APBD sulit untuk didapatkan.43 Seperti ungkapan masyarakat sei.Cubadak berikut ini; 43 Dala ahasa lokal kok lai kali at ya g di ulai de ga kata i i adalah kali at tidak pasti, ejeka , e ghayal. “eperti kok lai kayo , kok lai dapek , kok lai iyo da seterus ya. Terje aha kata ya adalah kalau iya 168 “Sajak indak ado anggota Dewan dari siko, alun ado lai kami mandapek pembangunan dari pamarentah. Mode tu lo di Tabek Panjang. Saroman zaman dulu. Masyarakek disiko mamiliah Ka’bah sadonyo, berang urang pamarentah, indak parnah ado pambangunan disiko44” (informan Masyarakat) Dalam tabel kepentingan di atas, terlihat bahwa alokasi yang ditujukan pada OTM tersebut juga terkait dengan kepentingan SKPD dan TAPD. Hal ini disebabkan karena SKPD merupakan lembaga yang menjadi pelaksana program serta pengguna anggaran yang berkaitan dengan kepentingan khusus birokrat dan DPRD tersebut. Untuk mewujudkan kepentingan-kepentingan DPRD, Kepala Daerah, TAPD dan SKPD, terlibat persaingan, konflik atau bekerjasama dalam ranah Penganggaran. Di dalam mewujudkan kepentingan tersebut, setiap pihak yang terlibat dalam penganggaran, memiliki peranannya sendiri serta bersifat dinamis. Berikut ini adalah tabel peran dari masing-masing pihak yang ikut di dalam ranah penganggaran (pembahasan APBD); Tabel 7.7. Tabel Peran OTM dan BP dalam Penganggaran AKTOR Urang Nan Ampek Jinih Elite Nagari (WaliNagari, KAN, BPRN/ BAMUS) DPRD 44 PERANAN PARA AKTOR PADA PEMBAHASAN APBD Mengidentifikasi kebutuhan dan membuat usulan program berdasarkan hasil musyawarah Menitipkan program pada penduduk kampung/Nagari yang di pilih secara bersama menjadi anggota DPRD/Bupati Menitipkan dan menagih janji anggota DPRD yang suaranya diperoleh dari kaum/kampung/Nagari Melobi Elite SKPD, yang merupakan rakyat Nagari, untuk dapat menitipkan usulan program Menitip program dan melobi Bupati, karena telah menjadi tim sukses pemilihan bupati Melobi Anggota DPRD yang berasal dari Penduduk Nagari Peran Legislasi, budgeting dan pengawasan memungkinkan DPRD melakukan dinamisasi peran : Melakukan hubungan transaksional dengan SKPD untuk menitipkan program bawaannya yang bersumber dari OTM pada Renja dan RKA SKPD Melobi SKPD yang memiliki DAK besar agar di alokasikan pada Kampung Halaman dan Daerah Pilihannya Transaksional dengan TAPD untuk menyetujui porsi anggaran SKPD yang diusulkan Melobi Bupati untuk memberi DPRD “alokasi” program APBD Sejak tidak ada anggota masyarakat kampung ini yang menjadi anggota DPRD, belum pernah ada lagi pe a gu a di si i. Mirip dulu, asyarakat disi i e ilih ka’ ah, arah pe eri tah akibatnya tidak ada pembangunan disini. 169 SKPD TAPD Bupati Transaksional dengan Bupati untuk meningkatkan anggaran Bansos dan selanjutnya saling bagi alokasi dana Bansos Kerjasama transaksional intra dan antar partai untuk menitipkan dan memperjuangkan program usulan Merekayasa hasil Musrenbang Kecamatan kemudian memasukkan dan memperjuangkan pada pembahasan APBD Membuat program yang ditempatkan pada Kampung/Daerah Pilihan elite DPRD Melobi DPRD agar memperjuangkan program untuk Kampung, Nagari dan Daerah Pilihannya Melobi TAPD agar menyetujui alokasi dana yang diusulkan Melobi Bupati agar menitipkan/menyetujui usulan program dan alokasi dana yang di usulkan Melakukan “kerja kreatif” terhadap laporan pertanggung anggaran APBD Menitipkan program-program pada SKPD untuk tujuan mendapatkan benefit yang dialokasikan untuk beragam kepentingan Bekerjasama dengan SKPD menitipkan program buat kampungnya Memberi “alokasi” Banggar DPRD, Komisi dan Fraksi untuk mempermudah pembahasan dan pengesahan RAPBD Menyetutujui dan bersepakat terhadap usulan program DPRD, namun menghapus beberapa di antaranya ketika APBD di cetak Politisasi program yang telah disepakati bersama DPRD menjadi SILPA Menitipkan programnya pada SKPD untuk kepentingan terkait OTM, baik kampungnya maupun Nagari lain yang telah menjadi tim suskses pengumpulan suara pda pemilihan Bupati Menitipkan program kerja pada SKPD untuk kepentingan Bupati “pribadi” Bekerjasama dengan DPRD, urang nan ampek jinih, Rakyat Nagari yang mendapat program untuk mempertahankan dan mengamankan program Bupati pada APBD Sumber: Data Primer, 2010 Berdasarkan tabel di atas terlihat, bahwa masing-masing aktor memiliki peran yang dinamis. Dapat disimpulkan, bahwa terdapat kaitan yang erat peran OTM Minangkabau dan BP dalam ranah penganggaran. BP memiliki program kerja, baik untuk kepentingan pemerintah daerah maupun kepentingan khusus. Untuk mewujudkan hal tersebut, anggaran belanja yang mereka susun harus disetujui oleh DPRD sebagai salah satu peran sebagaimana yang diatur oleh Undang-undang . DPRD, di sisi lain, memiliki kepentingan khusus yang berasal dari OTM. Untuk itu, DPRD terlibat hubungan transaksional dengan BP (SKPD) ketika melaksanakan peran membahas anggaran dan undang-undang RAPBD. Pada tingkat pelaksanaannya, peran-peran yang dimainkan para aktor, lebih dinamis, tidak hanya menggambarkan peran hubungan berdua di antara DPRD-Lembaga Eksekutif, dan bersifat transaksional saja, namun juga termasuk persaingan dan konflik. Seperti tergambar dalam Tabel 7.4 dan Tabel 7.6, pihak lembaga Eksekutif yang terlibat dalam penganggaran terdiri dari TAPD, SKPD 170 dan Kepala Daerah. Hubungan SKPD-TAPD tidak selalu harmonis. Begitupun hubungan di antara sesama SKPD, dalam ranah penganggaran, juga syarat dengan nuansa persaingan, konflik. Hal ini berpangkal dari, pertama, keterbatasan anggaran atau jumlah anggaran yang relatif tetap. Ketika satu pihak, SKPD tertentu, mendapat alokasi anggaran berlebih, maka konsekuensinya anggaran SKPD lain akan dikurangi. Kedua, alokasi dan pelaksanaan anggaran program kerja pada SKPD tertentu dan program Bupati, kental dengan kepentingan yang bersifat transaksional. Salah satu bukti yang menarik, ketika sedang berdiskusi bersama wakil DPRD45 dan salah satu tokoh senior mantan anggota DPRD Kab. Agam, di rumah beliau. Ketika pembicaran membahas Musrenbang, tiba-tiba telpon selular Wk.DPRD berdering dan dengan suara sedikit meninggi, beliau menjawab percakapan lawan bicaranya bahwa dia tidak ingin ambil bagian dalam rencana membentuk Panja Plaza Bukittinggi. Selesai mematikan telpon selulernya, beliau bercerita, terutama kepada tokoh Senior PSB, bahwa DPRD sedang menggagas Panja Plaza Bukittinggi, yang dapat berujung pada rencana memakzulkan Bupati. Permasalahan Plaza Bukittinggi ini bermula dari peralihan lahan bekas kantor Bupati Agam. Seperti telah di jelaskan di atas, sebelumnya ibukota Kabupaten Agam adalah Bukittinggi, namun, Bukittinggi kemudian memisahkan diri mekar menjadi Kotamadya sendiri. Sehingga, ibukota Kabupaten Agam di pindahkan ke Lubuk Basung. Namun, bekas kantor Bupati tersebut, telah digusur dan berubah menjadi lahan tempat berdirinya plaza Bukittinggi tanpa persetujuan DPRD. Anggota DPRD mempunyai bukti kuat bahwa Bupati (periode 2006-2010) hadir dalam penandatanganan kontrak peralihan lahan tersebut, dan menduga terlibat didalamnya. Ketidak setujuan Wk.DPRD untuk ambil bagian pada pembentukan Panja Plaza Bukittinggi ini, disebabkan beberapa hal, pertama, beliau pernah mendapat telpon dari Bupati untuk tidak meneruskan membentuk Panja tersebut, “ bantuak indak ado komunikasi se lai di antara awak”,46 begitu katanya. Kedua, motif dari anggota DPRD membentuk Panja karena tidak puas usulan pengadaan bis Antar 45 Salah satu metode pengumpulan data ini dilakukan dengan mengikuti aktivitas wakil DPRD, dari pagi hingga malam hari, dengan beberapa kali kesempatan. 46 Seperti tidak ada saja komunikasi di antara kita 171 jemput DPRD ditiadakan anggarannya, karena telah mendapat tunjangan rumah dinas. Ketiga, menurut beliau, mereka memiliki forum komunikasi (bilik ketek) di antara Bupati, Ketua dan Wk.Ketua yang tersangkut kepentingan banyak hal.47 Jika dipetakan persaingan permainan para aktor dalam penganggaran akan terlihat dalam tabel berikut; Tabel 7.8. Peta Persaingan Aktor-Aktor dalam Penganggaran RANAH KUA-PPAS PENGANGGARAN Pembahasan RAPBD HUBUNGAN AKTOR KERJASAMA PERSAINGAN DPRD dan SKPD SKPD-SKPD TAPD-DPRD SKPD-TAPD TAPD-SKPD ANTAR ANGGOTA DPRD Antar SKPD (Melibatkan DPRD-TAPD Komisi dan Antar DPRD Fraksi) TAPD-DPRD DPRD-BUPATI KONFLIK SKPD Vs TAPD SKPDTAPD DPRDTAPD DPRDBUPATI Sumber : Data Primer 2010 Dari tabel di atas, terlihat bahwa penyusunan dan pembahasan RAPBD tidak saja ditandai dengan relasi kerjasama, namun juga persaingan dan konflik. Pada penyusunan dan pembahasan KUA-PPAS, kerjasama di antara DPRDSKPD bermula dari kekhawatiran SKPD anggarannya akan “terkunci” pada plafon anggaran yang akan ditetapkan dalam KUA-PPAS. Kekhawatiran ini mengundang DPRD untuk ikut campur dengan imbalan titipan program, atau SKPD kemudian mengambil jalan bernegosiasi dengan TAPD terhadap anggarannya dengan imbalan titipan program pula. Namun, SKPD yang memiliki elasitas untuk bekerjasama, baik dengan TAPD maupun dengan DPRD adalah SKPD yang biasanya termasuk memiliki belanja terbesar dan memiliki program pembangunan, peningkatan infrastruktur seperti Dinas Kesehatan, Pekerjaan Umum, Pendidikan. Sedangkan SKPD lain, cenderung diabaikan oleh TAPD sehinga potensi konflik lebih tinggi kemungkinan terjadi. Adapun SKPD Pertanian (Dinas Pertanian), tidak mendapat perhatian dari DPRD serta lembaga Eksekutif. Hal ini disebabkan, semenjak tahun 2007, sektor Pertanian yang termasuk dalam Dinas Pertanian, Perkebunan dan Kehutanan 47 Lihat penjelasan permainan peran Liryanda selanjutnya 172 (sampai tahun 2007) kemudian berganti nama menjadi Dinas Tanaman Pangan dan Holtikultura (sejak 2009), masuk dalam urusan pilihan (lihat Penjabaran APBD tahun 2008; 838-870, 2009; 397-404). Sektor pertanian lebih banyak menjadi urusan Provinsi dan Kementerian Lembaga melalui pendanaan dari Dekon (Dekosentrasi) dan TP (Tugas Pembantuan). Besarnya alokasi dana Dekon dan TP inilah yang menyebabkan TAPD memberikan dana yang minimal pada Dinas Pertanian, seperti ungkapan informan berikut ini; “Mereka kan anggarannya udah cukup besar dari TP dan Dekon. Sekarang aja mereka dapat 5 milyar lebih. Kalau mereka dapat juga alokasi anggaran APBD, mana untuk yang lain. Kita kan anggarannya terbatas. Pegawai di Agam ini aja ada sekitar 13 ribuan. Sehingga, yang disediakan dari APBD adalah belanja tidak langsung mereka pada umumnya. Seperti, belanja Pegawai, perjalanan Dinas dan pengadaan barang rutin” (Informan NR) Pembahasan di atas adalah pembahasan KUA-PPAS, sedangkan pembahasan yang cukup alot adalah pembahasan RAPBD. Relasi, serta peran yang dimainkan sangat dinamis. Hal ini disebabkan, ibaratnya memasak makanan, pembahasan RAPBD ini sudah hampir matang. Sehingga relasi bisa kerjasama, persaingan, konflik di antara semua lawan semua. Terutama persaingan dan konflik, bukan saja terjadi di antara Lembaga Eksekutif dan lembaga Legislatif, namun bisa terjadi di antara sesama fraksi (partai), antar komisi, antar sesama SKPD, antar anggota Banggar (Badan Anggaran). Persaingan penganggaran tersebut, tidak berhenti hanya pada berhasil dicapai kesepakatan di antara lembaga Legislatif dan lembaga Eksekutif. Persaingan masih berlanjut pasca kesepakatan tersebut, ditandai dengan banyaknya hasil kesepakatan ternyata tidak tercatat dan tertulis pada buku penjabaran APBD, seperti ungkapan informan berikut ; “Lah sepakat awak ko, masih bisa juo inyo ingkar janji. Hasil pembahasan dan kesepatan itu kan dicetak lu, nan sataba-taba banta tu mah. Mencetakkan memakan waktu sebulan labiah lah. Lah salasai cetak, kan awak dapek bukunyo. Awak caliak lah, banyak nan hilang dari kesepakatan samulo”48 (Liryanda) 48 Sudah sepakat kita, bisa juga TAPD ingkar janji. Ketika hasil kesepakatan tersebut di cetak yang memakan waktu kuarang lebih sebulan, setelah selesai dicetak ketika lihat banyak dari kesepakatan tersebut tidak tercetak dalam penjabaran APBD tersebut. 173 Kutipan wawancaran di atas menunjukkan bahwa, persaingan di antara sesama aktor tidak berhenti pada penyusunan dan penetapan APBD, namun, berlangsung hingga pasca kesepakatan penandatanganani APBD. Ungkapan Liryanda di atas mengindikasikan, kesepakatan-kesepakatan yang telah dicapai dalam pembahasan RAPBD, kemudian banyak dintaranya yang hilang ketika penjabaran APBD telah dicetak. Gejala lain yang menunjukkan persaingan penganggaran APBD ini terlihat dalam ranah pelaksanaannya belanja anggaran di mana alokasi dapat berubah. Hal ini terlihat dalam ungkapan Nirman di atas, merupakan salah satu bukti dapat berpindahnya lokasi belanja anggaran, di mana dalam penjabaran APBD, dalam kolom penjelasan tertulis dengan jelas lokasi tempat dilaksanakannya belanja anggaran, namun, pada tingkat lapangan pelaksanaannya justru tidak sesuai dengan lokasi penjelasan sebagaimana yang tertera dalam penjabaran APBD. Masih terdapat gejala lain, yang mengindikasikan kuatnya aroma persaingan pasca penetapan APBD, yakni tidak terbelanjakannya anggaran yang telah di sepakati bersama. Gejala ini terlihat dari data historis jumlah SILPA (Sisa Lebih Perhitungan Anggaran) Kabupaten Agam sebagaimana yang terlihat pada grafik 7.2. yang jumlah mencapai ratusan Milyar. Pada tahun 2007, SILPA Kabupaten Agam mencapai Rp. 97.376.000.0000,- kemudian meningkat tajam mencapai angka Rp.122.647.000.000,- pada tahun 2008. Kemudian pada tahun 2009 menurun menjadi Rp.94.902.000.000,-. Pada hal, pada tahun 2008, untuk belanja tahun 2009, terdapat kesepakatan di antara Lembaga Eksekutif dan lembaga Legislatif untuk mengalokasikan dana bagi anggota DPRD masingmasing Rp.500.000.000,- untuk dialokasikan pada daerah pilihannya. Kesepakatan ini, dalam rangka menyambut Pemilu Legislatif pada tahun 2009 di Kabupaten Agam.49 Prakteknya, banyak dari kesepakatan tersebut tidak dijalankan dengan alasan keterbatasan anggaran. Namun, pada tahun tersebut SILPA mencapai 100 Milyar rupiah. Ini menunjukkan bukti dinamika persaingan penganggaran di Kabupaten Agam. Untuk melihat dinamika pengangaran, selanjutnya akan dibahas beberapa ragam permainan peran yang disarikan dari informasi pelaku langsung, dengan 49 (lihat penjelasan selanjutnya mengenai Manuver Peran Kolektif Anggota DPRD). 174 membandingkan informasi yang diperoleh dari informan lainnya. Tujuannya, untuk melihat konsistensi narasinya. Empat kasus sengaja dipilih untuk menunjukkan dinamisnya ranah penganggaran. 7.4. Kasus Ragam Permainan Peran Dalam Penganggaran 7.4.1. Kasus Ragam permainan Peran Danof50 Salah satu ragam permainan peran Anggota DPRD dalam ranah penganggaran yang dinamis, seperti apa yang dialami Danof. Sebagai anggota DPRD yang duduk di Komisi D dan Banggar, salah satu mitra kerja komisinya adalah SKPD (Dinas) Pekerjaan Umum. SKPD ini merupakan salah satu dari tiga dinas yang memiliki anggaran belanja terbesar di Kabupaten Agam. Programprogram dinas PU ini paling menjadi perhatian Anggota DPRD bukan saja dikarenakan RAB (Rencana Belanja Anggaran) setiap programnya, tapi juga di mana program dilaksanakan telah menjadi perhatian dan perebutan, yang berujung pada persaingan antar anggota Lembaga Legislatif, seperti ungkapannya berikut ini: .”… kitakan dari daerah pemilihan ini, …berarti membangun daerah ini untuk kita maju pada pemilu berikutnya itu udah tidak susah lagi. saya yang membagunkan jalan ini, mengaspal gitu kan, tinggal ngomong aja lagi kan. a biasanya itu ributnya di panitia anggaran ini.” (Danof) Ungkapan di atas menunjukkan, bahwa di badan anggaran DPRD sendiri, terjadi persaingan memperebutkan di mana RAB51 akan di tempatkan. Masingmasing anggota Banggar menginginkan pembangunan infrastruktur itu dilakukan di kampung serta pada basis suara atau daerah pilihannya. Ttarik menarik kepentingan di antara Banggar dan Partai, tidak terhindarkan. Seorang informan DPRD yang dituakan mengungkap suasana di pembahasan RAPBD, khusus di Badan Anggaran sebagai berikut; “Inyo iriak ka sinan, beko inyo iriak lo kasiko, orang siko iriak lo ka siko lai. Itulah karajo anggota Dewan tu. Indak dipakainyo do hasil Musrenbang tu. Inyo dahulukan kapantingan kampuang nyo, 50 Bukan nama sebenarnya. Menimbang etika penulisan karya ilmiah, Nama dan identitas informan dilindungi oleh peneliti. 51 Rencana Belanja Anggaran 175 apo istilahnyo tu konstituen yo. Ambo lah mengecek, kalau indak dipakai hasil Musrenbang tu, bia lah ambo indak ikuik sato. Pakai se lah namo ambo di sinan52” (PSB). Untuk melancarkan pembahasan RAPBD, lembaga Eksekutif telah menyiapkan strategi khusus. Strategi pertama, pembahasan anggaran belanja DPRD biasanya langsung di pimpin Sekda, yang bertindak sebagai ketua TAPD, bersama Sekwan. Dalam pembahasan ini, biasanya Sekda “melonggarkan” pembahasan alokasi anggaran belanja DPRD dan Setda DPRD. “Longgar” disini bermakna, selagi usulan (Sekwan) DPRD masih memiliki aturan jelas, dan kemampuan keuangan mencukupi, maka beragam usulan DPRD akan disetujui, paling tidak berubah dari tahun kemarin.53 Strategi ini dimulai ketika menyusun KUA-PPAS alokasi anggaran DPRD dan Set-DPRD ditekan rendah. Kemudian, pada pembahasan RAPBD dinaikkan dengan harapan imbalannya, pembahasan RAPBD di permudah, lihat tabel di bawah ini; Tabel 7.9. Perbandingan Antara Alokasi Anggaran PPAS dan APBD DPRD Kabupaten Agam Tahun 2007-2009 NO TAHUN PPAS (Rp) APBD (Rp) JUMLAH KENAIKAN (Rp) 1 2007 9.788.832.282 14.777.723.023 4.988.890.741 2 2008 12.873.204.000 16.349.030.282 3.475.826.282 3 2009 8.590.000.000 14.874.008.667 6.284.008.667 Sumber: PPAS dan Penjabaran APBD 2007 s/d 2009 (diolah) Tabel di atas memperlihatkan pagu indikatif Set.DPRD dan DPRD yang telah ditetapkan pada PPAS, kemudian berubah signifikan pada APBD. Perubahan tersebut mengindikasikan bahwa Sekretariat DPRD dan DPRD mampu menekan TAPD untuk menaikkan anggarannya dan juga merupakan bagian dari strategi TAPD dalam “menjinakkan” DPRD. Strategi kedua, adalah mengalokasikan belanja anggaran pada daerah pilihan anggota Lembaga Legislatif secara merata. Belanja infrastruktur 52 Di geser ke situ, nanti orang situ menggesr pula ke sini. Orang Sini geser pula ke sini. Itulah kerja anggota dewan itu. Tidak dipakainya hasil Musrenbang. Dia dahulukan kepentingan kampuangnya. Apa istilahnya, konstituen ya. Saya udah tidak mau ikut campur membahas anggaran lagi selama hasil Musrenbang tidak dipakai menjadi acuan. Biarlah nama saya tercantum disana. 53 Hasil wawancara bersama anggota tim TAPD 176 dialokasikan pada seluruh kampung atau konstituen anggota DPRD. RAB DinasDinas yang memiliki program pembangunan, rehabilitasi infrastruktur seperti jalan, irigasi, jalan usaha tani, sarana pendidikan di upayakan pendistribusiannya merata di kampung atau Daerah Pilihan anggota DPRD. Meskipun dilakukan dengan cara memecah mata anggaran dan membagi rata anggaran dengan hanya memberi masing-masingnya 1 Km untuk peningkatan jalan. Padahal, panjang jalan masing-masing jalan beragam. Strategi ketiga, memberi “alokasi” alokasi dana pada anggota DPRD yang memiliki posisi yang berhubungan langsung dengan pembahasan dan pengesahan RAPBD untuk ditempatkan pada daerah yang dikehendaki anggota DPRD (Banggar), seperti ungkapan Danof berikut ini: “…contohkan begini, kita udah deal nih dengan PEMDA-TAPD kita dikasih, ada 100 juta, silahkan panitia anggaran mengalokasikan proyek 100 juta per orang, nih kita ada dua orang dari Partai, kita biasanya mengasih tahu yang lain, kasih tahu fraksi, nih 200 juta mau kita bangun apa, karena 200 juta mungkin yang penting di DAERAH PILIHAN itu. Nah kawan-kawan yang lain itu saya lihat mereka nggak ngasih tahu yang lain. ada tiga orang dia disitu dapat alokasi 300 juta dia aja yang nulis usulannya… sampai mereka (anggota Panggar dari Partai tersebut) sepakat di antara, jangan sampai diketahui (anggota sesama partai, red) yang lain”. (Danof) Kutipan wawancara di atas, mengindikasikan bukan saja terdapat hubungan transaksional di antara TAPD dan anggota DPRD, tetapi juga mengindikasikan persaingan antar sesama anggota DPRD dalam fraksi (partai) yang sama. Hal ini menjadi salah satu bukti bahwa partai hanya sebagai kendaraan politik saja, anggota dewan sendiri yang membiayai mulai dari proses pencalonan hingga pemilihan dirinya menjadi anggota DPRD. Di samping itu, fenomena mengalokasikan sendiri “alokasi” alokasi anggaran, tanpa berkoordinasi dengan fraksi, dalam rangka memenuhi janji-janji politik pada konstiutennya ketika masa pemilu lembaga Legislatif. Ragam peran lain yang dilakukan Danof dalam penganggaran adalah menjalin kerjasama dengan SKPD untuk menitipkan usulan program kerja pada SKPD dengan prinsip transaksional dan saling menguntungkan kedua belah pihak. 177 Perwujudannya seperti dengan cara. SKPD membuat program kerja yang di tempatkan pada kampung atau konstituen Danof, atau sebaliknya, Danof menitip kepentingan khususnya pada SKPD ketika Renja SKPD atau RKA-SKPD disusun. Hubungan transaksional tersebut, pada prinsipnya saling menguntungkan. Bagi SKPD titipan atau program yang penempatannya pada konstituen anggota DPRD, menjadi jaminan bagi mereka agar programnya tidak digugurkan oleh TAPD dan mendapat dukungan dari DPRD untuk diperjuangkan dalam penganggaran. Indikasi lain dari fenomena titipan berbasis hubungan transaksional ini adalah titipan Danof dari partai untuk meningkatkan kualitas Da’i. Partai Danof, memiliki banyak program yang muaranya adalah memperbesar partai dengan memperbanyak jumlah populasi konstituen. Sasaran utama yang ingin dijadikan konstituen loyal adalah umat Islam, maka banyak program dibuat untuk menarik masa Islam tersebut. Salah satunya, melalui program peningkatan kualitas Dai. Teknisnya, membuat pelatihan untuk Imam dan khatib di Kabupaten Agam. Program ini jelas membutuhkan dana yang sulit dibebankan pada partai dan konstituen. Maka program itu “dititipkan” kepada SKPD (Dinas) Agama dan Pendidikan. SKPD tentu dengan antusias menyambut program tersebut, karena jelas akan menambah alokasi anggaran buat SKPD dan besar kemungkinan program tersebut dapat dibiayai oleh APBD, sebab, Pertama, program tersebut masih dapat diterjemahkan dari RPJMD Kabupaten Agam poin kelima, yakni peningkatan Pemahaman, Pengamalan Norma dan Adat. Kedua, akan diperjuangkan oleh Danof dan fraksinya dalam penganggaran yang kemudian menjadi salah satu program APBD 2008. Seperti ungkapan Danof berikut: “…partai ya biasanya tentu ada kebijakan begitu. kepentingan partai tentu ada. diusulkan ke panitia anggaran. contoh kita misalnya pak, saya nggak tahu ya partai lain kan, tentu kawankawan di partai tentu punya usulan program juga. walaupun, tujuannya seperti inilah, kita ingin mengadakan pelatihan imam khatib. kita kan Partai Islam seperti itu, kalau itu di bebankan ke masyarakat atau ke Partaikan kan berat jadinya. maka program ini kita usulkan ke PEMDA menjadi program dia. nah, itukan salah satu kepentingan partai. ndak tahu saya kalau partai lain itu gimana. saya rasa pasti adalah kepentingannya.” (Danof) 178 Dari penjelasan kutipan di atas, bisa dilihat bahwa program partai dengan cara kreatif dapat di biayai oleh APBD. Program peningkatan pengetahuan Imam dan Khatib, dapat saja merupakan pelatihan untuk ujung tombak pemasaran Partai atau bagian dari pencitraan partai terhadap masyarakat Minangkabau di Agam yang beragama Islam. Ragam permainan peran lain Danof adalah dengan menitipkan kepentingan khususnya pada SKPD dengan mengandung unsur “paksaan”. Seperti telah dijelaskan di atas, usulan program kerja baru sering muncul pada ranah Penganggaran, baik melalui RKA-SKPD yang dikompilasi kemudian menjadi RAPBD, atau penambahan baru ketika proses pembahasan RAPBD yang syarat dengan suana “tawar menawar”, seperti ungkapan Danof berikut: “..jadi di dewan yang paling favorit itu komisi D itu yang menangani pembangunan itu. Karena dia mengatur proyek“…proyek gitukan, jalan dibangun di mana. disi ni ni. Walaupun kekuasaannya sedikit sekali, komisi D ini. Kecuali kita bermain di belakang, main bagak. ada juga beberapa kawan saya komisi D seperti itu. dia memang seperti itu pak, atau memang itulah politik, kita aja yang nggak ngerti politik. Sebelum diajukan ke komisi D, misalnya rencana pembangunan prasarana jalan di Agam, sebelum masuk itu si anggota dewan ini udah langsung ke kepala Dinas PU, Pak tolong masukan ciek itu. awak pak masuakan, a kan bahasanya kan model tu macam-macam. akhirnya dimasukkan juga walaupun itu nggak sesuai dengan MUSREMBANG, nggak inilah segala macam, depan rumahnya misalnya begitukan, depan rumahnya anggota dewan, seperti itu. tapi kalau rapat-rapat formal itu nggak terlalu kelihatan, tidak kentara. a kita ingin merubah sistem sepertri itu.(Danof) Dari penjelasan kutipan di atas, usulan program yang di titipkan pada Renja-SKPD atau RKA-SKPD yang bersumber dari kepentingan khusus (untuk kampung, basis suara) terkandung pula substansi filsafat alam, babiliak ketekbabiliak gadang. Hal ini terlihat pada usulan untuk pembangunan dan peningkatan jalan di kampung anggota DPRD, tetapi jalan yang diusulkan tersebut melalui rumahnya. Sedangkan rumah beliau, biasanya, berada dalam areal tanah yang terdiri dari kumpulan rumah satu kaum. Namun, penitipan kepentingan khusus ini tidak selalu berjalan lancar dan langsung dapat direalisasikan. Perlu upaya lain untuk mendapatkannya, seperti paksaan. Danof pernah melakukannya, seperti ungkapan Danof berikut ini; 179 “ ada jalan ke Nagari Batu Kambing, sepanjang 5 Km. Untuk melalui jalan sepanjang 5 Km itu dibutuhkan waktu 45 menit untuk memempuhnya. Karena jalan tersebut dalamkondisi rusak parah. Jika hujan jalan itu sangat sukar dilalui. Nagari-Nagari yang melalui jalan itu terisolir, banyak ibu hamil ketika akan melahirkan bidan tidak mampu menangani kemudian harus di bawa ke RS, meninggal di sana, karena sukar ditempuh. Maka saya usulkan pengaspalannya.Baru dikabulkan pada tahun ketiga. Itu pun hanya 1 Km. Tahun kesatu nggak dapat, tahun kedua nggak dapat. Tahun kedua ini katanya mau masuk tapi ternyata nggak masuk. tahun ketiga saya udah nggak mau lagi. Terakhir mau disyahkan itu saya ngomong sama PU, orang lain sampai berapa kilo bisa masukan, saya sampai 2 tahun nunggu nggak bisa-bisa, jadi tolong saya dikasih tahu apa alasannya, saya hari ini tolong jawab sebelum yang lain bicara, atau saya mau seperti yang lain, ngancam-ngancam PU baru bisa, harus seperti itu, dia jawab, ini anggarannya udah habis pak, nggak mau tahu saya. saya tunggu jawabannya. akhirnya dapat 1 km. (Danof) Dari penjelasan kutipan di atas, pembahasan RAPBD memperlihatkan dinamikanya sendiri. Peran DPRD untuk mempengaruhi alokasi anggaran sangat kuat, sehingga lembaga Eksekutif kemudian mengabulkan permintaan DPRD tersebut. Fakta empiris ini konsekuen dengan pendapat Samuels (2000, dalam Abdullah, 2006), bahwa terhadap usulan anggaran yang diajukan pemerintah, lembaga Legislatif dapat melakukan perubahan, terutama dalam dua hal,54 pertama, merubah jumlah anggaran. Kedua, merubah distribusi belanja atau pengeluaraan dalam rancangan rencana anggaran tersebut. Namun, fakta ini dapat juga ditafsirkan DPRD juga menjalankan sebahagian peran lembaga Eksekutif (Pemda) yakni membuat program kerja dan menentukan alokasi RAB nya. Usulan program pembangunan dan peningkatan jalan yang diberikan Danof pada Dinas PU tersebut, sesungguhnya berasal dari kepentingan khusus partainya. Usulan tersebut merupakan program titipan dari partai karena Nagari BK yang tempatnya terisolir tersebut merupakan basis suara partai Danof. 54 Mengikuti kekuasaan lembaga Legislatif yang umum, terdapat empat kemungkinan perubahan yang dilakukan legialatif terhadap rencana rancangan anggaran, pertama, mengurangi atau menaikkan pendapatan. Kedua, meminta pengesahan lembaga Eksekutif sebelum keputusan akhir untk menaikkan pengeluaran. Ketiga, dapat menaikkan pengeluaran, jika pendapatan nya juga naik. Keempat, lembaga Legislatif dapat menaikkan, menurunkan pengeluaran atau pendapatan tanpa ada pembatasan. 180 Dengan pola seperti tersebut di atas, Danof juga dapat membangun kampungnya seperti, jalan, jembatan, irigasi dan pembangunan lapangan Sepak Bola untuk pemuda di kampungnya. (lihat penjelasan permainan peran kolektif DPRD selanjutnya). Dari ungkapan Danof di atas, dengan beragam peran yang dimainkan, jika disimpulkan maka akan didapat penjelasan sebagaimana Tabel 7.10 sebagai berikut; Tabel 7.10. Ragam Peran Danof Dan Relasi Kekuasaan Aktor Dalam Penganggaran Klasifikasi Aktor Danof Komisi Relasi Bersaing Fraksi saling dukung Panggar Saling dukung Bupati Konflik atau berseberangan TAPD Konflik atau berseberangan SKPD Bersaing dan transaksional Jorong Saling dukung Nagari Kecamatan saling dukung Saling dukung DPRD Birokrasi Tradisional Keterangan Karena “alokasi” alokasi terbatas yang dapat disetujui elite birokrasi, maka persaingan, baik intra dan antar komisi tidak terhindarkan Di “tua” kan oleh fraksi. Memperjuangkan program partai melalui fraksi. Namun, tidak memperjuangkan “bawaan” nya pada fraksi Bagian dari Tim Panggar. Bersama memperjuangkan memperbanyak belanja langsung (untuk rakyat dan Daerah Pilihan) bersama tim yang lain Terutama dengan proyek mercusuar bupati (sport centre) yang mengurangi jumlah belanja untuk basis suara (konstituen) Karena TAPD selalu memangkas anggaran dan mencederai kesepakatan yang telah disetujui oleh TAPD dan Panggar karena alasan keterbatasan keuangan. Hal terlihat pada, hal-hal yg telah disepakati ketika RAPBD di bahas, ternyata tidak tercantum ketika APBD di cetak. “bawaan” Danof Sering ditolak Akibat dana dan program telah dimenangkan oleh elite puncak. Sering hanya kebagian alokasi program senilai 100 juta yang kemudian dialokasikan kebanyakan pada Daerah Pilihan Namun, terdapat program partai yang diterima SKPD usulan program “bawaan” berasal dari Ninik Mamak, Cadiak Pandai, Alim Ulama, dan pemuda yang merupakan kebutuhan Jorong Usulan berasal dari “urang nan ampek jinih”. Banyak usulan “bawaan” juga berasal dari Kecamatan, namun tidak signifikan Sumber: Diolah dari Data Primer 2010 Dari tabel di atas menunjukkan bahwa dalam rangka mendapat alokasi anggaran APBD, ragam peran Danof menyebabkannya terlibat dengan beragam hubungan yakni lembaga Eksekutif (TAPD, SKPD, Bupati), Lembaga Legislatif 181 (Fraksi, Komisi, Elite Lembaga Legislatif) serta OTM (mulai dari tingkat Jorong, Nagari dan Kecamatan). Lembaga Eksekutif, dalam kajian ini yang diwakili oleh SKPD, TAPD dan Bupati bukan suatu kelompok yang padu. Beberapa SKPD, terutama SKPD “kurus” dengan belanja minimal, melakukan “perlawanan” terhadap TAPD dengan melibatkan Lembaga Legislatif untuk memaksimalkan anggaranya. Hal yang sama juga terlihat pada Lembaga Legislatif, kelompok ini terdiri dari fraksi-fraksi, komisi-komisi yang berbeda dengan kepentingan yang berbeda pula. Bahkan, Lembaga Legislatif terdiri dari individu-individu yang tidak memiliki visi dan misi yang sama dengan partainya. Pertarungan di antara sesama anggota Lembaga Legislatif tidak terhindarkan, ketika memperebutkan alokasi belanja Anggaran dari SKPD dengan belanja terbesar (PU, Pendidikan, Kesehatan) yang hendak dialokasikan pada kampuang dan Nagari yang merupakan basis suaranya. Begitu pula dengan pemilih, seperti telah dijelaskan di atas, yang merupakan representasi OTM tidak pula kelompok yang padu. Mereka terdiri dari Nagari-Nagari yang otonom, kaum-kaum (urang nan ampek jinih) bahkan jorong dan kaum yang relatif kekuasaanya terdesentralisasi dengan kepentingan yang berbeda pula. Keseluruhannya memperlihatkan ranah penganggaran APBD sangat dinamis. Lebih lanjut lihat bagan alir berikut ini, 182 RELASI AKTOR DALAM RAGAM PERAN DANOF RANAH PENGANGGARAN RKA-SKPD TRANSAKSIONAL SKPD-DANOF RAPBD APBD TRANSAKSIONAL TAPD-DANOF DANOF PARTAI OTORITAS TRADISONAL KAMPUANG DAN NAGARI NAGARI Basis Suara Partai OTORITAS TRADISONAL Kampung Dan Nagari BASIS SUARA PARTAI Sumber: Data Empiris 2010 Gambar 7.4 Relasi Aktor dalam Ragam Peran Danof 7.4.2. Kasus Ragam Permainan Peran Liryanda Ragam peran lain adalah seperti yang dilakukan oleh Liryanda, salah seorang anggota DPRD dari partai Islam, yang telah duduk menjadi anggota Dewan selama tiga periode berjalan. Mulai terpilih menjadi anggota DPRD sejak tahun 2000, dalam beberapa periode, beliau menjadi bagian dari kelompok elite Lembaga Legislatif, memiliki ruang “bilik ketek” 55 bersama kelompok elite Lembaga Eksekutif, serta menjadi salah satu pemeran penting arsitek penganggaran. Di antara hasil dari “buah karyanya” adalah, Alokasi Rp. 500 Juta masing Anggota Tim Panggar pada tahun anggran 2008 (berjumlah 10 orang, plus Ketua dan dua orang wakil Ketua), serta Alokasi Rp.500 Juta untuk 40 orang anggota DPRD (lihat penjelasan permainan peran kolektif DPRD selanjutnya) tahun anggaran 2009 yang merupakan hasil dari forum “bilik ketek”, seperti ungkapannya berikut ini; 55 Bilik Ketek i i se uah istilah politik lokal ya g e u jukka suatu perte ua yang membahas hal penting dan rahasia, oleh elite. Basanya, dalam politik lokal, di tingkat Nagari, banyak hal penting di dapat diselesaikan dan diputuskan melalui media ini. Jika diterjemahkan ilik Ketek pada a ya adalak ilik ke il. 183 “ Itu Bupati tahu, tapi teknisnya dengan Tim anggaran Pemerintah Daerah (TAPD). Dan itu alokasi Cuma Panitia Anggaran yang punya Hak, gitu kan. Dan Terakhir ini, APBD 2009, memang semuanya yang dapat.” (Liryanda) Dari penjelasan kutipan di atas, dapat dilihat bahwa pembahasan penganggaran di Kabupaten Agam, tidak selalu apa yang terlihat dalam ruangruang formal, namun, terdapat pula ruang-ruang informal yang justru substansi penganggaran di bahas disana dan memiliki faktor penentu. Fakta ini konsekuen dengan pendapat von Benda-Beckman (1984/2000; 21), bahwa istilah musyawarah di Minangkabau mempunyai makna lebih dalam daripada yang terkandung dalam perundingan formal selama persidangan resmi. Berbagai perundingan di dalam kelompok-kelompok kecil orang yang berlangsung di luar persidangan juga merupakan bagian integral dari proses tersebut yang pada akhirnya mempengaruhi kesepakatan di dalam sidang resmi. Bagi anggota DPRD, tidak ada yang salah dengan ragam peran yang mereka mainkan dalam proses Penganggaran. Bahkan, tak jarang dari mereka, ketika usulan mereka berhasil dan program tersebut dilaksanakan, mereka akan mengumumkan kepada orang kampung, atau masyarakat di mana program tersebut ada, bahwa proyek yang sedang berjalan adalah hasil kerja, jerih payah mereka sebagai anggota DPRD, seperti ungkapan berikut ini; “..nan bedonyo, ado pulo inyo tagak di proyek tu, a mangecek ka tukang-tukang nan sadang bakarajo tu, ini kerja ambo ko, ini hasil usulan ambo ko,56 (informan P.S.B) “..kadang-kadang anggota dewan ini dapat anggaran segitu ngomongnya bukan main lo ke masyarakat.” (Liryanda) Pada alokasi dana, yang diperoleh secara kolektif bersama anggota DPRD, tahun 2009 dari 500 juta yang dijanjikan Lembaga Eksekutif, dalam kenyataannya Liryanda hanya mendapat 250 juta. Alokasi tersebut seluruhnya dialokasikan pada kampung halamannya dalam bentuk program pengecoran jalan Sekolah Dasar, Rehabiltasi Irigasi. Seperti ungkapannya berikut; 56 yang lucunya, sampai dia tegak di proyek yang sedang berjalan itu, dan berbicara dengan tukang-tuka g ya g seda g ekerja, i i kerja saya ih, hasil usula saya 184 “Ada pembangunan jalan SD. SD nya jalan tanah, jadi kalau hujan berlumpurlah sekolahnya. Kita anggarkan kesana Rp.50 juta untuk menyecoran jalan. Kemudian ada lagi irigasi. di kampung saya itu ada irigasi, jadi irigasi itu karena air sudah susah, tali bandanya suka runtuh gitu. Memang itu usulan masyarakat, kalau dikuatkan irigasinya pak, akan bisa mengairi sawah-sawah di bawahnya, kalau selama ini nggak sampai.(Liryanda) Dari penjelasan kutipan di atas, dapat menjadi bukti bahwa peran OTM yang berasal dari kampung memiliki peran penting bagi Liryanda. Basis utama perolehan suara terbesar yang diperoleh selama 3 periode Pemilu, yakni ± 90 persen perolehan suara, berasal dari kampung halamannya ini.57 Sehingga, prioritas alokasi usulan anggaran yang diperolehnya adalah kampung halamannya. Ragam peran lain yang dimainkan Liryanda, dalam ranah penganggaran, diluar usulan Musrenbang adalah menitipkan program untuk Sekolah Dasar Islam Terpadu pada APBD tahun 2008 hingga periode 2009. Program ini merupakan program pengadaan guru Agama untuk mengajar di sekolah-sekolah dasar yang ada di Kabupaten Agam. Justifikasi dari program ini adalah poin kelima RPJMD 2005-2010, yakni tentang pembangunan Norma Agama dan Adat. Disamping itu, pelajaran agama dianggap kurang pada sekolah-sekolah dasar Negeri yang ada di Kabupaten Agam, sebagaimana ungkapannya berikut ini; “..ya memang kita yang mengidekannya, Pola SD IT. Bupati pun oke juo. Karena memang, daerah-daerah seperti Tiku itu indak ada MDA nya. Anak-anak disitu belajar agama, belajar formal saja. .. a SD plus itu kita anggarkan tamatan IAIN untuk mengajar tambahan pelajaran agama disekolah itu. a itu jumlahnya sekitar 100 oranglah.” (Liryanda) Pada pelaksanaannya, dikontrak guru sebanyak 96 orang, dengan kualifikasi tamatan strata satu (S1) Institut Agama Islam Negeri (IAIN), masingmasing mendapat honor Rp.750.000,- per bulannya dengan kewajiban mengajarkan pelajaran Agama Islam pada Sekolah Dasar Negeri yang ada di Kabupaten Agam. dan satu SMP. Masing-masing kecamatan mendapat alokasi 3 sekolah, dengan perincian dua SD dan satu SMP. Masing-masing sekolah mendapat dua orang guru. Jadi, masing-masing kecamatan mendapat enam orang 57 Hasil wawancara bersama Liryanda dan komisioner KPU 185 guru agama honorer untuk ditempatkan di 2 SD dan 1 SMP. Jika jumlah kecamatan yang berada dalam wilayah Kabupaten Agam adalah 16 Kecamatan, maka jumlah keseluruhan guru Agam Islam honorer ini adalah 96 orang. Total anggaran hampir mencapai per tahunnya Rp.750.000.000,Pada pembahasan RAPBD tahun anggaran 2009, program ini tidak tercantum dalam RAPBD untuk dibahas. Liryanda kemudian memanggil Kepala Dinas Pendidikan untuk minta klarifikasi tidak berlanjutnya program SD IT dan SMP plus tersebut pada tahun 2009. Seperti ungkapannya berikut ini; “…guru-guru itu lapor ke kita, pak ba a nasib kami ko. Katonyo indak ado lai, mau dihabiskan program ko…kami tanyo ka Dinas, ba a ko indak dianggarkan itu, kan alah menjadi program Bupati, ba a kok dinas indak menganggarkan. alasan Dinas (pendidikan, red) kita enggak ada lagi anggaran pak. Plafond anggaran alah habis. Sementara iko yang wajib-wajib se lai nan dilaksanakan, a kalau dimasuakkan ko dima diambiak lai dananyo? Udah, kemudian kita bicarakan lagi dengan TAPD, kok ba a caronyo, program ko harus masuakan lo baliak! Keceknyo (TAPD), iyo pak, iyo pak .a itu” (Liryanda) Ungkapan kutipan di atas, membuktikan bahwa pendapat Johnson (1994) masih cukup relevan, bahwa birokrasi merespon semua tekanan yang diberikan oleh lembaga Legislatif dalam proses penganggaran dan membuat kebijakan publik. Sehingga, sesuai dengan pendapat Havens (1996), tidak ada keharusan lembaga Legislatif memiliki acuan yang sama dengan pemerintah. Hal tersebut membuktikan pendapat Samuels (2000, dalam Abdullah, 2006), mengenai usulan anggaran yang diajukan Lembaga Eksekutif, Lembaga Legislatif dapat melakukan perubahan, terutama dalam dua hal,58 pertama, merubah jumlah anggaran. Kedua, merubah distribusi belanja atau pengeluaraan dalam rancangan rencana anggaran tersebut. Adapun ragam peran yang yang dilakukan Liryanda dalam ranah penganggaran, seperti terlihat dalam matriks berikut ini; 58 Mengikuti kekuasaan lembaga Legislatif yang umum, terdapat empat kemungkinan perubahan yang dilakukan legialatif terhadap rencana rancangan anggaran, pertama, mengurangi atau menaikkan pendapatan. Kedua, meminta pengesahan lembaga Eksekutif sebelum keputusan akhir untk menaikkan pengeluaran. Ketiga, dapat menaikkan pengeluaran, jika pendapatan nya juga naik. Keempat, lembaga Legislatif dapat menaikkan, menurunkan pengeluaran atau pendapatan tanpa ada pembatasan. 186 Tabel 7.11. Ragam Peran Liryanda Dan Relasi Kekuasaan Aktor Dalam Penganggaran Klasifikasi Aktor Komisi Relasi Bersaing DPRD Fraksi saling dukung Panggar Saling dukung Bupati “urang tangah” TAPD Konflik atau berseberang an SKPD Saling dukung Jorong Saling dukung Nagari saling dukung Kecamatan Saling dukung Birokrasi Tradisional Sumber: Data Primer 2010 (Diolah) Liryanda Keterangan Karena “alokasi” alokasi terbatas yang dapat disetujui elite birokrasi, maka persaingan, baik intra dan antar komisi tidak terhindarkan Di “tua” kan oleh fraksi. Memperjuangkan program partai melalui fraksi. Namun, tidak memperjuangkan “bawaan” nya pada fraksi Bagian dari Tim Panggar. Bersama memperjuangkan memperbanyak belanja langsung (untuk rakyat) bersama tim yang lain Sebagai mediator bagi DPRD dan Bupati. Memiliki media informal sebagai pertemuan rutin (bilik ketek) bersama Bupati. Berseberangan, karena TAPD selalu memangkas anggaran karena keterbatasan keuangan. Sering hasil kesepakatan bersama, baik pada forum “bilik ketek” dengan Bupati maupun antar TAPD dengan Panggar, di langgar oleh TAPD, dengan alasan keterbatasan dana. TAPD sering minta bantuan Liryanda agar anggaran bertambah dan programnya diperjuangkan dalam pembahasan RAPBD antara Panggar dan TAPD dan menjadi bagian APBD. Bekerjasama dengan SKPD, melalui Renja dan RKA-SKPD, Liryanda menitipkan “bawaan”nya, kemudian di giring hingga masuk APBD. Hubungan Liryanda dan SKPD saling menguntungkan usulan program “bawaan” berasal dari Ninik Mamak, Cadiak Pandai, Alim Ulama, yang merupakan kebutuhan Jorong Liryanda mendapat jaminan suara dari kampung (ketek) nya ini. Saling dukung, dengan WaliNagari. Sebagian Usulan berasal dari “urang nan ampek jinih”. Liryanda mendapat jaminan dukungan suara dari Nagarinya ini Jumlah suara yg didapat, 90 persen dari jorong dan Nagarinya. Banyak usulan “bawaan” juga berasal dari Kecamatan namun tidak signifikan 187 Dari Matriks di atas menunjukkan bahwa Liryanda memliki ragam peran dalam ranah penganggaran. Peran tersebut dilakukan dalam rangka melancarkan “bawaannya” untuk di titipkan pada RKA-SKPD (seperti program SD dan SMP Islam Terpadu, pengadaan komputerisasi untuk Dinas CAPILSISDUK di Agam Timur) dan pada proses ketika RAPBD di Bahas (seperti manuver kolektif anggota DPRD, Alokasi dana Bansos). Dari matriks di atas, satu-satunya yang memiliki posisi peran berseberangan atau bahkan dapat mengarah konflik adalah dengan TAPD. Menurutnya, TAPD sering merusak kesepakatan yang telah dibangun bersama Kepala Daerah yang dihasilkan dalam forum “bilik ketek”, sering ingkar terhadap kesepakatan yang telah diputuskan secara bersama (seperti kasus manuver kolektif anggota DPRD). Selebihnya, Liryanda berperan sebagai pendukung dan pesaing dalam ranah penganggaran dengan aktor-aktor yang berbeda. seperti terlihat dalam gambar berikut; RELASI AKTOR DALAM RAGAM PERAN LIRYANDA RANAH PENGANGGARAN RKA-SKPD RAPBD APBD TRANSAKSIONAL SKPD-LIRYANDA TRANSAKSIONAL TAPD-LIRYANDA BUPATI LIRYANDA FORUM BILIK KETEK NAGARI Basis Suara Partai TAPD OTORITAS TRADISONAL KAMPUANG DAN NAGARI NAGARI OTORITAS TRADISONAL Kampung BASIS SUARA PARTAI Sumber: Data Empiris 2010 Gambar 7.5 Relasi Aktor dalam Ragam peran Liryanda 7.4.3. Kasus Anggota DPRD Berperan Sebagai Lembaga Eksekutif Secara kolektif, sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya, anggota DPRD juga memiliki peran yang beragam dalam ranah penganggaran. Peran tersebut ada yang dimainkan secara personal hingga kolektif. Dalam sub-bab ini akan 188 dijelaskan bagaimana peran kolektif yang dimainkan secara kompak oleh hampir semua anggota DPRD lintas personal, komisi dan fraksi, terkait dengan program alokasi dana 500 juta per anggota DPRD dan Alokasi Dana Bansos. Program ini substansinya, secara teknis, DPRD meminta agar mereka diberi kesempatan membuat (mengusulkan) program kerja pembangunan dan peningkatan infrastruktur Jorong dan Nagari senilai Rp.500.000.000,- untuk setiap anggota DPRD, yang akan dialokasikan kepada basis utama suara atau konstituen. Di atas, telah dijelaskan, basis utama suara mereka adalah kampung halaman di mana mereka berasal. Artinya, program ini sebenarnya untuk kampung mereka, oleh karenanya terkait erat dengan OTM. Jika jumlah seluruh anggota DPRD Agam adalah 40 orang, maka jumlah keseluruhannya mencapai Rp.20.000.000.000,-. Program ini dibuat, dirancang, disusun oleh anggota DPRD kemudian dititipkan pada masing-masing SKPD sesuai bidang kerjanya. Pelaksanaannya program ini, sesungguhnya mengindikasikan Dewan Lembaga Legislatif, telah memainkan peran lembaga Eksekutif. Latar belakang usulan program ini adalah akan dilaksanakannya Pemilu pada tahun 2009, sehingga dalam pembahasan RAPBD tahun 2008 untuk belanja 2009, permintaan ini muncul dari anggota DPRD. Dapat diartikan bahwa usulan ini menjadi salah satu modal kampanye Pemilu agar mereka terpilih kembali. Upaya meloloskan usulan program ini berlangsung alot, dengan ancaman para anggota Dewan akan memboikot pembahasan RAPBD. Bagi Bupati, TAPD dan lembaga Eksekutif pada umumnya, ancaman ini cukup serius bagi mereka. Karena, jika DPRD memboikot dan tidak bersedia membahas serta mengesahkan RAPBD menjadi APBD, maka menurut aturan penganggaran Pemda akan memakai acuan APBD tahun yang lalu atau tahun 2008. Jika itu terjadi, penambahan anggaran pada Dana Perimbangan, DAK yang telah menjadi plafond Kabupaten Agam tahun 2009 akan sulit di belanjakan. Kedua, apabila pemboikotan itu terjadi, maka nama lembaga Eksekutif akan tercemar. Oleh karenanya, Bupati bersama Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) tidak ada pilihan lain memilih jalan kompromi. Seperti ungkapan informan berikut ini; 189 “…tiga tahun sebelumnya (tahun 2005,2006 dan 2007) belum ada karena anggota dewan masih dalam pembelajaran. A kemudian nan kedua, alun taraso tekanan-tekanan dari masyarakat. Tapi lah mulai tahun ketiga, urang lah mulai gelisah, ini yang dijanjikan dulu belum juga terbangun. a jadi mulai kesal, a dia (anggota dewan) mulai ngotot tuh. Ambo indak namuah kalau jalan ko indak di aspal, tambah, kalau indak ambo indak namuah mengesahkan APBD ko. Bilo paralu boikot. A dia (TAPD) mau kompromi tuh". (Liryanda) Ungkapan dari petikan wawancara di atas, bukan saja lembaga Eksekutif dapat dipengaruhi oleh lembaga Legislatif dalam penganggaran, namun juga, mengindikasikan suhu politik anggaran dipengaruhi waktu atau berkenaan dengan masa jabatan anggota DPRD. Semakin mendekati masa Pemilu Lembaga Legislatif, intensitas tekanan lembaga Legislatif terhadap lembaga Eksekutif dalam masalah anggaran semakin menguat. Sesungguhnya, alokasi alokasi anggaran yang diberikan TAPD (Pemda) untuk Anggota DPRD Kabupaten Agam telah berjalan selama dua tahun, yakni mulai tahun 2008. Hanya saja, alokasi alokasi anggaran pada tahun 2008 hanya diberikan pada anggota DPRD yang duduk dalam Panitia Anggaran, sebagaimana ungkapan informan berikut; “Proses ikutnya anggota dewan mengalokasikan Daerah Pilihannya baru berlangsung dua periode (tahun 2008 dan 2009, red).” (YD, Ketua DPRD) Dasar pemikiran alokasi alokasi anggaran tahun 2008 hanya diberikan pada anggota DPRD yang duduk sebagai Panggar karena, pertama, Panggar reprensentasi Fraksi dan Partai. Sehingga, walaupun diberikan kepada anggota Panggar, mereka akan mengkoordinasikannya dengan fraksi dan partai untuk pengalokasian alokasi tersebut. Kedua, menghindari defisit anggaran. Jika diberikan pada seluruh anggota dewan anggaran akan membengkak dan memicu defisit anggaran lebih besar. Defisit akan terjadi, karena alokasi alokasi tersebut akan menambah jumlah anggaran. Bukan dengan adanya alokasi itu, kemudian mengurangi plafond anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (Dinas). Namun, alokasi alokasi anggaran belanja tahun 2008 yang diberikan pada masing-masing 190 anggota panggar tersebut, tidak pula seluruhnya di koordinasikan dengan fraksi masing-masing, sebagaimana harapan semula. Beberapa anggota Panggar, yang “berjalan sendiri” bersama temannya yang berasal dari fraksi yang sama, kemudian mengalokasi sendiri alokasi alokasi tersebut pada daerah pilihannya. Seperti ungkapan informan berikut; …contohkan begini, kita udah deal nih dengan PEMDA-TAPD kita dikasih, ada 100 juta, silahkan panitia anggaran mengalokasikan proyek 100 juta per orang, nih kita ada dua orang dari Partai, kita biasanya mengasih tahu yang lain, kasih tahu fraksi, nih 200 juta mau kita bangun apa, karena 200 juta mungkin yang penting di DAERAH PILIHAN itu. nah kawan-kawan yang lain itu saya lihat mereka nggak ngasih tahu yang lain. ada tiga orang dia disitu dapat alokasi 300 juta dia aja yang nulis usulanny, saya pernah alami itu, biasanya panitia anggaran ini dia ada sesuatu yang di rahasiakan juga ke anggota dewan yang lain, walaupun satu partai (Danof). Rahasia ini lantas akhirnya terbuka, dan memicu pertengkaran di dalam fraksinya. Belajar dari kasus 2008 tersebut, maka usul agar alokasi diberikan kepada masing-masing fraksi menurut alokasi alokasi anggaran belanja 2009 yang dibahas pada tahun 2008, tidak mendapat kata sepakat dari anggota DPRD. Ketidak sepakatan usulan agar alokasi di salurkan pada fraksi masing-masing juga didasarkan atas kenyataan, bahwa partai hanya sebagai alat kendaraan politik yang kurang bermakna bagi pemilih. Masyarakat Kabupaten Agam lebih cenderung melihat calon orang ketimbang gambar atau partai dalan Pemilu. Disamping itu, perjuangan anggota Dewan dalam Pemilu dibiayai oleh pribadi tanpa dukungan partai, seperti ungkapan berikut ini; “…awalnya kita buat per fraksi. Alokasinya per fraksi 500 juta. Silahkan cari di mana program mau di usulkan. Tapi akhirnya, kawan ini-kawan ini nggak mau per fraksi. Karena, fraksi-fraksi lain itu dia perjuangannya pribadi-pribadi. Nggak partai yang memperjuangkan. Partai hanya kendaraan..500 juta itu untuk dua jalan, masin2nya 1 Km saja tidak cukup. Kadang dia satu fraksi ada 4 orang jadi panitia Anggaran”.( Liryanda) 191 Maka, setelah disepakati dari internal DPRD usulan anggota Dewan yang akan diperjuangkan tim Panggar DPRD untuk masuk dalam APBD tahun anggaan 2009 adalah : a. Usulan penambahan anggaran 20 Milyar dalam APBD tahun 2009 b. Tambahan 20 M adalah untuk 40 orang anggota DPRD untuk dialokasikan pada Daerah Pilihan (DAERAH PILIHAN) Masing-Masing c. Masing-masing Anggota DPRD mendapat alokasi sama besar @ Rp. 500.000.000,d. Usulan alokasi sebesar Rp 500. 000.000/anggota DPRD tidak seluruhnya untuk kegiatan pembangunan fisik jalan, namun bisa untuk sekolah, Puskesmas, Irigasi dan sebagainya (terserah anggota Dewan) Penyampaian usulan anggota dewan ini sengaja dipilih waktunya sehari sebelum rapat penetapan APBD. Jika usulan mereka tidak diakomodir, maka mereka akan memboikot proses penganggaran yang meliputi pembahasan, peetapan dan pengesahan RAPBD Kabupaten Agam tahun anggaran 2009. TAPD mencoba mengakomodasi usulan anggota dewan dengan membawanya dalam rapat tim internal TAPD bersama Bupati. Hasil Rapat internal TAPD bersama Bupati memutuskan untuk mengakomodir usulan anggota Dewan. Maka, TAPD bersama Panggar DPRD, selama lima hari terhitung mulai 1 sampai 5 November 2008, mengadakan Raker Penetapan APBD Kabupaten Agam dengan agenda penyampaian usulan kegiatan anggota DPRD terkait dengan alokasi 500 juta per orang untuk anggaran 2009. Menurut Tim TAPD terdapat beberapa kendala dalam mengakomodir usulan anggota dewan dalam APBD 2009 yakni: (1) Usulan anggota Dewan yang masuk pada Tim TAPD seluruhnya atau sebahagian besar program pembangunan Fisik yang dikelola oleh dinas PU. Sementara, PU tidak memiliki dana tambahan selain DAK Rp. 8 Milyar. (2) Adanya pemecahan usulan dalam bentuk volume dan dana kecil yang menurut analisa PU tidak dapat diakomodir sesuai dengan ketentuan penggunaan dana (terutama DAK). (3) Usulan bidang kesehatan juga tidak dapat dipecah dan dialihkan sesuai dengan usulan, karena tahapan perencanaan lokasi dan besaran dana untuk kegiatan kesehatan ditentukan oleh 192 survey konsultan yang telah ditetapkan. (4) Usulan bidang pendidikan (Khusus DAK) hanya di alokasikan untuk bangunan/rehab SD, dan telah di fotocopy daftar 125 buah SD yang akan di survey dan diusulkan untuk alokasi DAK 2009 (prakiraan yang dapat dialokasikan tahun 2009 untuk 75 buah SD). (5) Adanya usulan yang tidak bisa ditampung dalam penganggaran APBD seperti untuk pembangunan/rehab kantor camat/waliNagari/ jorong/balai pemuda/balai adat atau pembangunan/rahab gedung sekolah SMP/SMA/ MDA/MTI/TK dsb. Menurut Legilatif, usulan anggota dewan Rp. 500.000.000,- per orang bukan berarti menambah anggaran APBD tahun 2009, karena kalau itu yang dilakukan akan menambah defisit, oleh karenanya di-akomodir dalam kegiatan masing-masing SKPD dan harus sesuai dengan proporsi awalnya yakni Rp.300.000.000,- untuk kegiatan fisik (Dinas PU) dan Rp.200.000.000,- untuk kegiatan SKPD lainnya Rapat kemudian menghasilkan, dari Pembahasan APBD antar Panggar dengan TAPD, disepakati : a. Masing-Masing Anggota DPRD mendapat pagu Rp.500.000.000,- untuk membuat usulan dalam APBD dan dialokasikan kepada masyarakat (Daerah Pilihan) b. Masing-masing anggota DPRD diminta untuk membuat usulan baru untuk di akomodir dalam APBD 2009 c. Proporsi Usulan Rp. 300.000.000,- untuk kegiatan pembangunan fisik (SKPD PU) dan Rp. 200.000.000,- untuk kegiatan SKPD lain. Berdasarkan pembicaraan Panggar dengan TAPD disepakati bahwa masing-masing anggota DPRD membuat dan mengajukan perubahan usulan kembali sesuai dengan proporsi Rp.300.000.000,- untuk kegiatan fisik ke-PU-an dan Rp.200.000.000,- untuk kegiatan SKPD yang lainnya. Pada akhir hasil rapat, telah disepakati, bahwa usulan anggota DPRD, dengan ketentuan seperti telah dibahas, akan diakomodir dalam APBD 2009. Maka, selanjutnya, kedua belah pihak sepakat, terutama DPRD melalui Ketuanya dan TAPD melalui Bupati, mengetuk palu dan menandatangani pengesahan APBD 2009. Namun, ketika penjabaran APBD dicetak, apa yang telah disepakati 193 bersama ternyata tidak tertulis sepenuhnya di dalam penjabaran APBD. Sebahagian ada yang hanya mendapat setengah dari usulan yang telah disepakati semula, bahkan ada anggota lembaga Legislatif yang tidak mendapatkan sama sekali alokasi tersebut. Menurut informan lembaga Eksekutif, terdapat beberapa alasan mengapa kesepakatan tersebut tidak sesuai dengan realisasinya. Beberapa telah dijelaskan di atas. Pertama, usulan tersebut banyak yang tidak memenuhi persyaratan, contohnya, tidak ada ketentuan teknis membangun atau merehab Mesjid dan gedung TK, juga pengadaaan Mobiler, namun usulan itu muncul juga, sehingga ditolak. Kedua, dari alokasi Rp. 500.000.000,-, banyak anggota memecahnya menjadi diperuntukkan untuk 10 bahkan 15 kegiatan. Sehingga, alokasi dana terfragmentasi dan pertanggung jawaban dananya menjadi sulit. Ketiga, banyak usulan yang sudah di rehab pada tahun 2008. Terakhir, keputusan untuk realisasi alokasi tersebut tergantung pada dana yang tersedia dan SKPD yang bersangkutan. Menurut anggota Dewan, tidak terealisasinya alokasi dana oleh DPRD sesuai dengan yang telah disepakati sebesar Rp. 500.000.000,- merupakan bagian dari strategi lembaga Eksekutif dan ini bukan pertama sekali terjadi. Kesepakatan alokasi dana Rp.500.000.000,- untuk DPRD tercapai, terutama disetujui oleh Lembaga Eksekutif karena mengejar tenggat waktu pengesahan APBD. “..inyo takaja dek wakatu ma itu mangkonyo setuju. Disamping itu, Kabupaten Agam ini kan sering mendapat pernghargaan dari pusat karena pembahasan, pentapan dan pengesahan APBDnya selalu tepat waktu. Biasanya, mereka (Bupati) mendapat pernghargaan, salah satu insentif tambahan dana 4 Milyar..” (Danof) Kekecewaan anggota Dewan tersebut akan mendapat tempat untuk di “tumpahkan” pada pembahasan APBD tahun selanjutnya. Dan, biasanya perundingan-perundingan dan strategi baru telah disiapkan oleh kedua belah pihak untuk pertemuan tersebut. 194 7.4.4. Kasus Ragam Permainan Peran Lembaga Eksekutif, Pembangunan Sport Centre Salah satu contoh kasus manuver Lembaga Eksekutif dalam Penganggaran adalah pembangunan Sport Centre di Lubuk Basung, ibukota Kabupaten Agam.59 Program Pembangunan Sport Centre ini adalah pembangunan pusat Gelanggang Olahraga lengkap cabang-cabang olahraga yang dipertandingkan, baik pada tingkat nasional maupun, internasional. Seperti terdiri dari Stadion Sepakbola dan Atletik, Gedung Olahraga tertutup lapangan Bulutangtangkis, Basket, Voli. Kolam Renang, seluruhnya standar Nasional. Program pembangunan Sport Centre memakan biaya 60 milyar, yang dilaksanakan dalam jangka 3 (tiga) tahun terhitung mulai tahun 2007 s/d 2009. Program pembangunan sport centre ini dilakukan dalam rangka menyambut Pekan Olah Raga Provinsi di Sumatera Barat (POR PROV) tahun 2010. Pertimbangan Bupati membangun Sport Centre ini, karena di Kabupaten Agam belum ada sarana olah raga lengkap, yang terstandarisasi, dan terpusat. POR Provinsi adalah pertandingan olah raga, yang terkandung didalamnya parawisata. Bagi Bupati, jika terbangunnya Sport Centre, akan menjadi “beranda depan” atau “ruang tamu” bagi Kabupaten Agam. Dalam perencanaan awalnya, pembiayaan pembangunan Sport Centre ini dibiayai oleh pemerintah pusat. Pemda Kabupaten Agam hanya menyediakan dana pendamping saja. Namun, pada pembahasan RAPBD untuk tahun anggaran 2007, pembangunan Sport Centre ini menjadi prioritas program Bupati, di mana pembangunannya murni dibiayai oleh APBD Kabupaten Agam. Rencana ini 59 Hasil wawancara bersama Asisten III, menginformasikan fakta versi PEMDA seputar program Sport Centre. Pertama, bahwa Idealnya sebuah Kabupaten memiliki sarana untuk pertandingan Olah Raga yang terpusat. Gelanggang Olah Raga yang ada saat ini belum sesuai dengan standar Provinsi sekalipun. Sebenarnya, dulu sebelum terjadi pemekaran wilayah, Kabupaten Agam telah memiliki sarana ini, yakni terletak di pusat dan pinggiran kota Bukittinggi. Kota Bukittinggi saat itu merupakan bagian dari wilayah Kabupaten Agam dan menjadi ibukota kabupatennya. Namun, ketika pemekaran wilayah terjadi, di mana Bukitinggi menjadi Kotamadya tersendiri, memisahkan diri dari Kabupaten Agam. Pusat Gelanggang Pertandingan Olah Raga tersebut masuk wilayah Komadya Bukittinggi. Jadi, program pembangunan Sport Centre itu, disamping untuk menyambut POR Prov. juga dalam rangka mengganti pusat Gelanggang Pertandingan Olah Raga yang telah menjadi milik PEMDA Kotamadya Bukittinggi tersebut. Kedua, semula pembiayaan Sport Centre ini berasal dari dana Hibah Pemerintah Pusat, namun, batal karena dialihkan untuk penanggulangan Gempa tahun 2006. Sehingga, program tersebut kemudian di alihkan pendanaanya melalui APBD. 195 mendapat penolakan sebahagian dari anggota DPRD Kabupaten Agam. Ketika program rencana pembangunan Sport Centre ini dibicarakan dalam tingkat paripurna, hasil pembahasan menunjukkan, seluruh anggota DPRD hasil DAERAH PILIHAN I.60 menyetujui pembangunan Sport Centre tersebut, seluruhnya berjumlah 10 orang dari 40 orang anggota DPRD terpilih. Persetujuan anggota DPRD Daerah Pilihan I, seperti telah dijelaskan pada bab V, karena akan mendapat keuntungan secara langsung adalah kecamatan-kecamatan yang berada dalam Daerah Pilihan I, yakni Lubuk Basung, Tanjung Mutiara dan IV Nagari. Bagi mereka, ada pembangunan di kampung mereka. Banyak lahan kemudian terbuka, dengan dibangunnya jalan-jalan baru, harga tanah pun menjadi meningkat. Pembangunan Sport Centre juga diiringi dengan pembangunan infrastruktur pendukung lain, seperti pusat-pusat perdagangan, kesehatan, penginapan dan lain sebagainya. Namun, karena hanya Daerah Pilihan I saja yang mendukung, yang hanya berjumlah 10 orang, sisa 30 lainnya anggota DPRD tidak mendukung, maka keputusan DPRD adalah tidak setuju, seperti ungkapan informan berikut; “…ada juga yang kita “cancel” gitu kan. Pernah kita membatalkan, ini pengalaman ya, membatalkan “sport centre”. Kan Agam ini mau membangun sport centre ini. itukan anggarannya multi year kan, sejak tahun 2007 kalau nggak salah itu udah mulai dihitung mendekati sekitar 60 milyar lah memang multi year lah kan. itu kita coret dan kita anggap nggak penting, (Danof) Alasan penolakan DPRD Kabupaten Agam, adalah pertama hanya untuk Pekan Olah Raga Provinsi yang berlangsung kurang lebih dua pekan tersebut, Kabupaten Agam harus mengeluarkan biaya yang besar dan membebani APBD selama tiga tahun, seperti ungkapan informan berikut; “…Inyo Pekan Olahraga Provinsi ko hanya limo baleh hari nyo, manga awak mengeluarkan piti sabanyak tu? tigo tahun lo tu. Lai ka masuak aka tu? (HT, DA, PS.B, YD, DPRD KABUPATEN AGAM) 60 Daerah Pilihan I satu adalah kecamatan, Lubuk Basung, IV Nagari dan Tanjung Mutiara. 196 Kedua, setelah itu, perawatan Sport Centre kedepan juga membutuhkan dana APBD yang besar pula setiap tahunnya. Sedangkan yang ada saat ini, banyak gedung yang telah di bangun Pemda Kabupaten Agam tidak terawat. “…yang pertama dulu alasannya, banyak pembangunan yang namanya aula tidak termanfaatkan. Dibangun kemudian di biarkan. di Manggopoh itu dulu bekas MTQ mubazir, buang-buang aja, disamping disainnya itu nggak betul. a ini masalah disain ini memperngaruhi juga nantikan (DA, Panggar) Ketiga, alasan penolakan DPRD Kabupaten Agam adalah bahwa Pendapatan Asli Daerah Kabupaten Agam relatif kecil, hanya sekitar 14 Milyar Rupiah pada tahun 2007, dan 20 Milyar Rupiah pada tahun 2009. Pada tahun 2009, APBD Kabupaten Agam adalah sebesar 400 Milyar Rupiah. Artinya, sekitar 95 persen sumber APBD berasal dari Pemerintah Pusat. Dana ini belum termasuk dana Dekonsentrasi (Dana Dekon) yang penyalurannya melalui SKPDSKPD Pemerintah Provinsi dan Dana Tugas Pembantuan (Dana TP) yang penyaluran berasal dari Kementrian Lembaga Pemerintah Pusat yang tidak tercantum (masuk) APBD.61 Itupun, hampir 75 persen dana APBD telah terpakai untuk membayar gaji Pegawai Pemda atau belanja pegawai. Oleh karenanya, menurut hemat DPRD, sebaiknya rencana alokasi pembangunan Sport Centre tersebut di pakai untuk program pembangunan yang dapat berdampak langsung pada masyarakat dan peningkatan PAD. Keempat, alasan ketidak setujuan DPRD juga di picu dari RAB (Rencana Anggaran Biaya) yang beraroma mark-up dan nuansa penyimpangan anggaran. Salah satunya yang jelas terlihat adalah biaya ganti rugi tanah yang akan menjadi areal Sport Centre. “…Kami tidak setuju, termasuk penggantian tanah. Kami tidak setuju mambali bukik tu lai…pasaran harago tanah tu Rp. 5.000,-/meter2. di bali dengan harago Rp.15.000,-/Meter2, lah manyalahi katantuan…” (HT, Komisi C)62 “…kami sebagai anggota Dewan dulunya tidak menyetujui. Sebab kalau Sport Centre di buek di Lubuk Basuang untuk kepentingan 61 Penyaluran Kedua Dana ini, dana Dekon dan dana TP, Pemda hanya sebagai pelaksana, dan menyediakan dana pendamping sebesar 10 persen. 62 informasi yang sama juga di sampaikan oleh PS.B, YD, DA dalam isi wawancara dengan mereka di tempat dan waktu terpisah. 197 Pekan Olah Raga Provinsi, itu kan sifatnya sementara. GOR Agus Salim (berada di Padang, ibu kota Provinsi Sumatera Barat, red) yang milik Provinsi tidak bermanfaat. Lai ka mungkin urang Baso pergi berenang ke Lubuk Basuang? Tidak kan mungkin. Kalau urang Lubuak Basuang lebih suka baranang di batang Antokan. Kami Tidak setuju.” (HT, Komisi C)63 Anggota Dewan menyarankan, untuk mengembangkan GOR yang ada, sehingga dananya dapat di tekan. Namun, penolakan dan pencoretan rencana program pembangunan Sport Centre tersebut mendapat reaksi, terutama dari masyarakat yang berdomisili di Lubuk Basung. Berbagai unsur masyarakat tersebut melakukan demonstrasi, dan berujung pada penyanderaan anggota DPRD yang sedang bekerja di Gedung DPRD Kabupaten Agam. Para anggota Dewan tidak dibolehkan ke luar atau pulang dari Gedung tersebut. seperti ungkapan informan berikut ini; “… demo orang disitukan. Orang lubuk basung kan… Demo ke DPRD. Termasuk kita nggak setuju membeli tanah untuk sport centre. di Sandra anggota dewan ni. he he he Disandra (DA, Panggar). Reaksi dari berbagai unsur masyarakat yang berdiam di Lubuk Basung sekitarnya berpangkal dari berbagai kepentingan. Bagi masyarakat Lubuk Basung sekitarnya, pembangunan Sport Centre adalah berkah, karena akan mempengaruhi perubahan ekonomi, seperti harga tanah meningkat harganya dan terbukanya kampung mereka karena jalan-jalan baru.64 Bagi kontraktor, pekerjaan tersebut sebuah kontrak besar dengan masa yang panjang pula. Secara faktual, berbagai kepentingan tersebut, yang melatar belakangi demontrasi penduduk Lubuk Basung yang berujung pada penyanderaan anggota DPRD. Akhirnya, setelah melalui mediasi, DPRD Kabupaten Agam tidak mencoret program pembangunan Sport Centre tersebut dari APBD Kabupaten Agam tahun anggaran 2007. 63 hasil wawancara dengan Substansi yang sama juga ada pada Wawancara PA.Bandaro, Yandril (DPRD), Dt. Nawardi Asa Sipado. 6464 Pada saat penelitian ini di lakukan, di akhir tahun 2009 dan awal tahun 2010, harga tanah telah mencapai Rp.300.000 per meter perseginya, dan Rp.100.000,- meter perseginya untuk lahan perbukitan di sekitar Sport Centre yang memiliki luas sekita 10 Ha. Bandingkan dengan harga sebelumnya yang hanya Rp.5.000,- per meter persegi. pada tahun 2007. 198 “….Pastinya nggak tahu juga ya pak. cuman di sinyalir ada beberapa kepentingan. kepentingan bupati juga..ini disinyalir pak kita nggak bisa pastikan, kontraktor tentu iya juga. Masyarakat sekitar yang tanahnya akan dipakai juga. makanya, ketika demo itu memang ramai masyarakat lubuk basung sekitarnya. Sampai akhirnya di setujui. tekanan itu kan. nah ini tentang pembangunan sport centre. a itu mungkin semacam anu ya tekanan untuk membuat anggaran gitu ya. “ (DA, Panggar) “…Sampai anggota Dewan di demo, tantu takut kami keselamatan kami. Sehingga, kami pindah berkantor dan rapat di Bukittinggi. (HT, Komisi C) Sesungguhnya DPRD Kabupaten Agam menolak pembangunan Sport Centre tersebut berkaitan dengan persaingan anggaran, di mana anggaran layaknya sebuah bejana berhubungan.65 Prinsipnya, dengan metafora bejana berhubungan tersebut, apabila pihak tertentu mendapat porsi anggaran yang lebih besar, maka akan mengurangi porsi anggaran pihak lain. Sebab, jumlah anggaran tetap. Anggota DPRD Kabupaten Agam sangat perduli dengan jumlah belanja dan alokasi anggaran. Sebab, bagi anggota DPRD jumlah anggaran dan alokasi berpengaruh pada daerah pilihan dan merupakan investasi bagi terpilihnya mereka untuk masa jabatan periode selanjutnya. Motif ini menjadikan pembahasan APBD sebagai ajang perebutan alokasi anggaran. Jika sekitar 70 persen anggaran telah terpakai untuk belanja pegawai, maka yang diharapkan untuk program pembangunan, utamanya fisik, adalah 30 persen sisanya. Hal ini, belum termasuk honor, pajak dan keuntungan pihak ketiga. Jika di asumsikan, sisa anggaran yang dapat dialokasikan untuk program pembangunan 20 persen dan jumlah APBD sebesar 400 Milyar, maka jumlahnya kurang dari 100 Milyar rupiah. Jumlah ini, jika dikurangi untuk pembangunan Sport Centre 25 Milyar per-tahun-nya, maka sisa belanja publik itu menjadi semakin sedikit dan semakin sedikit pula alokasi untuk daerah pilihan. 65 Saya teringat pelajaran SMP dulu, tentang pelajaran bejana berhubungan ini. di mana dua bejana atau lebih terhubung dengan pipa gelas antar masing-masing bejana. Hukumnya adalah, apabila terjadi perubahan gaya, seperti posisi bejana di miringkan ke posisi yang lain akan berakibat pada isi bejana yang lain. Prinsipnya dengan perubahan kemiringan, akan menyebabkan isi bejana mengalir ke tempat yang leboh rendah, dan mengurangi isi bejana yang lebih tinggi. 199 BAB VIII KONTESTASI OTM DAN BP DALAM PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN SEKTOR PERTANIAN / PEDESAAN Dalam bab ini akan dijelaskan bagaimana praktik dan persaingan yang terjadi dalam pelaksanaan perencanaan dan penganggaran APBD di Kabupaten Agam yang menyebabkan tersingkirnya kebutuhan petani yang telah dihasilkan dari proses Musrenbang Jorong. Dalam ranah perencanaan, panduan analisisnya adalah alur perencanaan dan penganggaran menurut UU No.17/2003 dan UU No.25/2004 (Luhiwono 2010) sebagai mana yang telah dijelaskan pada Bab II. Pertanyaan analitis untuk ranah perencanaan adalah apakah partisipasi bersifat semu, manipulatif dan sarat dengan kepentingan politis, dimonopoli oleh elite dan birokasi pemerintah (Widowati 2007; Sudjito 2008; Syukry 2008; Marbyanto 2008; Sopanah 2011), sehingga APBD disusun secara oligarkhis tidak tersentuh partisipasi masyarakat berikut kebutuhan mereka. Dalam ranah penganggaran, menggunakan panduan analisis apakah BP merespon semua tekanan yang diberikan DPRD dalam proses penganggaran dan membuat kebijakan publik, kemudian berakibat pada berubahnya jumlah anggaran dan distribusi anggaran? Apakah hubungan eksekutif dan DPRD bersifat transaksional sehingga menitipkan program transaksionalnya pada SKPD (Faulina et.al. 2010)? Apakah legislatif lebih cenderung memperjuangkan usulan program prasarana, karena lebih mudah menjadi bukti pemenuhan janji kepada pemilihnya (Keefer and Khemani 2003)? Apakah proses penyusunan APBD ini tidak terkait di antara ranah perencanaan (Musrenbang) dengan penganggaran (Sudjito 2008)? dan pada akhirnya, apakah dalam praktiknya, baik ranah perencanaan maupun ranah penganggaran, para aktor pelaku dipengaruhi OTM (Navis 1984; Naim 1984; Pelly 1984; Manan, 1995; Hadler, 2010 )?. 8.1. Tersingkirnya Kebutuhan Petani Pada Musrenbang Berjenjang Menurut Luwihono (2010),1 pelaksanaan siklus penyusunan rutin tahunan APBD terdiri dari dua ranah yang mencakup proses perencanaan dan 1 Slamet Luwihono, 2010. Perencanaan dan Penganggaran Partisipatif, FPPM dan Ford Foundation. 200 penganggaran. Dasarnya adalah UU.No.17/2003 tentang Keuangan Negara, UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan dan Pembangunan Nasional dan UU No.32/2004 tentang Pemerintah Daerah. Dalam ranah perencanaan, prosesnya dimulai dari penyusunan rancangan RKPD yang kemudian disinkronkan dalam proses Musrenbang berjenjang. Proses Musrenbang merupakan arena bagi partisipasi masyarakat yang di amanatkan oleh undang-undang seperti yang diatur dalam UU No.25/2004 tentang SPPN. Pada Pasal 2 disebutkan azas SPPN bertujuan mengoptimalkan partisipasi masyarakat dan Pasal 9-12; 16-18; 22-27 mengatur kedudukan Musrenbang dalam proses perencanaan. Kemudian pada bagian umum butir ketiga dijelaskan mengenai pendekatan dalam keseluruhan rangkaian perencanaan. Di samping itu, dalam UU No.32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, Pasal 139, menyebutkan mengenai hak masyarakat dalam penyiapan atau pembahasan rancangan Perda dan pada Pasal 150-151 dijelaskan pula upaya mendorong partisipasi masyarakat. Dalam UU No.10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangan, Pasal 53 berisi mengenai hak masyarakat dalam memberikan masukan ketika dilakukan pembahasan mengenai rancangan PERDA. Di Kabupaten Agam, BP melaksanakan proses penyusunan dan pembahasan rancangan RKPD melalui forum Musrenbang secara berjenjang dari mulai Musrenbang Nagari, Musrenbang Kecamatan hingga Musrenbang Kabupaten. Sebagaimana ungkapan informan berikut ini; “…mulai dari tingkat Nagari. Intinya dari Nagari Kalau yang Musrenbang yang dilakukan di tingkat Jorong itu bukan Musrenbang, tetapi praMusrenbang” (Informan RH) Namun, OTM melakukan Musrenbang dimulai dari tingkat Jorong. Hal ini mencontoh ketika masih diberlakukannya UU No. 5 Tabun 1979 tentang Pemerintahan Desa di Sumatera Barat, terdapat tradisi Musbang P5D2 di mana sebelum dilaksanakan pada tingkat Nagari, desa-desa yang ada dalam Nagari melakukan musyawarah untuk menghasilkan kesepakatan apa yang hendak di Lihat juga, Engkus Ruswana, 2007. Tinjauan Regulasi, Sistem, Mekanisme, Proses Perencanaan dan Penganggaran Tahunan Daerah, dalam Buku Panduan Pelatihan Fasilitator Forum SKPD dan Musrenbang RKPD, LGSP-USAID, hal.6-9 2 Pedoman Penyusunan Perencanaan Pengendaliaan Pembangunan di Daerah 201 usulkan, disampaikan dan diperjuangkan nantinya dalam Musrenbang Nagari, seperti ungkapan informan berikut; “oo..ya kalau dahulu namonyo Musbang jo UDKP. masalah ko disesuaikan jo caro kampuang ko. Pertamo, diundang urang nan 4 jenis di wilayah Jorong dulu ko, ninik mamak, alim Ulama, cadiak pandai, Pemuda. termasuk Bundo Kandung.3 (Tokoh Adat). Musrenbang memiliki arti yang sangat penting bagi masyarakat karena isi musyawarah adalah membahas kebutuhan yang tidak mampu ditanggulangi oleh masyarakat, sehingga mengharapkan bantuan BP. Kebutuhan tersebut adalah pembangunan, rehabilitasi dan peningkatan prasarana Jorong dan Nagari seperti jalan, jembatan dan pengairan yang membutuhkan biaya cukup besar.4 Prasarana tersebut berkaitan dengan peningkatan kualitas dan kuantitas harta pusaka yang umumnya merupakan lahan pertanian sawah serta kepemilikan masih menganut kepemilikan sistem komunal (pada tingkat kaum-kaum).5 Pentingnya prasarana ini juga untuk mempermudah akses masyarakat, di samping dapat menjadi citra “maju” bagi Nagari.6 8.1.1. Musrenbang Jorong Pada kasus di Nagari Tabek Panjang, Musrenbang dilaksanakan berawal dari Jorong. Musrenbang diadakan oleh Walijorong dengan mengundang urang nan ampek jinih. Jumlah peserta terbesar adalah berasal dari utusan kaum (ninikmamak). Salah satu Jorong di Tabek Panjang adalah jorong Sungai Janiah di mana jumlah kaum mereka mencapai 17 kaum dari tujuh suku yang ada di Jorong tersebut. Sedangkan di Sungai Cubadak -jorong lain di Tabek Panjang- terdapat 40 kaum dari tujuh suku yang ada.7 Sehingga ketika Musrenbang Jorong dilaksanakan peserta yang hadir di antara keduanya berbeda. Di Sungai Cubadak, perserta dapat mencapai ± 70 peserta, sedangkan di Sungai Janiah hanya 3 Oh ya, kalau dulu namanya Musbang dengan UDKP. Cara pelaksanaan musrenban ini di sesuaikan dengan cara tradisi di kampung ini. Pertama, di undang “orang yang empat jenis” yang hidup di jorong ini mereka itu ninik mamak, alim ulama, cadiak pandai dan pemuda, termasuklah di dalamnya bundo kanduang (ibu kanduang). 4 Sebagai perbandingan, menurut informan PU, untuk mengaspal jalan 1 Km dengan lebar 2-3 M membutuhkan dana 350 juta/Km untuk aspal hotmix, dan 200-250 juta/km untuk jalan Nagari dan 100 juta/km untuk jalan usaha tani terdiri dari coran beton. 5 hasil wawancara dengan informan Bagindo Nan Hitam 6 Menurut informan Tokoh adat dan DPRD 7 Lihat Bab V 202 mencapai ± 25 peserta, yang mencakup “urang nan ampek jinih”. Seperti ungkapan informan berikut. “...ini nan di tingkat Jorong dulu yo. wali Jorong mengundang urang nan 4 jinih, ninik mamak, alim Ulama, cadiak pandai, Pemuda dan Bundo Kandung. termasuk Bundo Kandung. a… itu berkisar udangan jumlahnyo bekisar 60 sampai 75 urang tu. .. iyo satu Jorong tuh, ninik mamak se 40 urang kalo di Jorong ko, alim Ulama nyo lo lai, a sudah tu Pemuda” (ungkapan Tokoh Adat)8 Tingginya tingkat kehadiran jumlah peserta yang ikut, bukan saja dipengaruhi oleh jumlah kaum atau anggota “urang nan ampek jinih”, namun semua orang sangat berharap mendapatkan bantuan BP (“Harok ka Dapek”).9 sebagaimana ungkapan berikut ini: “…Tokoh-tokoh masyarakat, serta utusan masyarakat itu pasti hadir dalam Musrenbang, karena harok ka dapek10 usulan Jorong dan Nagari masuk dalam prioritas usulan untuk di biayai oleh APBD” (informan TAPD) Hal ini berbeda dengan temuan Widowati (2007),11 Sopanah (2011),12 dan Sujito (2008) bahwa praktik Musrenbang semu, manipulatif di mana rakyat atau masyarakat yang hadir dalam Musrenbang hanya aksesioris, dalam tingkatan Musrenbang Jorong dapat ditolak. Pelaksanaan Musrenbang Jorong dilakukan di Mesjid Jorong,13 karena mesjid tidak hanya berfungsi sebagai tempat ibadah, namun juga sebagai tempat pertemuan suku dan kaum dalam membicarakan permasalahan bersama. Musrenbang dilaksanakan malam hari setelah selesai shalat Isya. Pada siang hari 8 Ini yang Musrenbang tingkat jorong dulu ya. Wali jorong mengundang orang yang empat jenis seperti ninik mamak, ulama, kaum cerdik pandai, pemuda dan bundo kanduang , termasuk bundo kanduang tu yo. jumlah keseluruhan undangan mencapai 60 sampai 75 orang. itu satu jorong tuh, ninik mamak aja ada 40 an jumlahnya di jorong ini, alim ulama nya sudah tu pemuda” 9 Mengharapkan dapat. 10 Mengharapkan dapat 11 Dyah Widowati, 2007.Kajian Partisipasi Dalam Perencanaan dan Penganggaran Pembangunan Daerah di Kab.Pati. Tugas Akhir pada Jurs.Perencanaan Wilayah dan Kota, Univ.Dipenogoro, Semarang. Unpublish 12 Sopanah, 2011. Studi Fenomenologis Menguak Partisipasi Masyarakat Dalam Penyusunan APBD, dalam Jurnal Auditing dan Akuntansi Indonesia. 13 Di jorong Sungai Janiah dan Cubadak, dan pada umumnya jorong yang ada di Sumatera Barat, memiliki mesjid besar yang utama untuk dipakai sebagai shalat berjamaah dalam jumlah besar, seperti shalat Jum’at dan Tarawih, shalat Ied dan sejenisnya. Dan disetiap wilayah kaum juga terdapat mesjid-mesjid kecil yang disebut surau. 203 masyarakat bekerja baik di sawah maupun di ladang, sore hari baru kembali ke rumah. Musrenbang dibuka dan difasilitasi oleh Wali Jorong, diberi kata sambutan oleh seorang ninik-mamak yang dituakan di Jorong. Setelah itu, pembicaraan langsung pada pembahasan permasalahan dan kebutuhan “kaum-kaum” yang ada di Jorong. Pembahasan diawali dengan usulan tahun lalu, mana yang telah dilaksanakan dan mana pula yang belum. Pada usulan yang belum dilaksanakan, kemudian dibahas apa yang masih dibutuhkan dan hendak diusulkan kembali di tahun sekarang. Setelah itu, masing-masing utusan (ninik-mamak) mengajukan usulan baru, mewakili kepentingan kaumnya. Dalam forum Musrenbang Jorong tidak ada fasilitator yang terlatih, tidak ada penjelasan mengenai RPJM Desa serta rancangan RKP Desa yang dijabarkan sebagaimana yang disyaratkan oleh PP No.72/2005 tentang Desa dalam pasal 63, 64. Semua berjalan layaknya forum musyawarah tradisional. Setelah semua kaum mengusulkan, usulan tersebut kemudian dibahas satu per satu untuk menentukan usulan mana yang akan menjadi prioritas Jorong sehingga dituliskan dalam dokumen hasil Musrenbang Jorong. Usulan yang berada di dalam dokumen Musrenbang itulah yang selanjutnya akan diusulkan dan diperjuangkan dalam Musrenbang Nagari. Seperti ungkapan informan berikut ini; “aa… sudah tu a nan kita usulkan, itu kita sepakati dulu basamo dulu. jangka pendeknyo, jangka panjang nyo. Sudah itu baru diajukan ka Nagari, Pada Musrenbang Nagari, itu nan diperkuat 14 (Ungkapan Tokoh Adat). Dalam pembahasan usulan mana yang akan menjadi prioritas tersebut, tidak terlihat persaingan, perebutan atau pertarungan antar kaum penyandang OTM, karena penentuan prioritas usulan Jorong semuanya berkaitan dengan hajat hidup bersama seperti jalan lingkar Jorong, jembatan, pengairan, rehabilitasi Mesjid, Madrasah Diniyah Awaliyah15 dan Sekolah. Fasilitas umum ini dinikmati oleh seluruh penduduk di Jorong. Inilah sebabnya mengapa usulan pembangunan 14 nah, sudah itu apa yang mau kita usulkan, kita sepakati dulu bersama. jangka pendeknya dan jangka panjangnya, setelah itu baru diajukan ke Nagari , melalui Musrenbang Nagari itu di perjuangkan. 15 Bentuk pendidikan agama yang diperuntukkan bagi siswa TK hingga SMP 204 fisik selalu menjadi prioritas utama, karenan dapat di manfaatkan oleh seluruh masyarakat Jorong.16 seperti ungkapan informan berikut ini, “Kok lai inyo agiah sado urang di kampuang ko lai indak ba a do. Tapi nan sudah-sudah kajadiannyo kan di agiahnyo sakalompok, nan lain indak dapek. Nan kalompok mendapek ko, indak lo namuah nyo mambagi. Kalau jalan jo pengairan, pasti sadonyo marasokan urang di kampuang ko. Kok sakolah jo Madrasah,anak kamanakan, urang kampuang ko sadonyo baraja di sinan17 (Informan Petani) Dari penjelasan kutipan di atas, menunjukkan bahwa pengalaman sejarah menyediakan contoh bagi penduduk Jorong bahwa bantuan pelaksanaan program non-prasarana pertanian, manfaatnya tidak diterima secara merata oleh penduduk kampung. Bantuan-bantuan dan pelaksanaan program yang disalurkan, dengan membentuk kelompok-kelompok mengakibatkan ada kelompok yang dapat dan ada kelompok yang tidak mendapat. Kelompok yang mendapat bantuan akan menikmati sendiri bantuan tersebut, tidak akan membagikan kepada yang bukan kelompoknya. Sedangkan pengelompokan biasanya berdasarkan rumah atau kaum, sehingga distribusi yang tidak merata ini mengakibatkan terganggungnya hubungan sosial antara kaum yang satu dengan yang lain, baik dalam suku yang sama maupun antar suku yang berbeda. Lebih penting lagi, dalam pelaksanaan Musrenbang Jorong terdapat kesepakatan tidak tertulis bahwa usulan program tidak mengorbankan harta pusaka, baik harta paruik maupun kaum, seperti tanah perkarangan, ladang, 16 Ketika melihat hasil Musrenbang tingkat jorong, Nagari, Kecamatan hingga Kabupaten, yang menduduki prioritas utama adalah pembangunan fisik seperti di atas. Kemudian muncul pertanyaan, mengapa bukan usulan untuk usaha tani, bantuan bibit, pupuk, alat pertanian, karena daerah kabupaten Agam adalah Agraris. Pertanyaan ini selalu ajukan pada seluruh Informan, mulai dari Tokoh adat, hingga elite Birokrasi. Mulai dari petani hingga anggota DPRD. Jawabannnya dapat di sederhanakan bahwa kalau Jalan dan jembatan karena berhubungan dengan aksesibilitas dan ini sesuai dengan karakter budaya Minangkabau yang memiliki mobilitas tinggi. Sekolah. MDA dan Mesjid, juga berkenaan dengan karaterisitik budaya yang memandang tinggi agama dan pendidikan. Namun, terdapat jawaban menarik dari seorang tokoh adat yang menyebutkan, usulan tersebut dapat dinikmati hampir seluruh masyarakat, sehingga mudah mendapat dukungan dari berbagai komponen masyarakat, baik petani, pedagang, guru dan sebagainya. Hal ini bermakna, usulan tersebut minimal mengandung konflik. 17 Kalau dikasihnya merata kesemua penduduk kampung bagus itu. Tapi, seperti yang telah terjadi yang dapat hanya sebahagian (sekelompok). Kelompok yang mendapat bantuan, pelajaran, tidak juga mau membagi. Kalau jalan dengan pengairan, semua (penduduk kampung) pasti menikmatinya. Begitu juga dengan sekolah dan madrasah, anak, kemanakan dan seluruh anak penduduk kampung ini sekolah dan mengaji disana. 205 sawah, karena usulan tersebut akan mendapat tantangan dari kaum yang bersangkutan. seperti ungkapan berikut ini: “..nan bedo ko, kalau usulan tu harus mengorbankan sawah, ladang, manggaregak Musrenbang tu. Indak talok di salasaikan.18 (Ungkapan Tokoh Adat) Pada dokumen hasil Musrenbang Jorong, terlihat bahwa usulan masyarakat Jorong berkenaan dengan tiga hal. Prioritas pertama, pembangunan prasarana Jorong seperti jalan dan jembatan. Prioritas kedua usulan program rehabilitasi pengairan primer dan sekunder dari mulai bendung hingga jaringan. Prioritas ketiga, rehabilitasi dan pembangunan Sekolah. Seperti terlihat dalam tabel berikut. Tabel 8.1. Hasil Musrenbang di 4 Jorong Nagari Tabek Panjang, Tahun 2009 untuk APBD 2010 Bidang Prasarana JORONG Tabek Panjang Baso INFRASRUK TUR ORONG Sungai Janiah Sungai Cubadak Jalan Lingkar Komalintang-Koto Marapak Koto-BudiKapai Pengaspalan Jln. Balai Ateh-Pakan Kamih Pengaspalan Jln.Tabek Aua Sungai Parik-MDA DarulIhsan Baso Pembukaan jalan RawangKoto Budi Perbaikan Jembatan Ujung Tanjung Pengaspalan Jln.Simabua Aspal Jalan Panjanura Pembukaan jalan Bawah KubangMadina Perbaikan JembatanLadang Pekuni Aspal Beton Jalan Lingkar Jorong Pengecoran Jalan Blkg Stasiun-Air Tabik Pembukaan Jalan Rundo-Koto Pengerasan Jalan pakan kamih Pengecoran Jalan Kotomalintang-Sungai Barumbuang Jln.Lingkar GaruahKoto Katiak Pengerrasan Jalan Tumbuk Sumber: Dokumen Musrenbang Jorong (Diolah), 2009 Dari tabel di atas, menunjukkan bahwa setiap Jorong memiliki usulan prasarana Jorong, mulai dari pembukaan jalan antar Jorong, hingga peningkatan jalan berupa pengecoran jalan semen. Bahkan, terdapat pula usulan jalan Jorong agar di aspal beton seperti pada hasil Musrenbang Jorong Sei.Cubadak. Jika 18 Repotnya, kalau usulannya harus mengorbankan sawah dan ladang (misalnya pembukaan jalan baru, jaringan pengairan baru) dinamika Musrenbang akan meningkat, sehingga sulit diselesaikan. 206 dibandingkan hasil Musrenbang untuk bidang petanian, maka akan terlihat bahwa yang menjadi pilihan prioritas adalah prasarana jalan juga, seperti terlihat dalam tabel berikut ini; Tabel 8.2 Hasil Musrenbang di Empat Jorong Nagari Tabek Panjang, Tahun 2009 untuk APBD 2010 Bidang Pertanian JORONG Baso PERTANI AN Tabek Panjang Sungai Janiah Sungai Cubadak Bantuan Bibit Palawija - Pelatihan Usaha Tani Jln Usaha Tani BonjoMato aia Bantuan Ternak Sapi Simental - Jln.Usaha Tani Koto Gobah 500M Jln Usaha Tani Tembok TangahBanda Palupuah Bantuan mesin Ubi Jalar menjadi Tepung - - Jln.Usaha Tani BonjoSimabua - - - Jln. Usaha Tani Sei.Lamak-Mato Aia - - - Jln. Usaha Tani Tembok TangahMunggu Gadang - - - Jln.usaha Tani Surau Iliran-Bawah Pinang Sumber: Dokumen Musrenbang Jorong (Diolah), 2009 Tabel di atas memperlihatkan bahwa untuk bidang pertanian, Jorong Sungai Janiah dan Sungai Cubadak, usulannya kembali pada prasarana jalan yakni jalan usaha tani. Usulan yang lain, seperti bantuan bibit palawija, sapi simental, mesin tepung ubi jalar juga sebenarnya dapat dikategorikan sebagai permintaan dalam bentuk barang siap pakai. Hanya satu usulan yang membutuhkan pelatihan usaha tani, seperti yang diajukan oleh Jorong Sungai Janiah. Usulan prasarana kembali mendominasi pada hasil Musrenbang bidang pengairan, di mana usulan terdiri dari pekerjaan peningkatan jaringan pengairan. Pekerjaan in iumumnya adalah rehabilitasi dinding beton saluran primer dan sekunder, atau pemasangan baru dinding beton saluran air, seperti terlihat dalam Tabel 8.3 di bawah ini. 207 Tabel 8.3 Hasil Musrenbang di 4 Jorong Nagari Tabek Panjang, Tahun 2009 untuk APBD 2010. Bidang Pengairan JORONG Baso Tabek Panjang Sungai Janiah Sungai Cubadak Titian SasakBancah Bohong; Pos RundoJln.Baru Pambatan Cor 300 M Simpang Tigo-Mato Aia Tabek ujuang Baruah; - Baruh Gobah 500 M Bonjo-Mato Aia - - Tali Banda Baruh Pakan Bonjo-Balerong PanjangJln.Simarasok - - Sambungan DAM Sawah Baruh Surau Tinggi-Banda Palupuah - - PENGAIRAN Surau TinggiMunggu Gadang Sumber: Dokumen Musrenbang Jorong (Diolah), Tahun 2009 Usulan prasarana kembali mendominasi pada usulan bidang pendidikan, di mana terlihat hampir seluruh usulan merupakan kategori prasarana, seperti rehabilitasi gedung sekolah, pembangunan lokal baru, perbaikan gerbang hingga kamar mandi sekolah. Hanya terdapat dua usulan non-prasarana, yakni beasiswa, yang diusulkan dalam Musrenbang, seperti terlihat pada tabel berikut ini; Tabel 8.4 Hasil Musrenbang di 4 Jorong Nagari Tabek Panjang, Tahun 2009 untuk APBD 2010 Bidang Pendidikan JORONG Pendidikan Baso Rehab Gedung SDN 01 Pembangunan Pagar SDN 01 Pembangunan Gerbang SDN 01 Pembangunan arealParkir MDA DarulIhsan - Tabek Panjang Bea siswa SD 08 Sungai Janiah Mobiler SD 17 Bea siswa SD 20 Rehab TK Ikan Sakti Penambahan Lokal SD 20 Mobiler MDA 1 lokal Pengadaan Mobiler SD 20 - - - - - - Sei.Cubadak Rehab TK Al-Hidayah Pengadaan Guru TK Alhidayah 09 Rehab Pembangunan Pagar SD 09 Drainase Lingkungan Sekolah Penambahan WC 24 Penambahan WC SD 09 Penambahan Buku Pelajaran Sumber: Dokumen Musrenbang Jorong (Diolah), Tahun 2009. Dari keempat tabel di atas, dapat disimpulkan bahwa usulan Musrenbang pada tingkat Jorong didominasi oleh usulan prasarana. Hal tersebut juga terlihat dari usulan bidang keagamaan, bidang industri rumah tangga, dan bidang kesehatan (tidak tercantum di sini) juga di dominasi oleh usulan prasarana. Hal tersebut disebabkan karena alasan bantuan prasana fisik dapat dinikmati oleh 208 seluruh masyarakat Jorong dan Nagari, tidak memicu konflik, serta merupakan usulan yang tidak mampu ditanggulangi bersama oleh masyarakat Jorong yang umumnya berkerja sebagai petani semi subsistensi (Profil Nagari Tabek Panjang, 2008). Usulan Musrenbang Jorong bukanlah representasi kebutuhan atau keputusan elite. Peserta Musrenbang mewakili seluruh kelompok rumah dan kaum, bukan hanya “urang nan ampek jinih”. Meskipun proses pengambilan keputusan dimusyawarahkan dan dilakukan melalui ninik-mamak kaum, namun anggota kaum diperbolehkan ikut memberi dukungan dan masukan. Pengambilan keputusan dilakukan dengan melihat kekuatan isi argumentasi kelompokkelompok yang mengusulkan, kemudian masing-masing pihak mempertimbangkan usulannya dengan usulan lainnya, ditimbang mana yang lebih membutuhkan. Proses pengambilan keputusan ini disebut, raso pareso.19 Menurut Dt.Sipado, kepala salah satu suku di Jorong Sei.Cubadak, raso pareso20 merupakan salah satu metode pertimbangan pemikiran dalam rangka mengambil kata putus dalam penyelesaian sengketa maupun non sengketa, yang berlaku di Sei.Cubadak. Metode mempertimbangkan dua atau lebih berfikir ini pendapat dilakukan dengan atau perselisihan cara dengan membatinkan dalam diri. Kemudian, baru memberi pendapat, mana dari usulan tersebut yang paling dibutuhkan. Contohnya, seperti dokumen hasil Musrenbang Sei.Cubadak menunjukkan bahwa terdapat lima usulan program untuk perbaikan pengairan, yakni jaringan pengairan Simpang Tigo Mata Aia, Bonjo-Mata Aia, Bonjo-Balerong Panjang-Simarasok, Surau Tinggi-Banda Palupuah dan Surau Tinggi-Munggu Gadang (lihat tabel di atas). Setelah melalui proses “raso pareso” tersebut, kemudian ditetapkan Simpang Tigo-Mata Aia sebagai prioritas, karena jaringan tersebut merupakan hulu dari empat pengairan lainnya. Jika di hulu terjadi kerusakan jaringan, maka akan mempengaruhi aliran air hingga menuju hilir. Begitupun untuk usulan program hasil Musrenbang Jorong Sungai Janiah, pengaspalan Jalan Balai Ateh menuju Pakan Kamih sepanjang 1 Km menjadi prioritas usulan Musrenbang Jorong karena jalan tersebut merupakan jalan utama 19 20 Wawancara dengan Dt.Sipado, informan kunci tokoh adat Sei Cubadak Terjemahan bebasnya rasa periksa atau di rasa dan diperiksa. 209 Jorong yang membutuhkan dana cukup besar dalam mewujudkannya, dibanding program usulan lainnya. Pada akhir pertemuan, setelah pemandu musyawarah (Walijorong) mencatat, seluruh usulan berikut prioritasnya, maka seluruh mamak suku (Datuk masing-masing suku) yang berjumlah tujuh orang menandatangani hasil dokumen Musrenbang. Tertulis di dalam dokumen bahwa Datuak nan tujuh suku telah sepakat, sehingga menandakan bahwa sakato (kesepakatan) musyawarah telah tercapai. 8.1.2. Musrenbang Nagari Setelah Musrenbang Jorong dilaksanakan, dua minggu kemudian diadakan Musrenbang Nagari. Di Tabek Panjang, pelaksanaan Musrenbang berlangsung pada minggu ketiga bulan Februari.21 Penanda pelaksanaan Musrenbang berasal dari Surat Edaran Camat yang ditujukan kepada Wali Nagari agar melangsungkan Musrenbang Nagari sebagai persiapan Musrenbang Kecamatan. Dalam pelaksanaan Musrenbang di Nagari Tabek Panjang, yang menjadi pesertanya adalah Walijorong berikut tiga orang masing-masing dari wakil utusan Jorong yang telah dipilih melalui Musrenbang Jorong. Peserta lainnya adalah “urang nan ampek jinih” unsur dari KAN, MUN, Bamus Nagari, tokoh Pemuda dan Bundo Kanduang. Sedangkan peserta dari pemerintahan Nagari, dihadiri oleh Perangkat Nagari, Wali Nagari. Hadir pula dalam kesempatan tersebut utusan pemerintah Kecamatan yang diwakili oleh Sekretaris Camat dan Kepala Urusan Pembangunan. Sedangkan peserta lainnya, terlihat hadir pula guru SD, SMP, SMA dan Madrasah yang bertindak sebagai wakil institusi tempat mereka bekerja. Lembaga pendidikan tersebut, berada dalam wilayah Nagari. Dua orang anggota DPRD yang berdomisili di Tabek Panjang hadir pula dalam musyawarah tersebut. Jumlah keseluruhan peserta, sesuai dengan daftar hadir, berjumlah 64 orang. Penyelenggaraan yang mengambil tempat di Balai Pertemuan Kantor. Nagari, bertujuan menghasilkan rencana-rencana pembangunan Nagari tahun selanjutnya, serta usulan yang akan diperjuangkan dalam Musrenbang Kecamatan. Bertindak sebagai fasilitator dalam pelaksanaan Musrenbang adalah Wali Nagari, 21 Dilaksanakan diantara minggu kedua hingga minggu keempat pada bulan Februari setiap tahunnya 210 dengan diawali pemberian kata sambutan dari utusan Kecamatan, Ninik-Mamak (Bamus dan KAN) serta anggota DPRD yang hadir. Isi sambutan berkenaan dengan kesiapan untuk memperjuangkan usulan program hasil Musrenbang Nagari untuk dapat menjadi bagian dari program APBD Kabupaten Agam. Setelah itu, musyawarah dilanjutkan dengan acara utama, memberi kesempatan kepada masing-masing peserta untuk menyampaikan usulannya. Masing-masing peserta membacakan usulannya dengan penjelasan kondisi rinci dari usulan tersebut.22 Sebagai contoh Jorong Sungai Janiah yang membutuhkan pengecoran Tali Bandar (jaringan pengairan) Muara gobah karena jaringan pengairan tersebut melalui tanah yang labil, mudah rubuh oleh hujan atau cuaca panas sehingga air yang masuk ke hamparan sawah sering terganggu. Wali Jorong Sei Cubadak juga menyampaikan kebutuhan mereka terhadap perbaikan tali banda Simpang Tigo Mata Aie, karena merupakan sumber mata air yang menjadi hulu dari tiga jaringan pengairan yang mengairi sebagian besar sawah di Jorong Sungai Cubadak. Beberapa hal perlu dicatat disini, pertama, ketika seluruh peserta menyampaikan usulannya, tidak ada petugas yang mencatat pada papan tulis sehingga dapat disaksikan oleh seluruh perserta. Usulan hanya ditulis oleh Wali Nagari pada secarik kertas. Kedua, Usulan program yang telah disampaikan pun tidak dibahas atau dilakukan prioritasisasi. Hasil Musrenbang Nagari, yang tercatat dalam dokumen hasil Musrenbang Nagari, menunjukkan bahwa hanya dua usulan hasil Musrenbang Jorong yang masuk menjadi bagian dari dokumen hasil Musrenbang Nagari.23 Seperti yang terlihat dari analisis dokumen Musrenbang Nagari. Untuk prioritas percepatan pembangunan kawasan perkotaan misalnya, hasil dokumen Musrenbang menunjukkan bahwa seluruh program/kegiatan tidak pernah diusulkan dalam dokumen Musrenbang Jorong, juga tidak ada dibahas dalam musenbang Nagari. Lebih jelas dapat dilihat pada Tabel 8.5 di bawah ini 23 Menurut Informan, Dokumen Musrenbang Nagari tidak mencerminkan kebutuhan jorong dan Nagari, tetapi kepentingan Elite Nagari (WaliNagari, KAN, BAMUS). Dalam bahasa informan, “ba a kalamak dek inyo se (waliNagari)” atau “diminta nan paralu dek awak, nan lain tibo”. 211 Tabel 8.5. Daftar Usulan Program/Kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang Tahun 2009 (Prioritas Percepatan Pembangunan Kawasan Perkotaan) No Program/Kegiatan Vol. (M) Anggaran (Juta Rp) Lokasi Jorong Hasil Musrenbang Jorong (Ya/Tidak) 1 Lanjutan Pengaspalan Jalan Lingkar Baso 750 300 Jr. Baso Tidak 2 Pembangunan Trotoar Pasar Baso-SMA Baso 750 350 Jr.Baso Tidak 3 Pembangunan Pagar Pembatas Pasar Baso Dengan SDN 01 Baringin Anam Baso 85 40 Jr.Baso Tidak 4 Penutupan Got Ke SDN 01 Baringin Anam Baso 100 40 Jr.Baso Tidak Pengecoran Jalan Koto Rapak-Tabek 300 60 Jr. Baso Tidak Ujuang Sumber: Diolah dari Data Sekunder Hasil Musrenbang Jorong dan Nagari Tabek Panjang, tahun 2010 5 Untuk usulan program peningkatan pertumbuhan ekonomi dan pemerataan pembangunan berwawasan lingkungan (Pekerjaan Umum/Fisik) delapan program/kegiatan merupakan hasil Musrenbang Jorong dan telah pula dibahas pada Musrenbang Nagari. Hanya saja, usulan program yang menduduki prioritas pertama serta prioritas kedua, bukan merupakan hasil usulan program Musrenbang Jorong, bukan pula hasil Musrenbang Nagari. Usulan pertama, yaitu pengaspalan jalan Balai Ateh Sungai Janiah-Rundo Koto Katiak, Tabek Panjang serta usulan program prioritas kedua, yaitu Pembangunan jembatan penghubung Nagari Tabek Panjang-Koto Baru, ternyata diperuntukkan untuk kampung halaman Wali Nagari. Lihat Tabel 8.6 berikut. 212 Tabel 8.6. Daftar Usulan Program/Kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang Tahun 2009 (Peningkatan Pertumbuhan Ekonomi dan Pemerataan Pembangunan Berwawasan Lingkungan) No Program/Kegiatan Vol. (M) Anggaran (Juta Rp) Lokasi Jorong Hasil Musrenbang Jorong (Ya/Tidak) 1. Pengaspalan Jalan Balai Ateh Sungai Janiah-Rundo koto Katiak, Tabek Panjang 2000 900 Nagari Tidak 2 Pembangunan Jembatan Penghubung Nagari Tabek Panjang-Koto Baru 50 400 Tabek Panjang Tidak 3 Pengaspalan Jalan Tabek Aua 800 600 Sei.Cubadak Ya 4 Pengaspalan Jalan Simabua-SD 700 500 Sei.Cubadak Ya 5 Aspal Beton Jalan Lingkar 1900 1000 Sei.Cubadak Ya 6 Pengaspalan Jalan Koto Budi-Kapai 700 500 Tabek Panjang Ya 7 Pembukaan Jalan Guguak RawangKoto Budi 600 450 Tabek Panjang Ya 8 Pengerasan Jalan Kampuang BansaKoto Gobah 500 500 Sei.Janiah Ya 9 Pembukaan Jalan Bawah KubangMadina 500 400 Tabek Panjang Ya 10 Pembukaan Jalan Rundo-Koto 400 350 Tabek Panjang Ya Sumber: Diolah dari Data Sekunder Hasil Musrenbang Jorong dan Nagari Tabek Panjang, Tahun 2010 Pada usulan program sub-bidang pengairan, hal yang sama juga terjadi. Pada Tabel 8.7. menunjukkan terdapat 12 (dua belas) usulan program. Namun, 5 (lima) di antaranya bukan merupakan hasil usulan Musrenbang Jorong. Padahal, sub-bidang pengairan dan air bersih ini merupakan program yang paling banyak diperebutkan, mengingat usulan ini langsung berkenaan dengan prasarana pertanian yang merupakan pekerjaan utama masyarakat Tabek Panjang. Ironisnya, yang menduduki prioritas nomor urut satu justru adalah Jorong Sungai Janiah. Seperti diketahui, Sungai Janiah memberlakukan sistem pengelolaan pengairan dengan cara dikontrakkan. Kelompok pemenang kontrak, dalam masa 25 tahun, diberikan kewajiban untuk menjamin ketersedian air pengairan sampai ke hamparan sawah petani. Jika air tidak sampai atau terganggu, baik oleh jaringan maupun bendung sehingga berakibat pada terganggunya usaha tani, maka kelompok pengontrak akan mendapat denda dengan mengganti sesuai dengan 213 kerugian yang di alami petani. Terhadap usaha terjaminnya penyediaan air hingga ke hamparan sawah petani, kelompok pemenang kontrak berhak atas hasil panen petani 20 persen untuk setiap masa tanam selama 25 tahun. Seharusnya, dengan dana iuran yang diperoleh tersebut, masyarakat Jorong Sungai Janiah tidak perlu bergantung pada bantuan dana dari APBD. Penjelasan lebih lanjut dapat dilihat pada Tabel 8.7 berikut. Tabel 8.7. Daftar Usulan Program/Kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang Tahun 2009 (Peningkatan Pertumbuhan Ekonomi dan Pembangunan Berwawasan Lingkungan/Pengairan dan Air Bersih) No 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Program/Kegiatan Perbaikan pengairan Ngarai rempang-Baruah Gobah Perbaikan Saluran pengairan Tabek Ujuang Baruah Perbaikan pengairanSimpang Tigo-Mato Aia Perbaikan Saluran pengairan Titian Sasak-Bancah Perbaikan Saluran pengairan Bonjo-Mato Aia Perbaikan pengairan BonjoBalerong Panjang Perbaikan pengairan surau Tinggi-Banda Palupuah Perbaikan pengairan Surau Tinggi-munggu Gadang Perbaikan pengairan Tali BandaKoto Katiak Rehab Sumber Air Sungai Barumbuang Pembangunan Prasarana Air Bersih Pasar Baso Pembangunan Prasarana Air Bersih Air Tabik Vol. (M) 1500 3000 2000 1500 2000 2000 1500 2500 500 30 Anggaran (Juta Rp) Lokasi Jorong 115 Sei.Jania h 215 Baso Hasil Musrenbang Jorong (Ya/Tidak) Tidak Ya 150 Sei.Cuba dak 115 Baso Ya 150 Sei.Cuba dak 150 Sei.Cuba dak 115 Sei.Cuba dak 185 Sei.Cuba dak 75 Tb.Panja ng 35 Baso Ya ya Ya Ya Ya Tidak Tidak 60 Baso Tidak 70 Baso Tidak Sumber: Diolah dari Data Sekunder Hasil Musrenbang Jorong dan Nagari Tabek Panjang, Tahun 2010 Pada usulan program Pertanian, hasil dokumen Musrenbang Nagari menunjukkan 7 (tujuh) usulan program. Namun, sebagaimana permasalahan sebelumnya, seluruh usulan program tidak bersumber dari Musrenbang Jorong. Lima dari tujuh usulan program justru merupakan kepentingan Nagari. Penjelasan lebih lanjut dapat dilihat pada Table 8.8 berikut. 214 Tabel 8.8. Daftar Usulan Program/Kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang Tahun 2009 (Peningkatan Pertumbuhan Ekonomi dan Pemerataan Pemb. Berwawasan Lingkungan/Pertanian) No Program/Kegiatan Vol. Anggaran (Juta Rp) Lokasi Jorong Hasil Musrenbang Jorong (Ya/Tidak) Pengaspalan Jalan Usaha 2100 M 950 Baso Tidak Tani Koto Malintang-Kota Rapak Pengadaan Sarana dan Prasarana Pengolahan pupuk 1 unit 2 60 Nagari Tidak Organik 3 Pengadaan Mesin Bajak 6 Unit 60 Nagari Tidak Penguatan Modal Kelompok 4 18 Kel. 300 Nagari Tidak Tani 5 Pembinaan Kelompok Tani 1 Paket 10 Nagari Tidak Pengadaan Pupuk Bersubsidi 6 1 Unit 70 Baso Tidak Gapoktan Pembangunan jalan Usaha 7 2000 M 100 Sei.Cubadak Tidak Tani Jorong Sei.Cubadak Sumber: Diolah dari Data Sekunder Hasil Musrenbang Jorong dan Nagari Tabek Panjang, Tahun 2010 1 Untuk usulan program bidang perternakan, perikanan, kehutanan dan perkebunan, kembali terlihat seluruh usulan bukan merupakan hasil dari Musrenbang Jorong, dan didominasi oleh kepentingan Nagari. Terlihat, dengan adanyan 7 (tujuh) usulan program di mana 6 (enam) usulan program penempatannya diletakkan pada Nagari. Pertanyaannya, jika Nagari mendapatkan bantuan sapi simental, di mana hendak diletakkan bantuan tersebut? Penjelasan lebih lanjut dapat dilihat pada Tabel 8.9 di bawah ini. Tabel 8.9. Daftar Usulan Program/Kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang Tahun 2009 (Peningkatan Pertumbuhan Ekonomi dan Pemerataan Pemb. Berwawasan Lingkungan-Pertenakan/Perikanan/ Kehutanan/Perkebunan) No Program/Kegiatan Vol. Anggaran (Juta Rp) Lokasi Jorong Hasil Musrenbang Jorong (Ya/Tidak) Pengadaan Kandang 1 Paket 150 Sei.Cubadak Tidak Koloni 2 Bantuan Ternak Simmental 60 ekor 360 Nagari Tidak Pembinaan Manajemen 3 1 Paket 6 Nagari Tidak Usaha Kelompok Ternak Pengadaan Bibit Ikan Air 4 8000 5 Nagari Tidak Tawar Pembinaan dan Pengelolaan Perikanan 5 1 paket 6 Nagari Tidak Darat Penangkaran Pembibitan 6 2 Ha 125 Nagari Tidak Perkebunan 7 GNRHL 40 Ha 25 Nagari Tidak Sumber: Diolah dari Data Sekunder Hasil Musrenbang Jorong dan Nagari Tabek Panjang, Tahun 2010 1 215 Pada program usulan bidang perindustrian dan perdagangan, masalah yang sama juga terulang, bahwa dari 6 (enam) usulan program, hanya satu yang merupakan hasil Musrenbang Jorong dan Nagari, yakni pengadaan sarana pengolahan ubi jalar. Selebihnya merupakan usulan program yang merupakan inisiatif wali Nagari. Lihat Tabel 8.10 berikut. Tabel 8.10. Daftar Usulan Program/Kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang Tahun 2009 (Peningkatan Pertumbuhan Ekonomi dan Pemerataan Pemb. Berwawasan Lingkungan/Perindustrian dan Perdagangan) No Program/Kegiatan Vol. Anggaran (Juta Rp) Lokasi Jorong 1 Hasil Musrenbang Jorong (Ya/Tidak) Tidak Pengadaan Mesin Jahit 100 112 Nagari Bantuan Permodalan Untuk Industri 2 25 Kel. 150 Nagari Tidak RT Pembinaan dan Pelatihan Kel.Industri 3 25 Kel. 5 Nagari Tidak RT Pengadaan Sarana Pengolahan Ubi 4 1 paket 150 Baso Ya Jalar Bantuan Modal Usaha Untuk 5 100 org 150 Nagari Tidak Pedagang Kecil Izin Kesehatan (dari POM) untuk 6 1 paket Nagari Tidak industry Makanan Ringan Sumber: Diolah dari Data Sekunder Hasil Musrenbang Jorong dan Nagari Tabek Panjang, Tahun 2010 Untuk bidang peningkatan kualitas sumberdaya manusia, usulan program terlihat di dominasi oleh pengadaan mobiler sekolah. Namun, dari 14 (empat belas) usulan program, hanya 3 (tiga) di antaranya yang merupakan hasil usulan Musrenbang Jorong. Lebih jelas dapat dilihat pada Tabel 8.11. berikut. 216 Tabel 8.11. Daftar Usulan Program/Kegiatan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang Tahun 2009 (Peningkatan Kualitas Sumberdaya Manusia: Pendidikan Taman Kanak-Kanak dan Sekolah Dasar) No 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Program/Kegiatan Rehab TK Ikan Sakti Sungai Janiah Pengadaan Guru PNS TK. Al-Hidayah Renovasi SDN 17 Sungai Janiah Pengadaan Mobiler SDN 17 Sei.Janiah Pengadaan Mobiler SDN 08 Tabek Panjang Pengadaan Mobiler SDN 20 Tabek Panjang Pengadaan Mobiler SDN 01 Baringin 6 Baso Pengadaan Mobiler SDN 09 Sei Cubadak Pengadaan Mobiler SDN 24 Sei.Cubadak Perbaikan Drainase SDN 09 Sei.Cubadak Penambahan Lokal SDN 20 Tabek Panjang Tambahan Insentif Guru dan Karyawan Honor SD Beasiswa Pembuatan Pagar SDN 09 Sei.Cubadak Vol. 1 unit Anggaran (Juta Rp) Lokasi Jorong Hasil Musrenbang Jorong (Ya / Tidak) Tidak 150 Tidak 400 Sei Janih Tidak 45 Sei Janiah Ya 3 lokal 45 Tb.Panjang Tidak 3 lokal 45 Tb.Panjang Ya 3 lokal 45 Baso 3 lokal 45 Sei.Cubadak Tidak 3 lokal 45 Sei.Cubadak Tidak 200 M 150 Sei.Cubadak Tidak 2 Lokal 100 Tb.Panjang Ya 57 org Nagari Tidak 200 org Nagari Tidak Sei.Cubadak Tidak 1 unit 50 Sumber: Diolah dari Data Sekunder Hasil Musrenbang Jorong dan Nagari Tabek Panjang, Tahun 2010 Jika dibandingkan dengan dokumen hasil Musrenbang Nagari dari tahun 2007 hingga 2009, maka kita akan menemukan masalah yang sama, yaitu ditandai dengan pengusulan program tanpa berasal dari hasil Musrenbang, baik Jorong maupun Nagari. Hal tersebut terlihat, banyak usulan tidak berubah dari tahun 2007 hingga 2009. Tidak berubahnya usulan juga tidak diikuti oleh kenaikan prioritas pada tahun berikutnya. Seperti contoh usulan pembangunan jembatan penghubung antar Nagari. Usulan ini muncul pada hasil Musrenbang 2007 yang menduduki prioritas nomor 3. Kemudian pada tahun 2008, usulan ini dipertahankan dan prioritasnya naik menjadi nomor dua karena usulan prioritas nomor satu telah di laksanakan. Pada tahun 2009 usulan ini kembali muncul 217 dalam hasil Musrenbang, namun, prioritasnya tetap menduduki nomor dua. Seharusnya, jika usulan prioritas satu telah berhasil dilaksanakan atau menurut kesepakatan tidak diusulkan kembali, maka rangking kedua akan naik menjadi prioritas nomor satu pada tahun berikutnya. Hal-hal tersebut menunjukkan, pertama, tidak konsistennya perencanaan (Musrenbang) pada tingkat Nagari. Kedua, kuatnya tarik menarik kepentingan di antara penyandang OTM sehingga perencanaan tidak berjalan konsisten sebagaimana yang telah ditetapkan oleh undang-undang serta petunjuk teknis dari Pemerintah. Begitu pula yang terjadi pada pada bidang pengairan, pada tahun 2007, usulan hasil Musrenbang Nagari yang menduduki prioritas nomor satu adalah perbaikan mata air Sungai Cubadak. Namun, tidak diakomodir dalam APBD pada tahun yang sama. Namun, pada tahun selanjutnya, yaitu tahun 2008, prioritasnya turun menduduki rangking kelima dan yang menjadi prioritas pertama adalah Pengeboran sumur dalam Mato Aia Tabek Patah. Seharusnya, perbaikan mata air Sungai Cubadak masih menduduki rangking pertama pada tahun selanjutnya. Begitu pula dengan program-program lainnya, terlihat dinamika yang menunjukkan adanya persaingan penyandang OTM dalam Musrenbang Nagari tersebut. Lebih jelasnya dapat dilihat pada Tabel 8.12. berikut. Tabel 8.12. Perbandingan Hasil Musrenbang Nagari Tabek Panjang Bidang Pembangunan Fisik (PU) Tahun 2007 s/d 2009 Usulan Musrenbang Nagari No 2007 A. 2008 2009 Bina Marga 1 Lanjutan Pengaspalan Jalan Lbh.Gambuang-Kt. Katiak 2 Pengaspalan Jl. Pakan KamihKt.Niua 3 Pembangunan Jembatan Penguhubung antar Nagari Pengaspalan Jalan Pakan KamihKt.Niua -Idem – (No.1) Pengaspalan jalan balai Ateh Sungai Janiah-Rundo-koto katik, Tabek panjang (No.1) Lanjutan Pengaspalan Jalan Lbh.Gambuang-Kt. Katiak Lanjutan Pengaspalan Jalan Lbh.Gambuang-Kt. Katiak Pengaspalan jalan Tabek Aua 4 Pengaspalan jalan Tabek Aua Pengaspalan jalan simabua-SD (no.4) 5 Aspal Beton Jalan Lingkar 6 Pengaspalan jalan Balai ateh-Pakan Kamih 7 Pengerasan jalan Kamp.Bansa-Koto Gobah 8 Pembukaan jalan baru Baru parakPanampuang 9 Pengaspalan jln.Koto Budi-Kapai Aspal Beton Jalan Lingkar Pengaspalan jln.Koto Budi-Kapai Pembukaan jln. Guguak Rawang-koto Budi (No.7) Pengerasan jalan Kamp.Bansa-Koto Gobah -idem- (No.6) 218 10 Pengecoran jl.Poskesri kotoMadinah 11 Pembukaan Jln.Baru Koto KatiakSei.Janiah B Pembukaan jalan Rundo-Koto (No.10) PENGAIRAN 1 Perbaikan pengairan mato aia Sei.Cubadak 2 Perbaikan pengairan Banda Kuruak 3 Perbaiakan pengairan Ngarai Rempang-Baruah Gobah 4 5 Pengeboran sumur dalam Mato Aia Tabek Patah Perbaikan pengairan Ngarai Rempang-Baruah Gobah (No.1) Pembangunan Embung Tabek Ujuang (No.2) Perbaikan pengairan Tabek ujuangBaruah (No.2) Perbaikan pengairan Banda Bawah Kolam (No.3) Perbaikan pengairan Simang tigo – Mata Ais (No.3) Pengeboran sumur dalam Mato Aia Tabek Patah Perbaiakan pengairan Ngarai Rempang-Baruah Gobah Perbaikan pengairan simpang TigoMata Aia Normalisasi Batang Agam Perbaikan pengairan mato aia Sei.Cubadak Perbaikan pengairan Bonjo-mato aia Perbaikan pengairan Padang BuntaInduriang (No.6) Perbaikan pengairan Bonjo-Balerong Panjang 6 7 Perbaikan pengairansurau tinggiBanda Palupuah 8 Perbaikan pengairansurau tinggiMunggu Gadang 9 Perbaikan pengairan Tali Banda-Koto Katiak 10 Rehab Sumber Air Sungai Barumbuang Keterangan: (N) = usulan Nagari (B) = Jorong Baso Sumber: Data Sekunder Diolah, 2010. Berdasarkan proses pelaksanaan Musrenbang Nagari, beberapa kesimpulan dapat disampaikan, pertama, terdapat kesejangan hasil usulan program yang terdokumentasi antara dokumen Musrenbang Jorong dengan dokumen Musrenbang Nagari. Usulan program Jorong yang merupakan kebutuhan prasarana Nagari, kemudian dimarjinalkan (terpinggirkan) oleh kepentingan Nagari dan Wali Nagari. Hal ini tidak berkesesuaian dengan petunjuk administrasi perencanaan Desa/Kelurahan/Nagari adalah yang forum menyebutkan musyawarah bahwa tahunan Musrenbang stakeholder desa/kelurahan (pihak yang berkepentingan untuk mengatasi permasalahan desa/kelurahannya dan pihak yang akan terkena dampak hasil musyawarah) untuk menyepakati rencana kegiatan tahun anggaran berikutnya. Hal inilah yang menjadikan salah alasan anggota DPRD Kabupaten Agam, untuk tidak memakai hasil Musrenbang sebagai acuan dalam menyusun dan membahas anggaran APBD Kabupaten Agam, karena kepentingan Wali Nagari mendominasi usulan Musrenbang, sebagaimana ungkapan berikut ini 219 “…proses dan hasil Musrenbang itu tidak demokratis dan adil. Banyak waliNagari memiliki kepentingan mendahulukan usulannya (kampung dan wilayah kerja Nagari) ketimbang usulan masyarakat dan hasil Musrenbang Jorong (Informan DA,) Kedua, jika dicermati usulan untuk bidang Pertanian dan Pengairan (pengairan) yang berasal dari Jorong-Jorong, dari 19 usulan, hanya tujuh usulan yang berasal dari Jorong telah hilang dalam dokumen Musrenbang Nagari. Bahkan, untuk usulan bidang pertanian, tidak satupun usulan yang berasal dari Jorong. Ketiga, usulan program hasil Musrenbang Jorong yang didominasi oleh prasarana pertanian, terpinggirkan oleh program non-pertanian, terutama pembangunan fisik jalan. Artinya, alasan mengapa anggaran pertanian kecil pada mata anggaran APBD Kabupaten Agam seperti yang telah dijelaskan dalam bab sebelumnya bahwa salah satu penyebabnya adalah karena telah dikalahkan oleh Walinagari dalam proses Musrenbang Nagari. Keempat, dalam pelaksanaan Musrenbang, tidak tersedia informasi bagi peserta, baik laporan keuangan Nagari, yang menjelaskan program apa saja yang telah mendapat bantuan dana dari APBD. Forum Musrenbang hanya menjadi tempat peserta untuk mencurahkan semua usulannya dan membahas prioritasnya, dan hal tersebut hanya asesioris. Kelima, tidak terdapat dokumen hasil kesepakatan Musyawarah, juga dokumen hasil Musrenbang tidak pernah disebarluaskan. Semuanya menjadi dokumen Nagari layaknya dokumen rahasia Negara. Keenam, Pelaksanaan Musrenbang dan hasilnya belum pernah dievaluasi, baik oleh pemerintah daerah, maupun masyarakat Nagari. Berdasarkan keterangan informan, sebenarnya Wali Nagari tidak “bermain sendiri”, terdapat pemain peran yang lain, yaitu KAN dan Bamus (Badan Musyawarah). Hal ini terlihat dari usulan pengalokasian program yang tertera dalam dokumen Musrenbang merupakan kampung asal elite Nagari tersebut yang dipengaruhi pemilihan langsung Wali Nagari, KAN dan Bamus. Jika digambarkan peran-peran dalam Musrenbang Nagari, maka akan terlihat seperti pada Gambar 8.1 berikut ini. 220 PETA KEPENTINGAN OTORITAS TRADISIONAL DALAM MUSRENBANG NAGARI Basis Suara Kampung Halaman Wali Nagari Bamus Nagari Kampung Halaman Kanagarian MUSRENBANG NAGARI Kampung Halaman Sekolah & Madrasah Wali Jorong & Utusan Jorong KAN Kampung Halaman Garis Penyaluran Kepentingan Garis Keterlibatan Dalam Musrenbang Nagari Gambar 8.1 Peta Kepentingan Otoritas Tradisional dalam Musrenbang Nagari 8.1.3. Musrenbang Kecamatan Pada tingkat Kecamatan, pelaksanaan Musrenbang berfungsi, pertama, menyepakati isu dan permasalahan lingkup Kecamatan, baik prioritas usulan program maupun kegiatan desa/kelurahan. Kedua, menyepakati program dan kegiatan lintas desa/kelurahan di wilayah Kecamatan yang bersangkutan, untuk di singkronkan dalam Forum SKPD. Ketiga, mengidentifikasi program- program/kegiatan yang bersumber dari dana non APBD atau program-program nasional yang langsung ke masyarakat, seperti PNPM. Keempat, menetapkan utusan Kecamatan yang akan mengikuti Forum SKPD dan Musrenbang Kabupaten/Kota. Untuk menjamin agar usulan dari masyarakat ini sampai ke tingkat kabupaten/kota, maka para wakil/delegasi dari tingkat Nagari, organisasi lembaga kemasyarakatan, juga termasuk anggota DPRD dari daerah asal pemilihan yang bersangkutan, diwajibkan untuk menghadiri Musrenbang Kecamatan ini. Namun, hasil observasi terhadap tiga Musrenbang Kecamatan, dua Musrenbang tidak dihadiri oleh Anggota DPRD yang menjadi daerah pilihannya. Ketidak hadiran DPRD dalam forum Musrenbang Kecamatan, karena mereka enggan memberikan tanda tangannya pada dokumen Musrenbang sebagai tanda mereka mendukung. 221 Jika itu mereka lakukan, maka mereka tidak dapat mengusulkan program yang berlainan dengan hasil Musrenbang Kecamatan pada pembahasan APBD nantinya, seperti ungkapan informan berikut ini; “Kalau anggota Dewan biasanya nggak mau hadir dia disitu (Musrenbang Kecamatan) karena kalau dia ikut, dia musti tanda tangan sebagai tanda setuju, nggak mau dia, nggak bisa neko-neko dia. Dia kan punya perjanjian politik dengan konstituennya yang harus dia perjuangkan. (Imforman RD) Namun, ketidakhadiran anggota Dewan,24 sebenarnya bukan hanya “takut” seperti dimaksud di atas. Akan tetapi, anggota dewan pada umumnya mengetahui bahwa terdapat kesepakatan tidak tertulis antar sesama SKPD dan Tim Perencanaan Daerah pada forum SKPD25, yaitu hanya “menjatah” satu usulan hasil Musrenbang Kecamatan yang akan menjadi bagian program SKPD yang akan dibiayai APBD. Jika mereka hadir dalam Musrenbang tersebut, dukungan mereka dalam bentuk tanda tangan pada dokumen Musrenbang, akan mubazir. Oleh karena itu, sebagian dari mereka memutuskan untuk tidak hadir dan mencari jalan lain untuk memasukkan “titipannnya” yang merupakan bagian dari kepentingan kampungnya agar dapat dianggarkan dalam APBD. Pada Musrenbang Kecamatan Baso, hadir pula utusan enam Nagari yang berada dalam wilayah Kecamatan Baso, yaitu Nagari Tabek Panjang, Padang Tarok, Koto Tinggi, Simarasok, Koto Baru dan Salo. Masing-masing utusan berjumlah empat orang yang terdiri dari Walinagari dan tiga utusan hasil pilihan Musrenbang Nagari. Di samping itu, hadir juga “urang nan ampek jinih” yang terdiri dari Ninik-Mamak, Bundo Kandung, Cadiak Pandai, Ulama yang ada di Kecamatan Baso.Terdapat pula peserta yang merupakan utusan dari Unit Pelaksana Teknis Dinas (UPTD) yang bekerja di wilayah Kecamatan Baso, seperti Pertanian, Pengairan dan Kesehatan (Puskesmas). Delegasi Kepala sekolah, SD, SMP, SMA yang ada di Kecamatan Baso serta Madrasah. Jumlah keseluruhan, menurut Daftar Hadir mencapai 76 orang. Pelaksanaan Musrenbang ini dipimpin oleh tim perumus yang berjumlah lima orang. Unsur tim perumus yang dipimpin oleh Camat ini adalah pegawai 24 25 Di Kabupaten Agam, panggilan atau sebutan anggota DPRD lazim dipanggil Anggota Dewan. Kesepatan ini tidak tertulis. Mengenai kesepakatan ini akan pada sub-Bab forum SKPD. 222 kantor Camat, seperti Sekertaris Camat, Kepala Urusan Pembangunan, dan notulen. Pelaksanaan Musrenbang Kecamatan tersebut mengambil tempat di Aula Pertemuan Kecamatan Baso, yang terletak di samping Kantor Camat Baso. Acara dimulai pukul 10.00 WIB pada pagi hari dan berkahir pada pukul 17.00 WIB sore hari. Fasilitator Musrenbang berasal dari Tim Musrenbang Kabupten Agam, yang datang dari Ibukota Kabupaten Lubuk Basung. Tim Musrenbang Kabupaten, dikoordinasikan oleh Bappeda yang unsurnya terdiri Bappeda, utusan Dinasdinas, terutama Dinas-Dinas yang memiliki program pembangunan, rehabilitas dan peningkatan prasarana fisik, seperti Dinas PU, Dinas Kesehatan, Dinas Pendidikan serta Dinas Pertanian. Hal ini disebabkan, umumnya usulan program yang diminta atau diusulkan oleh pereserta Musrenbang Kecamatan adalah pembangunan dan rehabilitasi prasarana fisik, seperti jalan, jalan usaha tani, pengairan, pembangunan dan rehabilitasi puskesmas, kantor Jorong, kantor Nagari, sekolah serta pengadaan mobiler, sebagaimana yang diungkapan informan berikut ini. “…Musrenbang kecamatan ini banyaknya mengenai fisik hasil usulan Musrenbang, misalnya, jalan, sekolah, pengairan, puskesmas. itu rata-rata hasil Musrenbang. indak banyak keinginan yang bersifat pembangunan SDM, atau non fisiklah. Jadi yang diutus dinas dalam Musrenbang tersebut adalah bidangbidang yang berkenaan fisik. Seperti kalau di Dinas Pendidikan ada bidang sarana dan prasarana. Dinas Kesehatan. Di Dinas Pertanian misal bidang PLA, Pengelolaan Lahan dan Air. (Informan tim TAPD) Setelah kata sambutan dan pembukaan oleh Camat, acara Musrenbang dilanjutkan dengan memberikan waktu dan kesempatan pada ketua tim Musrenbang Kabupaten. Beberapa topik yang menjadi fokus pembicaraan26 adalah, Pertama, membahas prestasi pembangunan Kabupaten Agam tahun lalu dan yang sedang berjalan. Selanjutnya, ketua tim akan membahas prioritas Perencanaan Pembangunan tahun depan yang diterjemahkan dari RPJMD. Setelah 26 Menurut informan Hamdi Hoesin, Ka.Bid. Fisik dan Prasarana BAPPEDA, Kabupaten Agam. menurut SOTK baru, nama jabatannya berubah menjadi Bidang Sumberdaya Alam dan Prasarana. Ada format 3 topik baku yang selalu dibicarakan oleh ketua Tim Musrenbang Kabupaten pada Musrenbang Kecamatan. 223 penjelasan tersebut, Ketua Tim Musrenbang Kabupaten mempersilahkan masingmasing perwakilan Dinas, yang tergabung dalam tim Musrenbang Kabupaten untuk menjelaskan rencana strategisnya (Renstra), agar dapat menjadi pedoman pula bagi diskusi Musrenbang Kecamatan tersebut. “..di (Musrenbang) Kecamatan kita udah harus ada Dinas termasuk tim yang akan turun ke Musrenbang. Disitu dengan harapan Dinas ini menyampaikan renstranya masing-masing sehingga masyarakat itu kan mengusulkan banyak tuh. Nah diharapkan dapat dibatasi disini, hasil Musrenbang mana aja yang bisa masuk. Jadi kita berupaya Musrenbang tu padat hasilnya di Kecamatan. Jadi setiap dokumen dibahas disana. Dinas dan instansi yang membahas. Sebenarnya Tim Bappeda udah ada disana. Berapa anggota dari Dinas-dinas sudah jadi narasumbernya. Tapi kita lanjutkan lagi fix disana terutama yang teknis, misalnya PU, Kesehatan, pendidikan, Pertanian, itu yang harus hadir. Jadi disana Dinas-dinas ikut berdiskusi..(HD) Setelah Ketua dan tim perwakilan masing-masing Dinas selesai menyampaikan maksud dan pengarahannya, acara diserahkan kepada fasilitator yang selanjutnya memberi kesempatan pada peserta dari berbagai utusan untuk menyampaikan usulan masing-masingnya. Ketika partisipan mulai diberi kesempatan, pertama-tama yang di bicarakan dan dipermasalahkan peserta dari berbagai utusan tersebut adalah permasalahan usulan-usulan mereka tahun lalu yang tidak diakomodir oleh APBD. Suasana berubah gaduh, dan menjadi “ladang pembantaian” terhadap Tim Musrenbang Kabupaten dan anggota DPRD.27 Diskusi “hangat” itu bermuara pada dua hal yaitu usulan yang tidak diakomodir oleh APBD pada hal tersebut dibutuhkan dan sebaliknya program yang tidak diusulkan yang justru dilaksanakan di kampung mereka.28 Sebagaimana ungkapan informan berikut; .29 27 Menurut informan, , Musrenbang menjadi arena pembantaian eksekutif dan juga legislatif, maka ini juga menjadi satu alasan seringnya anggota DPRD tidak hadir dalam Musrenbang Kecamatan tersebut. 28 Hasil observasi dan wawancara dengan Wali Nagari, salah satu yang di bahas adalah sebuah program pengecoran jalan yang mengarah pada sekelompok rumah yang menjadi kampungnya anggora dewan dari sebuah fraksi yang duduk di Badan Anggaran DPRD Kabupaten Agam 29 Segala kekesalan peserta di tumpahk an sehingga menjadi suasana musyawarah gaduh dan penuh dengan “cemeeh” terhadap Tim utusan Kabupaten dan anggota Dewan yang hadir. 224 “..biasanya dari kita, tim kabupaten, menyampaikan prioritas rencana pembangunan tahun berikutnya, Misalnya, Musrenbang yang berlangsung sekarang itu, disampaikan apa yang menjadi prioritas menurut RPJM kita itu. Nanti disitulah kita sampaikan prioritas, kita gambarkan prestasi tahun lalu. Kemudian, kita diskusikan. Diskusinya biasanya agak hangat. Kadang menurut kami orang BAPPEDA gitu, Musrenbang tidak perlu setiap tahun, karena kita terbatas anggarannya kan. Masyarakat mau nya kan banyak……Ya, banyak dari usulan mereka tidak dapat dipenuhi. Ya, karena proses perencanaan itu tidak kita yang menentukan DPR punya konstituen gitu, kita punya atasan juga. Ya jadi rebutanlah jadinya, dan kita biasanya banyak mengalah. sehingga banyak usulan Musrenbang yang tidak terealisasi. Nah, Masyarakat nggak tahu itu. “Marasai kami di sinan”.30 “disindir“, lengkaplah semua. itu makanya saya bilang tadi Musrenbang sebaiknya jangan setiap tahun. (HD, Bappeda dan Anggota Tim TAPD) Jawaban para utusan yang tergabung dalam tim Musrenbang Kabupaten, berkisar pada dua hal, pertama bahwa anggaran yang tersedia di Kabupaten Agam terbatas, sehingga tidak mampu mengakomodir seluruh usulan hasil Musrenbang Kecamatan. Penjelasan ini diberikan dengan menunjukkan bukti kompilasi usulan seluruh Kecamatan tahun lalu berikut perhitungan biayanya. Tekanan penjelasan adalah betapa banyaknya usulan tersebut, dan betapa terbatasnya jumlah anggaran yang tersedia. Kemudian, alasan lain yang menyebabkan tidak diakomodirnya usulan juga disebabkan tidak sesuai dengan perhitungan teknis dan prioritas Kebijakan Umum Anggaran (KUA). Jawaban normatif tersebut tidak memuaskan partisipan, selalu memunculkan tanggapan baru dari peserta. Sebab, masyarakat tidak mengerti dengan istilah-istilah teknis perencanaan dan penganggaran. Setelah sesi “pembantaian” tersebut mereda, agenda dilanjutkan dengan penyampaian usulan-usulan dari berbagai hasil Musrenbang Nagari oleh para utusan Nagari.31 Masing-masing utusan, menyampaikan hasil Musrenbang Nagarinya. Setelah itu, menyerahkan dokumen hasil Musrenbang mereka kepada tim perumus. Kesempatan dan waktu untuk penyampaian usulan bukan hanya diberikan pada utusan Nagari. Tetapi juga kepada UPT dinas, seperti Peternakan, 30 Habis kami disitu. Seperti telah dibahas sebelumnya dalam sub bab tentan Musrenbang Nagari, salah satu hasil Musrenbang Nagari adalah beberapa orang, biasanya 3 orang, yang akan mewakili Nagari untuk mempertahan usulan agar masuk menjadi prioritas usulan Musrenbang tingkat Kecamatan, 31 225 Pertanian, Pengairan, bahkan Sekolah dan Madrasah yang wilayah kerja dan kantornya berada di Kecamatan Baso. Setelah masing-masing utusan Nagari membacakan hasil rekapitulasi usulan Nagarinya, dan telah pula dicatat oleh notulen di papan tulis dihadapan peserta, maka pembahasan dilanjutkan merundingkan mana yang menjadi prioritas usulan Kecamatan. Disinilah proses persaingan mulai memperlihatkan bentuknya. Seorang tokoh adat menggambarkan kondisi pada fase ini sebagai berikut; “…kalau lah di Kecamatan lah mandidiah. Bara, 6 Nagari satu Kecamatan ko, inyo indak ingin ka prioritas 1, 2, 3. Satu contoh, PNPM mandiri ko, dulu awak lah prioritas nomor satu di Nagari, di Kecamatan jadi prioritas nomor 13 jadinyo. Ha baru tahun patang ko dapek jadinyo lai. Tahun dulu indak. .. : indak PNPM mandiri se do, tamasuak kok jalanlah, tali banda, pengairanlah (yg dananya berasal dari APBD, red)(N.Dt SPD)32 Seluruh utusan Nagari berjuang, dengan berbagai argumentasi, untuk mendapatkan posisi prioritas pertama hingga ketiga sebagai usulan Kecamatan.33 Tujuan tersebut menjadi motif munculnya persaingan dalam Musrenbang dengan berbagai varian strategi yang berbeda. Strategi pertama adalah apa yang di istilakan oleh elite tradisional dengan istilah lobi.34 Lobi, dapat dilakukan dengan berbagai tahap dan cara.35 Secara tradisional,36 yang menjadi dasar lobi ini adalah apa yang disebut dengan istilah masyarakat Minangkabau sebagai “raso pareso” artinya rasa dan periksa. Metode “raso pareso” ini sebenarnya dekat pemahamannya dengan berempati, 32 Kalau sudah di (Musrenbang) Kecamatan sudah mendidih (pembahasannya salaing bersitegang) tu. Berapa, 6 Nagari yang ada di Kecamatan ini dia ingin prioritas nomor 1,2 dan 3. Satu contoh PNPM Mandiri ini, di Nagari kita udah prioritas nomor satu, di Kecamatan menjadi prioritas nomor 13 jadinya. Nah, baru tahun kemarin dapat jadinya, tahun dulu nggak. Ini tidak hanya PNPM mandiri saja, termasuk jalan kah, jaringan pengairan yang dananya dari APBD. 33 Seperti telah dijelaskan sebelumnya, bidang yang menjadi rebutan dan yang menjadi usulan peserta adalah bidang pekerjaan Pekerjaan Umum (PU) yang bertanggung jawab terhadap pembangunan dan rehabilitasi infrastruktur seperti jalan, jembatan, pengairan, gedung sekolah dan madrasah. 34 Ketika wawancara dengan beberapa tokoh elite tradisional yang menjadi informan penelitian ini, kata lobi ini sering sekali disebut, yang mengacu pada makna membujuk kelompok lain untuk mendukung tujuan si pelobi. Namun, lobi juga dapat bermakna, tawar menawar, tukar menukar kekuatan. 35 hasil wawancara dengan Tokoh tradisional menjadi panutan di Kecamatan Baso, Mantan Ketua KAN, BPRN, dan kepala suku. 36 kebiasaan yang telah berlangsung turun temurun 226 menempatkan diri dalam diri orang lain. Misalnya, dalam konteks Musrenbang ini, kita harus memahami usulan Nagari lain dengan cara menempatkan diri kita pada posisi mereka. Dengan demikian akan diperoleh kesimpulan, seberapa penting sebuah usulan bagi kelompok pengusulnya. Tahap kedua, kemudian membandingkannya dengan usulan kita. Perbandingan usulan dengan metode “raso pareso”, akan menghasilkan prioritasisasi usulan, karena, seluruh partisipan mudah untuk sepakat mana di antara usulan tersebut yang paling dibutuhkan. Sebagai contoh, usulan mereka adalah merehabilitasi jalan yang telah banyak berlubang, namun masih bisa di lalui. Usulan kita adalah perbaikan bendung dan jaringan pengairan, karena air tidak mencukupi untuk sawah. Jika di rehabilitasi bendung dan jaringan pengairan tersebut, maka akan lebih banyak lagi sawah dapat di airi. Sehingga, akan meningkatkan hasil panen Padi dan pendapatan petani. Menurut metode berfikir raso pareso tadi, mestilah kebutuhan kita yang lebih penting, karena perbaikan pengairan berhubungan dengan kebutuhan makan anak Nagari, di samping merupakan mata pencaharian utama, meski, perbaikan jalan juga penting. Jika melalui metode berfikir raso pareso tersebut dapat ditentukan usulan mana yang jauh lebih penting dan dibutuhkan, maka tahap selanjutnya lobi. Namun, yang perlu digaris bawahi adalah bahwa proses lobi ini hanya dapat dilakukan dan berlangsung di antara elite tradisional seperti ninik-mamak, kepala suku, Bundo Kandung, Ulama dan Cadiak Pandai. Jalur-jalur yang dapat di manfaatkan untuk melobi ini, di antaranya, pertama, jalur Sasuku (satu suku). Seperti telah dijelaskan pada Bab sebelumnya, masyarakat etnis Minangkabau terdiri dari suku-suku.37 Suku-suku ini terus berkembang, baik jumlah anggotanya maupun pembelahan suku menjadi sukusuku baru. Suku-suku tersebut berdiaspora melalui proses merantau, di mana awalnya dilakukan dengan tujuan daerah hutan atau lahan tidak bertuan, yang tempatnya berdekatan dengan Nagari asal. Daerah tersebut mudah dijangkau 37 Pada tahun 1984, A.A.Navis, di dalam bukunya yang berjudul Alam Takambang Jadi Guru, suku yang semula berjumlah empat tersebut telah memecah menjadi 116 suku, baik besar maupun kecil. 227 dengan berjalan kaki38 dengan masa beberapa hari kemudian kembali lagi untuk beberapa hari. Seiring dengan perkembangan waktu, lahan yang semula dibuka oleh satu atau beberapa orang itu mulai muncul masyarakat yang hidup menetap yang kemudian mengalami perkembangan hingga menjadi Nagari baru. Seiring dengan munculnya Nagari-Nagari baru, suku kemudian berdiaspora serta berkembang kualitas dan kuantitasnya. Sebagai contoh Suku Chaniago, suku tersebut terdapat hampir di seluruh Nagari. Di dalam suku-suku yang sama, namun berbeda Nagari, terdapat elite-elite atau lazim disebut kepala suku dan kepala kaum. Lobi memakai jalur suku ini, terjadi dalam proses hubungan yang demikian. Seperti contohnya, dari Nagari Tabek Panjang, terdapat 7 suku di Nagari-Nagari tetangga terdapat pula beberapa suku yang sama,39 maka yang sering terjadi adalah sebelum Musrenbang Kecamatan berlangsung, sesama Kepala Suku ini telah “berbisik-bisik” melakukan “raso pareso” dan saling melakukan lobi untuk mencari dukungan terhadap usulan Nagarinya. “Bisiak sabalum kadalam”40 ini sering sekali telah menghasilkan keputusan, Nagari siapa yang usulannya menjadi prioritas Kecamatan, seperti ungkapan informan berikut ini; “..itu nan bisa di bituan, awak kan masiang-masiang usulan urang tu lah tahu lo di awak tu. taratiaknyo, butuh di inyo pada di awak, atau butuah awak daripa di inyo. Harus awak nilai dulu tu. indak namuah lo di lobi tanpa pertimbangan tu. itu kabutuhannyo. Raso pareso ko nan pantiang bana. umpama apak kini, ampangan runtuah kena banjir, apak mengusulkan itu sebagai prioritas pertama. Ado lo kesadaran Nagari lain untuk mengalah. tergantuang juo dengan jiwa faktor manusia yang hadir. ado juo nan basigugu-basigigiah, tu ego tinggi tibonyo. kadang-kadang indak di danga urang nan basigigiah tu. tibo disasaran taraso menurun nilai (dukungan) nan banyak”41 (N.Dt.Spd) 38 Pada banyak tulisan sejarah, merantau ini dilakukan, dengan berbagai tujuan, salah satunya mencari lahan baru yang disebut Mancancang Malateh, Manambang, Manaruko padanannya membuka lahan baru. 39 Lihat penjelasan bab IV 40 bisik sebelum ke dalam 41 Itu yang bisa digituksn, kitakan masing-masing usulan sudah sama diketahui. Tertibnya, usulan program itu mana yang lebih membutuhkan, dia atau kita. Harus kita nilai itu dulu, yidak bisa di lobi tanpa pertimbangan itu. Raso pareso itu yang paling penting, Umpanya saat ini kebutuhan bapak adalah bending pengairan yg runtuh, jadi saya mengusulkan sebagai usulan pertama, ada juga kesadaran Nagari lain untuk mengalah,. Kalau yang berkeras tidak menentu, pokoknyadapat, itu tidak akan di dengar dan dihormati orang. Sehingga usulannya tidak didukung oleh peserta lainnya. 228 Ungkapan di atas menunjukkan bahwa Bisik sabalum ka dalam dan metode berfikir raso-pareso seperti tersebut di atas sudah lazim dilakukan dalam kalangan ninik-mamak (urang nan ampek jinih), seperti Tungganai (mamak rumah), mamak kaum, kepala suku, hingga Wali Nagari. Melalui elite-elite, terutama kepala suku, lobi-lobi untuk mencapai prioritas usulan Musrenbang Kecamatan inilah kemudian dicapai. Pada forum-forum lobi seperti ini, juga muncul tradisi julo-julo, prosesnya mirip arisan, di mana prioritas usulan Musrenbang diberikan secara bergiliran, disesuaikan dengan kebutuhan Nagari-Nagari. Sebagai contoh, jika tahun ini prioritas usulan Musrenbang Kecamatan berasal dari Nagari Tabek Panjang, maka tahun depan diberikan kepada Nagari Padang Tarok. Begitu seterusnya sehingga berulang kembali. Tradisi lobi yang lain, yang juga sering dipraktikkan adalah memanfaatkan hutang budi. Pada praktiknya, strategi ini dilakukan dengan memanfaatkan hutang budi yang pernah terjadi dalam berbagai bentuk. Di antaranya, Nagari yang satu diharapkan mendukung Nagari lain dengan memberi suara untuk menjadi prioritas nomor satu sebagai usulan Musrenbang Kecamatan. Dukungan ini, kemudian menjadi hutang budi, yang kemudian akan ditagih pada saatnya jika dibutuhkan, seperti ungkapan informan berikut ini; “…satu contoh, awak ka Nagari lain misal ka Koto Tinggi, mambana kamilah tuk mendukung masuak dalam prioritas. Kami paralu lo ko, tantu itu jawabnyo. Tapi kan tahun dulu lah dapek lo karena kami dukuang bitu..bitu a, tantu tahun kini giliran kami lo dapek. a kadang-kadang (dari proses ini) dapek suaro awak untuk mendukung awak… itu bisiak sebelum ka dalam. di lobi di lua lah. di dalam ma lo bisa lai..”42 (N.Dt.Spd) Namun, pada Musrenbang Kecamatan yang sedang berlangsung pada saat penelitian, strategi yang dijelaskan informan tidak dipraktikkan. Sehingga menjelang sore, masing-masing perserta, terutama yang berasal dari keenam Nagari yang berada dalam wilayah Kecamatan Baso, masih aktif berargumentasi untuk mempertahankan usulannya. Jika dipetakan secara sederhana pihak-pihak yang saling bertarung mempertahankan kepentingannya adalah: 42 Satu contoh, kita pergi ke negri lain seperti KaNagarian Koto Tinggi, 229 1. Pertama, utusan yang berasal dari Jorong yang menjadi tim Nagari, beserta urang nan ampek jinih yang memilki kepentingan agar kebutuhannya diakomodir menjadi prirotas utama Kecamatan. 2. Kedua. pihak lain, yaitu Wali Nagariyang juga memiliki kepentingan untuk mempertahankan kepentingan-kepentingan kampung dan konstituennya karena hutang budi dalam pemilihan Walinagari. 3. Ketiga, Camat juga memiliki program yang ingin pula diakomodir oleh APBD. Oleh karena masing-masing tidak mau mengalah, maka untuk menghindarkan pertengkaran, karena suhu pertemuan semakin memanas, pertemuan di tutup untuk dilanjutkan pada tiga hari ke depan. Selama tiga hari ini, unsur OTM antar Nagari diberi kesempatan melakukan “lobi” dalam bentuk forum-forum “bilik ketek”. Tidak semua Musrenbang Kecamatan di Kabupaten Agam dapat melakukan tradisi bermusyawarah seperti yang dilaksanakan di Kecamatan Baso yang kreatif mencari alternatif jalan ke luar terhadap kemungkinan buntunya Musrenbang. Pada Musrenbang di beberapa Kecamatan lain, mekanisme musyawarah ini gagal dalam praktik, sehingga kebuntuan tidak terhindarkan. Terhadap kondisi buntunya Musrenbang, tim Musrenbang Kecamatan kemudian melempar “bola panas” tersebut pada panitia Musrenbang Kabupaten. Cara yang dilakukan adalah dengan membuat rekapitulasi dalam dokumen Musrenbang di mana seluruh usulan masing-masing Nagari menjadi prioritas nomor satu semuanya, sehingga dokumen hasil Musrenbang Kecamatan menjadi daftar panjang di mana usulannya menempati prioritas nomor satu seluruhnya, seperti ungkapan informan berikut ini Tapi saat dilakukan Musrenbang, orang-orang dari masingmasing Nagari ini nggak mau mengalah. Masing-masing Nagari ini, dia pengen usulan Nagarinya nomor satu. Jadi akibatnya, daripada kena masalah, orang Kecamatan pengen aman saja, dia rekap aja semua. semacam long list aja, akibatnya usulan Musrenbang Kecamatan ini hasilnya sangat panjang. Jadi urusan masyarakat ini bisa sampai R.150 milyar, setiap tahunnya seperti itu…. format usulannya, dari Nagari ini 1,2,3, dari Nagari itu dibuat 1,2,3 lagi.. ( TAPD) 230 Masih terdapat satu praktik lagi di Kecamatan Baso di mana ketika masingmasing pihak yang bertarung tak mau mengalah, maka kesepakatan selanjutnya adalah membentuk kelompok kecil yang diberi tugas sebagai tim perumus. Kelompok ini dipilih oleh forum Musrenbang dan dipimpin langsung oleh Camat. Pada saat perumusan ini dibahas pada forum “bilik ketek” oleh tim perumus, disinilah dapat terjadi kompromi-kompromi yang menguntungkan kampung atau Nagari para tim perumus. Bahkan, ketika rumusan dan keputusan telah disepakati oleh tim perumus dalam forum “bilik ketek” apa saja yang menjadi prioritas usulan Musrenbang Kecamatan, masih dapat pula berubah ketika dalam proses pengetikan dokumen. Perubahan tersebut merupakan hasil persekongkolan elite tradisional, seperti Walinagari, Penghulu Suku dan elite birokrasi tingkat Kecamatan sebagaimana ungkapan informan berikut ini. “…kadang-kadang, untuk menjadi prioritas mau melalui tokoh masyarakatnya,43 kadang-kadang melalui pak Camat. (TAPD) “sering pula terjadi kompromi di belakang layar antara tokoh Nagari dengan Camat serta Pegawai Kantor Camat (N Dt.Spd) Hasil Musrenbang pada akhir adalah merupakan rekayasa tim perumus, termasuk anggota DPRD, yang sebagian besar isinya tidak berasal dari hasil Musrenbang Jorong, bukan pula dari usulan dari Musrenbang Nagari dan Kecamatan. Untuk lebih jelas mengenai peta persaingan musrenbang Kecamatan dapat dilihat pada Gambar 8.2 berikut ini. 43 Untuk penjelasan lebih lanjut tentang strategi tokoh masyarakat terlibat aktif dalam kontestasi pengusulan program pembangunan untuk dapat di biaya oleh APBD, lihat strategi Dt. AnSyam (bukan nama sebenarnya) yang memilki akses langsung pada Camat dan Bupati. karena teman sekolah, tim sukses Bupati dalam pemenangan Bupati dua kali priode. 231 PETA KEPENTINGAN OTORITAS TRADISIONAL DALAM MUSRENBANG KECAMATAN Basis Suara Kampung Halaman Wali Nagari Camat Infrastruktur Kecamatan Kanagarian MUSRENBANG KECAMATAN Kampung Halaman DPRD TIM PERUMUS UPTD DINAS Kampung Halaman Garis Penyaluran Kepentingan Garis Keterlibatan Dalam Musrenbang Nagari Gambar 8.2 Peta Kepentingan Otoritas Tradisional dalam Munsrenbang Kecamatan 8.1.4. Forum SKPD dan Musrenbang Kabupaten Setelah Musrenbang Kecamatan dilaksanakan diseluruh Kecamatan di Kabupaten Agam, adapun hasilnya kemudian dikompilasi menjadi satu file. Menurut data hasil Musrenbang Kecamatan tahun 2009 untuk anggaran tahun 2010, jumlah seluruh usulan mencapai ± 3500 usulan dengan jumlah total nilai anggaran mencapai lebih dari 150 Milyar Rupiah. Berdasarkan jumlah tersebut, kecamatan pengusul paling kecil adalah Kecamatan Palupuh dan IV Nagari, Sedangkan kecamatan yang memiliki usulan dengan jumlah terbesar adalah Kecamatan Tanjung Raya dengan lebih dari 600 program usulan. Kompilasi hasil Musrenbang 16 Kecamatan tersebut, kemudian dibawa pada forum SKPD untuk dijadikan bahan pembahasan program SKPD. Secara normatif, forum SKPD merupakan forum untuk mensikronisasi usulan hasil perencanaan partisipatif yang telah dimulai prosesnya dari Musrenbang Jorong, Nagari dan Kecamatan dengan perencanaan yang diperoleh melalui proses teknokratis (dari atas/pemerintah) yaitu rancangan Renja-SKPD, sehingga sinkronisasi ini diharapkan menguntungkan kedua belah pihak, pemerintah disatu pihak, dan Masyarakat, dipihak yang lainnya. 232 Sesuai dengan Permendagri No.13 tahun 2006 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, maka forum SKPD ini diharapkan menghasilkan rumusan program dan kegiatan usulan SKPD untuk menjadi bagian dari Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). Pada ranah perencanaan, hasil dari forum ini adalan draf RKPD yang kemudian akan dibahas pada Musrenbang Kabupaten. Dalam forum SKPD tersebut tidak semua usulan hasil Musrenbang 16 Kecamatan dibahas satu persatu. Forum ini hanya diminta untuk mempelajari dan membahas 48 usulan program, terutama pembangunan prasarana yang menduduki prioritas pertama. Sehingga ketiga hasil Musrenbang 16 Kecamatan tersebut untuk menjadi bagian dari Renja SKPD dan masuk dalam rancangan RKPD, seperti ungkapan informan berikut; “…misalnya, di PU bidang Jalan. Kan banyak usulan, bisa ratusan. Jadi Minta kesepakatan forum ini. Di forum SKPD ini, kita minta kesepakatan. Kita tidak mungkin membahas satu persatu. Biasanya yang kita lakukan di sini, kita minta kita sepakati saja, usulan 1 sampai dengan 3 prioritas dari hasil Musrenbang Kecamatan yang kita masukkan dalam draft RKPD.(TAPD) Selanjutnya, SKPD dan peserta yang hadir pada forum SKPD ini diminta untuk menyepakati salah satu usulan hasil Musrenbang 16 Kecamatan, utamanya memilih satu usulan di antara prioritas satu hingga tiga usulan program prasarana untuk menjadi bagian program SKPD terkait dan selanjutnya di bahas pada Musrenbang Kabupaten, seperti ungkapan informan berikut; “…eh ya 48 ya, cuman disini kita sulit juga memprioritas. Seharusnya dari 48 usulan kita prioritas lagi. Jadi biasanya, dalam penyesuaian akhir di APBD nanti, kita lihat lagi satu-satu ini. Kita usahan satu atau dua usulan jalan, atau kalau memang nggak bisa, kita pindah ke forum panel. Kalau nggak bisa juga kita usahakan ke bidang lain, misalnya ke bidang pengairan lagi usulan Kecamatan kita pindahkan. Mungkin udah ada beberapa Kecamatan, yang jalannya sudah cukup, misalnya Agam Timur jalannya sudah cukup, kita prioritaskan dia ke bidang lain. Jadi, di forum inilah kita bahas semua itu. oleh karenanya, persertanya SKPD terkait”. (TAPD) 233 Kesepakatan hanya mengambil satu usulan program dari hasil Musrenbang Kecamatan disebabkan keterbatasan anggaran.44 Anggaran yang telah dialokasikan pada program SKPD, baik berupa program lanjutan maupun program baru berasal dari usulan elite politik. 8.1.5. Iktisar proses Perencanaan Sub-bab di atas membahas ranah perencanaan di Kabupaten Agam yang terbagi dalam empat sub-bab, yaitu Musrenbang Jorong, Musrenbang Nagari, Musrenbang Kecamatan dan Forum SKPD-Musrenbang Kabupaten. Pada Musrenbang Jorong, musyawarah berjalan secara demokratis didominasi oleh OTM. Usulan program hasil Musrenbang Jorong, terutama adalah pembangunan, rehabilitasi dan peningkatan prasarana jalan, jembatan, pengairan, sekolah dan sarana ibadah. Pada Musrenbang Nagari, usulan program hasil Musrenbang Jorong terpinggirkan oleh kepentingan perangkat OTM seperti Wali Nagari, Bamus Nagari, dan KAN yang lebih mengutamakan kepentingan kampung halamannya. Usulan program yang dihasilkan dalam Musrenbang Nagari, menurut Dokumen hasil Musrenbang Nagari, sebagian besar bukan merupakan hasil Musrenbang Jorong maupun Nagari. Usulan yang “naik di jalan” ini merupakan akomodasi dari kepentingan perangkat OTM untuk kepentingan Nagari, kampung halaman dan konstituen. Pada Musrenbang Kecamatan, usulan program hasil Musrenbang Nagari kembali terpinggirkan oleh berbagai kepentingan birokrat pada tingkat Kecamatan dan elite politik. Hanya sebagian kecil usulan program hasil Musrenbang Nagari yang diakomodir dalam dokumen hasil Musrenbang Kecamatan. Dalam Musrenbang Kecamatan, teridentifikasi bahwa elite politik dan birokrat dapat merubah hasil prioritasisasi Musrenbang Kecamatan demi kepentingan kampung halaman elite politik dan birokrat. Pada Forum SKPD yang bertujuan menghasilkan rancangan RKPD, yang kemudian akan menjadi bahan pembahasan Musrenbang Kabupaten. Dalam 44 Jika seluruh prioritas 1 s/d 3 hasil Musrenbang Kecamatan, maka dari 16 Kecamatan yang ada di Kabupaten Agam, jumlahnya mencakup 48 usulan. Jika masing-masingnya bernilai 500 juta, maka untuk pembangunan dan rehabilitasi infrastruktur, seperti jalan, jembatan, pengairan, dibutuhkan 24 Milyar. 234 proses pelaksanaan forum SKPD ini, hasil Musrenbang Kecamatan pun terpinggirkan oleh kepentingan birokrat (eksekutif), hanya satu usulan program hasil Musrenbang dari Kecamatan yang dapat diakomodir dalam rancangan (draft) Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang kemudian dibahas di Musrenbang Kabupaten. Hal-hal yang dibahas dalam Musrenbang Kabupaten dan menjadi bagian RKPD, pada akhirnya adalah bukan merupakan kebutuhan masyarakat petani pada tingkat Jorong. Karena kebutuhan yang dijabarkan dalam hasil Musrenbang Jorong telah hilang dan tersingkir dalam proses Musrenbang Nagari, Kecamatan dan Kabupaten. Pendekatan partispatif, pada akhirnya, mesti mendapatkan kritik karena telah dikalahkan oleh pendekatan teknokratis (top-down) dari SKPD dalam ranah perencanaan. Untuk itu, kajian ini menganggap relevan -namun dengan beberapa catatan- hasil kajian Widowati (2007) Sudjito (2008) dan Marbyanto (2008) dan Sopanah (2011) yang menyimpulkan dalam penelitian mereka bahwa partisipasi yang telah diterapkan dalam ranah perencanaan seperti Musrenbang dengan berbagai jenjang bersifat semu dan manipulatif. Peserta walaupun terlihat, namun dianggap tidak ada. Pelaksanaan Musrenbang hanya memenuhi persyaratan administratif. Selain itu, ranah perencanaan syarat dengan kepentingan politis yang terlihat dari mulai tingkat desa hingga Kabupaten/Kota. Kasus di Kabupaten Agam menunjukkan bahwa partisipan Musrenbang tidaklah semu dan manipulatif. Peserta yang terdiri dari unsur OTM dengan motif “harok ka dapek” hadir secara sukarela dalam Musrenbang. Namun, hasil Musrenbang, Nagari, Kecamatan serta Forum SKPD-Musrenbang Kabupaten menunjukkan adanya muatan politis, sehingga hasilnya pun manipulatif. Muatan politis telah terlihat mulai dari Musrenbang tingkat Nagari, yang ditandai dengan dominannya kepentingan elite Nagari dalam dokumen Musrenbang. Puncak dari muatan politis tersebut terlihat pada forum SKPD yang bersepakat hanya mengadopsi satu usulan di antara prioritas pertama sampai prioritas ketiga yang terdapat pada dokumen hasil Musrenbang Kecamatan setiap kecamatan. Keputusan ini, merupakan “basa-basi” politik tim Perencanaan Daerah untuk menghindar dari pelanggaran terhadap UU No.25/2004 tentang SPPN dan UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara yang mengharuskan ada keterkaitan di antara ranah perencaan dan penganggaran. Agar terkait kedua ranah tersebut, 235 maka politisnya adalah mengambil hanya satu usulan untuk setiap hasil Musrenbang Kecamatan. Jika tidak ada satupun yang diadopsi hasil dari proses Musrenbang, maka praktis tidak ada kaitan di antara kedua ranah, dan Pemda secara sah dan sengaja melanggar kedua Undang-undang tersebut. Praktik inilah yang disebut “Basa-basi politik”. Proses marjinalisasi usulan program yang merupakan kebutuhan masyarakat (petani), yang tercermin dalam hasil Musrenbang Jorong, dari Musrenbang Nagari hingga hasil RKPD, dapat dilihat pada Gambar 8.3 di bawah ini. PROSES MARGINALISASI USULAN PROGRAM DALAM MUSRENBANG RKPD Analisa Praktik Perencanaan RKPD MUSRENBANG JORONG MUSRENBANG NAGARI Peserta : utusan Paruilk Kaum, Suku Urang nan ampek Jinih Peserta : utusan Jorong, Urang nan ampek Jinih Walinagari, KAN, Bamus FORUM SKPD MUSRENBANG KABUPATEN MUSRENBANG KECAMATAN Peserta : utusan Kab, Nagari, Walinagari, UPTD Dinas, Kecamatan dan DPRD Peserta : utusan Kecamatan, Nagari, Walinagari, SKPD, DPRD dan Muspida Plus usul Demokratis, setiap peserta berbicara mewakili kelomok matrilnealnya Tidak Demokratis, Usulan di dominasi usul oleh usulan Nagari, Bamus dan KAN dalam Biliak Ketek utk kepentingan konstituen dan jorongnya JUMLAH USULAN ± 30 INFRASTRUKTUR JUMLAH USULAN ± 100 JORONG DITERJEMAHKAN DARI RPJMD hanya mengakomodir 5 % usulan jorong utk infrastruktur Jorong 95% usulan baru berasal dari Walinagari, KAN, Bamus Tidak Demokratis, Usulan di dominasi oleh Tim Perumus, yg terdiri dari DPRD, Panitan Kecamatan, dalam Biliak Ketek utk kepentingan konstituen dan jorongnya RKPD MARGINALISASI USULAN PROGRAM usul Tidak Demokratis, Usulan di dominasi oleh BAPPEDA-SKPD. Alasan Keterbatasan Dana usul JUMLAH USULAN ± 100 JUMLAH USULAN ± 5000 Dari DITERJEMAHKAN DARI RPJMD Musrenbang Kecamatan. Namun, dan ± 500 usulan Musrenbang hanya mengakomodir Nagari. Hanya mengakomodir 1 usulan setiap Kecamatan. 10% usulan Nagari, 90% usulan berasal dari proses Musrenbang dan Kepentingan Kecamatan Sumber : Data Empiris 2010 Gambar 8.3 Proses Marginalisasi Usulan Program dalam Musrenbang RKPD Hilangnya usulan program yang merupakan kebutuhan petani pada tingkat Jorong dan Nagari, akibat kepentingan politis birokrat dalam ranah perencanaan menunjukkan birokrasi didominasi oleh kepentingan-kepantingan partikular para pelakunya sehingga birokrasi ke luar dari fungsinya (Weber, dalam Beetham, 1979). Namun, ke luarnya birokrasi dari fungsinya dalam ranah perencanaan tersebut bukan semata akibat kepentingan partikular birokrat. Otoritas Tradisonal Minangkabau turut memiliki saham dalam “carut marut” ranah perencanaan tersebut. 236 8.2. Ranah Persaingan Elite Dalam Penganggaran APBD 8.2.1. Persaingan Aktor Pada Pembahasan KUA-PPAS KUA-PPAS bagi eksekutif dan legislatif memiliki makna lebih dari sekadar aturan normatif. Bagi SKPD, penyusunan KUA-PPAS ini merupakan satu tahap sebelum pembahasan APBD yang mengkhawatirkan, karena dalam penyusunan dan pembahasan KUA-PPAS terdapat proses “penjatahan” (Plafon) anggaran belanja berdasarkan pagu indikatif. Meskipun plafon tersebut bersifat sementara, namun yang dikhawatirkan para elite birokrasi bahwa anggaran dapat “terkunci” di sini.45 Dalam rangka menghindari terkuncinya anggaran pada alokasi anggaran yang minimal, penyusunan rancangan KUA-PPAS ini menjadi ajang pertarungan SKPD yang bertujuan hendak memaksimal utilitas yang diperolehnya. Oleh karena itu, masa penyusunan dan pembahasan KUA-PPAS ini menjadi masa menjalin hubungan “asmara” di antara SKPD dengan DPRD. Hubungan “asmara” ini berwujud hubungan transaksional. Hal ini menunjukkan cukup relevannya pendapat Johnson (1994) bahwa eksekutif ingin memaksimalkan anggaran, sedangkan bagi legislatif dalam proses penganggaran berharap dapat terpilih kembali, begitu pula pemilih ingin mendapatkan sebesarbesarnya manfaat anggaran. Ketiga kepentingan diri sendiri tersebut bertemu dalam satu ruang, yaitu ruang kompromi atau konsensus di antara legislator dan eksekutif. Ruang kompromi yang melahirkan hubungan transaksional, terlaksana dalam tiga pola . Pola pertama, anggota DPRD menitipkan programnya pada SKPD yang kemudian dimasukkan ke dalam Renja-SKPD. Pola Kedua, anggota DPRD menitipkan programnya dalam RKA-SKPD. Pola ketiga, terutama SKPD yang mendapatkan alokasi belanja anggaran minimal, strateginya adalah membuat program-program kerja yang dilaksanakan pada Dapil anggota DPRD, tujuannya agar diperjuangkan oleh anggota DPRD bersangkutan. Seperti ungkapan berikut; 45 Wawancara dengan tim TAPD 237 Tahun kapatang Capilsisduk mengajukan anggaran untuk pengadaan computer dan gedung baru untuk unit pelayanan kependudukan, seperti KTP, KK, dan surat pindah dan lainlainnyo di Agam Timur. Jadi masyarakek nan di Kec. Baso, IV Angkek, Canduang, indak paralu ka bawah (Lubuk Basung) untuk mengurusnyo. Kita bantu itu, dapek. (Liryanda) Ungkapan informan tersebut menjadi salah satu contoh, bagaimana SKPD yang memiliki anggarab minimal, dapat dengan kreatif membuat program untuk daerah pemilihan legislatif. Seperti dijelaskan pada bab sebelumnya, Kecamatan Baso, Canduang, dan IV Angkek, merupakan daerah pilihan IV di mana Liryanda terpilih menjadi anggota Legislatif. Program tersebut, kemudian dikoordinasikan pada Liryanda, dan kemudian setuju untuk memperjuangkan, kemudian menjadi bagian dari APBD. Pada pola pertama dan pola kedua, Kepala Dinas tidak berkeberatan untuk menerima program titipan tersebut, karena, pertama untuk mengamankan RKA ketika dibahas oleh DPRD. Kedua, program titipan tersebut semakin memperbesar alokasi anggaran terhadap Dinas terkait, sehingga memaksimalkan utilitas. Sedangkan anggota DPRD berharap program titipannya dapat masuk dalam APBD disebabkan terdapat janji politik yang harus ditepati, untuk pembangunan kampungnya serta menjadi investasi agar dapat terpilih lagi. Arena pertarungan antar elite birokrasi, terjadi antar sesama SKPD maupun antar SKPD dengan Bappeda-TAPD. Pertarungan antara SKPD dengan Bappeda terjadi pada ranah perencanaan. Sedangkan pertarungan di antara SKPD dengan TAPD, terjadi pada ranah penganggaran. Kedua pertarungan itu, terjadi dalam forum asistensi. Pada forum asistensi, seluruh SKPD diminta untuk mempresentasikan Renja dan RKA masing-masing dan kemudian dibahas oleh Bappeda-TAPD dengan berbagai indikator seperti kesesuaian dengan RKA, KUA-PPAS, dan Renstra. Dalam forum asistensi ini, banyak rencana program SKPD yang dieliminasi, karena tidak sesuai dengan petunjuk teknis dan petunjuk pelaksana. Sehingga, sering terjadi konflik, pribadi di antara elite birokrasi, karena tidak setuju programnya dieliminasi dan dianggap tidak layak oleh BappedaTAPD, seperti ungkapan berikut. 238 J: ada. Ada yang minta bantuan ke DPRD agar anggarannya di tingkatkan. T: bagaimana caranya? J: ya, nanti DPRD mengundang, apa bahasanya, hearing? Nah, hearing dengan SKPD. T: dalam pembahasan KUA-PPAS ini udah di undang? J: ya, udah diundang. Kalau sebenanrnya, logikanya belum perlu hearing di KUA-PPAS. Tapi mereka tahun kemarin sudah melaksanakan. Karena mereka menilai , karena percaya disini akan terkunci plafonnya. Maka mereka menganggap perlu untuk mendiskusikan dengan SKPD Ada juga SKPD yang tidak puas lantas menjadi konflik pribadi dengan kita, banyak juga tu. (TAPD) Ungkapan informan di atas menunjukkan bahwa konflik, persaingan, dan kerjasama bukan hanya terjadi di antara tiga kelompok (tigaan) saja, yaitu antara pemilih, legislatif dan eksekutif sebagaimana yang digadang-gadangkan oleh kaum teoritisi agen-prinsipal (lihat Bab II). Akan tetapi konflik, kerjasama dan persaingan juga terjadi di antara sesama eksekutif dan di antara sesama pemilih (OTM) seperti yang telah dijelaskan dalam proses Musrenbang berjenjang di atas, serta di antara sesama anggota legislatif (sebagaimana akan dijelaskan selanjutnya). Oleh karena itu, kajian ini menerima secara hati-hati pendapat kaum teoritisi prinsipal-agen sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya. Program kerja SKPD yang tereliminasi dalam jenjang musrenbang bukan hanya program Dinas (SKPD) yang diterjemahkan dari Renstra SKPD dan diperoleh melalui pendekatan teknokratis. Namun terdapat juga program titipan anggota DPRD yang telah dititipkan, melalui hubungan transaksional sebelumnya.46, seperti ungkapan anggota DPRD berikut ini. “Pak, kemarin yang 10 program itu, Cuma lima yang masuk pak, lima lagi nggak masuk. tolong dibantu (informan) Terhadap banyaknya keluhan yang masuk dari SKPD, DPRD kemudian menyelenggarakan rapat dengar pendapat dengan seluruh SKPD. Pihak DPRD kemudian membahasnya pada tingkat Komisi, di mana masing-masing komisi, yaitu komisi A, komisi B, komisi C, dan komisi D melakukan dengar pendapat 46 Dari hasil analisa data, proses penyusunan Renja SKPD dan RKA-SKPD, dipengaruhi oleh Kepala Daerah dan Anggota DPRD. Hal ini membuktikan birokrasi pemerintah tidak independen. 239 dengan mitrakerja masing-masing yang berasal dari SKPD atau Dinas-dinas terkait. Pada rapat dengar pendapat ini seluruh program dan anggaran dibahas, “..Biasanyo, kalau di ambo waktu dulu tu, kita giring ke rapat komisi dengan SKPD. dengan Dinas dan Kantor itulah. yang sesuai dengan mitra kerjanya. Misal Komisi A dengan dinas dan kantor, badan terkait, termasuk BKD. Komisi B, masalah perekonomian, semua dinas dan kantor terkait dengan perekonomian, ikut disitu. itu asistensinya satu-satu, kadangkadang ada yang digabung. Nanti dia merundingkan tu (Liryanda) Ungkapan informan di atas menunjukkan bahwa, forum rapat dengar pendapat ini menjadi ajang merundingkan kembali program-program SKPD, baik yang telah dibahas dan ditolak dalam proses asistensi maupun yang telah disepakati menjadi Rencana Kerja Anggaran SKPD. Forum ini menjadi ajang transaksional, bagi SKPD dan DPRD untuk relasi yang saling menguntungkan. Bagi SKPD, forum ini dimanfaatkan untuk memasukkan kembali program kerjanya yang tereliminasi dalam forum asistensi. Bagi anggota DPRD, forum ini menjadi arena koordinasi dan penitipan program ke dalam Renja dan RKA-SKPD yang menjadi mitra kerjanya. Hubungan transaksional ini menghasilkan perubahan alokasi anggaran dalam RAPBD. seperti ungkapan berikut ini; …nanti kalau kepala dinasnya, atau kepala badan kantor, agak gigih tu, dia pergi ngomong ke dewan. pak ini harusnya masuk, tolong dibantu. Kalau nggak masuk susah kita, paralu (perlu) untuk konstituen atau Dapil bapak. Nah, disitu negosiasinya. Dewan pun minta , ko tambah pak (kepada TAPD). ( Liryanda) Ungkapan informan di atas menunjukkan bahwa pembahasan KUA-PPAS di antara TAPD dengan DPRD, akhirnya menjadi arena pertarungan tarik-menarik di antara berbagai kepentingan, seperti di antara SKPD bermitra dengan DPRD di satu pihak dan bermitra dengan TAPD dipihak yang lain. SKPD saling dukung dengan DPRD karena memiliki kepentingan yang saling melengkapi, anggota DPRD memperjuangkan kepentingan konstituen dan Dapilnya, dengan beragam usulan program yang dapat didanai oleh APBD dengan “menitipkan program” tersebut pada SKPD. Seiring dengan “titipan program” tersebut, SKPD mendapatkan alokasi APBD yang maksimal. 240 Peran DPRD secara normatif dapat mengusulkan penambahan program baru dalam proses pembahasan anggaran, sebagai mana nomenklatur dalam UU No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara pasal 20 ayat 3 yang menyebutkan bahwa DPRD dapat mengajukan usul yang mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran dalam RAPBD. Pada pasal 20 ayat 6, DPRD dibolehkan tidak setuju dan tidak mengesahkan APBD, jika itu terjadi maka Pemda memakai anggaran untuk belanjanya dari tahun lalu (maksimal). Di samping itu PP No.16 Tahun 2010 tentang Pedoman Penyusunan Tata Tertib DPRD terutama pasal 55 juga mengatur bahwa DPRD dapat mengajukan Pokok Pikirannya (Pokir) paling lambat 5 bulan sebelum penetapan APBD. Jika penetapan APBD paling lambat dilakukan pada tanggal 31 Desember, maka 5 bulan sebelumnya adalah bulan Juli yang bertepatan dengan pembahasan Pertanggungjawaban Kepala Daerah terhadap APBD, APBD perubahan (APBDP) dan KUA-PPAS. Jika terjadi perbedaan di antara pokok-pokok pikiran DPRD dengan KUAPPAS yang dibahas, maka DPRD memiliki peluang besar untuk menambah dan mengurangi usulan program yang tidak berasal dari Musrenbang atau bahkan RKPD. Bukti-bukti penambahan akibat relasi transaksional di antara DPRD dan TAPD dapat disimak dalam Tabel 8.13 berikut. Tabel 8.13. Perbandingan Jumlah Belanja Langsung KUA- PPAS Dengan APBD, Pada Lima SKPD Tahun Anggaran 2009 (dalam juta rupiah) No SKPD Plafon Anggaran KUA-PPAS Anggaran APBD Perbandingan (Kolom 4-3=5) Ket (1) (2) (3) (4) (5) (6) 1 Dinas Pekerjaan Umum 43.278 81.675 38.397 Naik 2 Dinas Pendidikan 77.677 44.690 - 32.987 Turun 3 Dinas Kesehatan 15.757 16.495 737 Naik 4 Sekda 14.734 19.821 5.087 Naik 5 Set.DPRD 8.590 10.115 1.525 Naik 6 Dinas Pertanian 5.086 4.579 - 507 Sumber : diolah dari APBD, KUA-PPAS, Kabupaten Agam, Tahun 2009 turun 241 Tabel 8.13 di atas menunjukkan bahwa terjadi perubahan yang cukup menyolok terhadap jumlah mata anggaran pada enam SKPD tahun 2009 jika dibandingkan antara mata anggaran KUA-PPAS dalam Penjabaran APBD. Perubahan ini memperlihatkan persaingan dalam penyusunan anggaran di antara tahap KUA-PPAS hingga pembahasan RAPBD. Pada Tabel 8.10 tersebut terlihat bahwa selain Dinas Pendidikan dan Pertanian, seluruh anggaran naik secara menyolok. Begitupun yang terjadi pada tahun sebelumnya, yaitu tahun 2008, di mana memperlihatkan adanya persaingan di antara SKPD, DPRD dan TAPD yang kemudian menyebabkan perubahan anggaran KUA-PPAS dan Anggaran APBD. Perbedaannya dengan tahun 2009, hanyaada mata anggaran Dinas Pertanian saja yang menurun (Lihat Tabel 8.14. berikut). Tabel 8.14. Perbandingan Jumlah Belanja Langsung KUA- PPAS Dengan APBD, Pada Lima SKPD Tahun Anggaran 2008 (dalam juta rupiah) No SKPD Plafon Anggaran KUA-PPAS Anggaran APBD Perbandingan (Kolom 4-3=5) Ket (1) (2) (3) 4 (5) (6) 1 Dinas Pekerjaan Umum 59.244 79.647 20.403 Naik 2 Dinas Pendidikan 240.973 251.223 10.250 Naik 3 Dinas Kesehatan 48.422 3.863 Naik 4 Sekda 53.068 99.251 46.183 Naik 5 DPRD 12.873 16.349 3.476 Naik 44.559 6 Dinas Pertanian 19.474 12.532 (6.942) Turun Sumber : diolah dari KUA-PPAS dan Penjabaran APBD Kabupaten Agam, Tahun 2008. Pada tahun 2007 juga terlihat perubahan yang cukup menyolok di antara mata anggaran lima SKPD yang telah ditetapkan pada KUA-SKPD dengan apa yang tercantum dalam penjabaran APBD tahun 2007. Kenaikan menyolok terjadi pada SKPD (Dinas) Pendidikan sebagai akibat perubahan dana alokasi Khusus dari pusat. Pada Dinas Pekerjaan Umum (PU) terjadi penurunan yang disebabkan oleh aliran dana terpusat pada Dinas Pendidikan. Hal yang sama juga terjadi pada Dinas Pertanian (Lihat Tabel 8.15 di bawah). 242 Tabel 8.15. Perbandingan Jumlah Belanja Langsung KUA- PPAS Dengan APBD, Pada Lima SKPD Tahun Anggaran 2007 (dalam juta rupiah) Plafon Anggaran Perbandingan APBD (Kolom 4-3=5) Ket (3) (4) (5) (6) No SKPD Anggaran KUA-PPAS (1) (2) 1 Dinas Pekerjaan Umum 100.766 85.417 15.349 Turun 2 Dinas Pendidikan 92.041 280.707 188.666 Naik 3 Dinas Kesehatan 36.983 44.834 7.851 Naik 4 DPRD 5 Dinas Pertanian 9.789 21.680 14.778 4.989 Naik 16.409 - 5.271 Turun Sumber : diolah dari KUA-PPAS dan Penjabaran APBD Kabupaten Agam, Tahun 2008 Berdasarkan ketiga tabel di atas, tidak hanya mencerminkan bahwa pemerintah Kabupaten Agam telah meninggalkan Petaninya -sebagamana telah dijelaskan pada bab sebelumnya- akan tetapi juga anggota DPRD yang merupakan representasi OTM47 tidak pula berpihak pada pertanian dan petani. Padahal sebagaimana telah dijelaskan pada Bab pertama dan Bab keempat, Kabupaten Agam merupakan Kabupaten Agraris yang ditandai dengan 43,6 persen PDRB berasal dari pertanian dan hampir separuh angkatan kerja bekerja pada sektor pertanian. Selain itu, bagi masyarakat Kabupaten Agam pertanian sawah merupakan tiang utama ikatan kelompok genealogis matrilineal. Hal ini menunjukkan bahwa pendapat Keefer dan Khemani (2003), Halim dan Syukry (2011) masih cukup relevannya, di mana eksekutif dan legislatif lebih cenderung mengusulkan dan memperjuangkan anggaran untuk pembangunan prasarana fisik karena lebih mudah sebagai bukti pemenuhan janji kepada para pemilihnya. Namun, perlu ditambahkan bahwa pembangunan, peningkatan dan rehabilitasi prasarana, sebagaimana telah dijelaskan di atas, merupakan usulan yang menjadi prioritas masyarakat Jorong-Nagari (OTM) karena dapat dimanfaatkan oleh semua penduduk Jorong-Nagari, serta mengandung konflik yang minimal. Secara teoritis penganggaran normatif, persaingan elit dalam penganggaran di antara KUA-PPAS dan APBD, dapat ditafsirkan dalam berbagai bentuk. Pertama, KUA-PPAS yang seharusnya bersumber dari RKPD, ternyata telah diabaikan dalam pembahasan KUA-PPAS. Hal tersebut terlihat dari 47 akan dijelaskan selanjutnya 243 banyaknya usulan yang bertambah sehingga terjadi peningkatan anggaran selama masa pembahasan KUA-PPAS tersebut. Kedua, memperlihatkan bahwa prioritas belanja APBD lebih diutamakan untuk pembangunan pendidikan dan prasarana. Ketiga, dalam kontestasi tersebut, yang selalu terpinggirkan adalah anggaran pertanian. Hal tersebut terlihat dari selalu berkurangnya anggaran Dinas Pertanian dari KUA-PPAS dibandingkan setelah ditetapkan di APBD. Bahkan, di dalam penjabaran APBD, Dinas ini masuk kategori urusan pilihan bukan wajib. Ini berarti menunjukkan bahwa pembangunan Pertanian di Kabupaten Agam tidak menjadi prioritas. Selain faktor politik di atas, faktor lain mengapa anggaran Pertanian selalu kalah terpinggirkan serta berkurang dalam persaingan elite pada ranah penganggaran, adalah karena terdapat sumber dana lain yang cukup besar dari Pusat. Kabupaten Agam merupakan salah satu lumbung beras, sehingga mendapatkan program prioritas dari pusat dalam bentuk anggaran Tugas Pembantuan (TP) dari Kementerian dan Lembaga Pertanian serta dana Dekonsentrasi (Dekon) dari APBD Propinsi. Seperti yang dikemukakan oleh informan berikut: APBD untuk Dinas Pertanian memang kecil jumlahnya, tetapi Dana TP dan Dekonnya cukup besar. Keuangan kitakan terbatas, oleh karnanya pengalokasian APBD berdasarkan ada tidaknya dukungan dana dari luar program. Kalau dukungan dari pusat, propinsi atau dari luar lainnya besar, maka dari APBD kecil, sehingga ada pemerataan (informan NR). Ungkapan informan di atas menunjukkan bahwa, yang menjadi pertimbangan utama dalam penyusunan, pembahasan dan penetapan anggaran adalah unsur pemerataan, bukan pertimbangan bahwa Kabupaten Agam bersifat agraris, memiliki PDRB terbesar dari pertanian, serta sebagian besar penduduknya adalah petani. Pendapat informan tersebut di atas, dapat pula memberi catatan pada pendapat Key (1940) yang telah mengingatkan bahwa permasalahan paling mendasar dalam penganggaran adalah keterbatasan sumber dana, sedangkan kebutuhan selalu melebihinya. Ketika banyak pihak, dengan beragam kepentingan, terlibat, maka penganggaran menjadi dinamis, sehingga persaingan 244 berbagai aktor yang memiliki kepentingan tidak terhindarkan,48 tidak sepenuh relevan. Pada kasus di Kabupaten Agam, selain persaingan, nuansa penganggaran APBD juga ditandai dengan azas pemerataan “bagi-bagi kue”. Terkait kepentingan DPRD dalam ranah penganggaran terdapat dua kecenderungan yang menjadi perhatiannya, yaitu beberapa alokasi anggaran yang didapat oleh DPRD dan di mana anggaran pembangunan fisik dialokasikan, seperti diungkap informan berikut; Dalam pembahasan RAPBD, dua hal yang menjadi perhatian DPRD paling teliti adalah, berapa anggaran buat dia, karena disitu kungkernya (kunjungan kerja), Perjalanan Dinas, dan seterusnya. Kemudian yang kedua, pembangunan fisik dialokasikan di Nagari dan kampung mana, itu bacakaknyo (berantem) kalau inyo(dia) indak (tidak) dapek (dapat) (Danof) Ungkapan informan di atas menunjukkan masih cukup relevannya pendapat Halim dan Syukry (2011) bahwa dalam penganggaran di Indonesia, baik pemerintah Pusat, Provinsi dan Kab/Kota, perhatian Legislatif terlihat pada dua hal utama, yakni : 1. Ketika legislatif membahas anggarannya sendiri, legislatif cenderung memaksimalkan jumlah anggaran untuk meningkatkan penghasilannya serta kepentingan jangka pendek lainnya. 2. Legislatif mengusulkan atau memperjuangkan anggaran untuk daerah tertentu dengan ukuran yang jelas (umumnya pembangunan fisik, sehingga mudah diukur dan lihat), agar namanya harum di daerah tersebut. Akibatnya, pembangunan hanya terlihat pada daerah pemilihan politisi yang memiliki kekuatan di Legislatif. Apa yang terjadi dalam penganggaran di Kabupaten Agam tidak jauh berbeda. Hanya saja, harus diberi catatan disini, khususnya point dua, yang menjadi daerah pemilihan (Dapil), sebagaimana akan dijelaskan pada bab selanjutnya, adalah kampung halamannya yaitu Jorong dan Nagari, di mana mereka lahir, dibesarkan dan bertempat tinggal. Mereka di besarkan dengan basis pendidikan filsafat alam (lihat bab II). 48 Dalam Irene S.Rubin, 1993. The Politic of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing, 2th Edition. Chatam House Publisher, Inc. New York. 245 Pendukung utama anggota DPRD adalah OTM. Oleh karenanya, perjuangan untuk mengusulkan dan mendapatkan pembangunan fisik (prasarana), bahkan dengan cara “bacakak” (bertengkar) sekalipun sebagaimana disebutkan informan di atas, pada hakikatnya adalah sebuah upaya membangun kampung halaman mereka dengan sistem babiliak ketek, babiliak gadang. Pembangunan fisik tersebut dialokasikan terlebih dahulu pada kampung di mana rumah kaum mereka berada. Jika berhasil atau tidak memungkinkan didapat, maka perjuangan untuk mendapatkan alokasi anggaran prasarana tersebut adalah untuk Nagari, atau Kecamatan. Begitulah tingkatan sebagaimana filsafat alam tersebut di praktikkan dalam dunia sehari-hari. (untuk bukti konkrit, lihat ragam peran kolektif DPRD (legislatif) pada bab selanjutnya). Kembali pada gejala persaingan pada pembahasan KUA-PPAS di atas, untuk membuktikannya bahwa salah satu kepentingan Legislatif dalam penganggaran adalah anggaran mereka sendiri, dapat di lihat pada garfik Billions perbandingan alokasi anggaran APBD di bawah ini; 18 16 14 12 10 ANGGARAN DPRD PADA PPAS 8 ANGGARAN DPRPD PADA APBD 6 4 2 2007 2008 2009 Sumber: PPAS dan Penjabaran APBD 2007 s/d 2009 (diolah) Gambar 8.4 Grafik Perbandingan Alokasi anggaran DPRD antara PPAS dan APBD Tahun 2007-2009 246 Grafik di atas memperlihatkan data sejak tahun 2007-2009, jika dibandingkan posting alokasi anggaran PPAS (prioritas plafon anggaran sementara) dibandingkan dengan posting alokasi anggaran yang tertera dalam penjabaran APBD, posting alokasi anggaran DPRD Kabupaten Agam selalu meningkat. Kenaikan mata anggaran tersebut cukup menyolokmencapai lebih dari 50 persen. Hal ini mencerminkan kekuasaan DPRD dapat merubah jumlah mata anggaran. 8.2.2. Persaingan Elite Dalam Pembahasan APBD Dalam pembahasan RAPBD, dilakukan sebelumnya dengan penyusunan RAPBD di mana praktiknya seiring (parallel) dengan pembahasan KUA-PPAS di DPRD. Dinas-Dinas mengumpulkan draft RKA masing-masing yang disusun mengacu pada Plafon yang didapatkan dari Draft PPAS. Kemudian, masingmasing dinas dengan RKA-SKPD melakukan asistensi dengan TAPD. “ Draft RKA di asistensi substansinya. Asistensinya adalah melihat rincian penggunaan anggaranya melihat banyaknya persentase perbandingan antara fisik dengan belanja umum. Misal, ini ATK kebanyakan sehingga tidak sesuai dengan standar, lalu hasil asistensi ini dituangkan dalam RAPBD tadi. Jadi, pada saat KUAPPAS disepakati, RAPBD pun selesai disusun. (HD) Dalam proses asistensi ini, terjadi tarik menarik kepentingan kembali. Tim asistensi, yakni TAPD, memeriksa seluruh Rencana Kerja Anggaran (RKA) masing SKPD, tentunya di belanja pegawai (Gaji). Mulai darti ATK yang harus disesuaikan dengan SAB (Standard Anggaran Belanja) hingga program yang dianggap tidak beralasan dan bukan prioritas sehingga harus dipangkas. Bagi SKPD yang rencana belanjanya banyak dipangkas, akan menimbulkan konflik di antara SKPD dengan Tim TAPD ini. Bahkan, konflik ini menjadi konflik personal berkepanjangan, seperti ungkapan informan berikut ini, “ tim SKPD yang ikut asistensi marah-marah RKA nya di pangkas. Ada juga jadi masalah pribadi, jadi tidak sapaan gitu. tergantung personalnya. (NR, Bappeda dan Tim TAPD) Ungkapan petikan wawancara di atas menunjukkan bahwa, pembahasan RKA-SKPD berjalan dinamis. Dinamika pembahasan dipengaruhi oleh keberadaan sektor SKPD. Seperti telah dijelaskan di atas, bahwa yang menjadi 247 perebutan adalah anggaran pembangunan, peningkatan dan rehabilitasi prasarana fisik. Oleh karenanya, alokasi anggaran akan menumpuk pada SKPD yang berkaitan atau memiliki kewenangan pembangunan, peningkatan dan rehabilitasi prasarana fisik tersebut, di antaranya seperti Dinas PU, Dinas Pendidikan, Dinas Kesehatan, dan Dinas Pertanian. Dinas-Dinas ini menjadi “primadona” sehingga selalu di incar oleh Legislatif maupun Eksekutif, dan tentu saja, Dinas-Dinas “primadona” ini tidak termasuk SKPD yang dimaksud oleh informan di atas. Menurut informan, peningkatan dan rehabilitasi prasarana fisik, DinasDinas “primadona” ini tidak memiliki renstra SKPD yang memadai. Bahkan, salah satu SKPD “primadona” tersebut tidak pernah membuat Renja dan RKA, kecuali hanya untuk belanja tidak langsung seperti Belanja Pegawai dan pengadaan barang rutin. Untuk belanja langsung Renja dan RKA, pihak SKPD menunggu “titipan” baik dari DPRDmaupun dari Bupati. Khusus untuk Bupati, biasanya pada penyusunan RKA, kurir Bupati selalu membawa pesan (nota) dari Bupati yang berisikan Jalan, Pengairan, dan Gedung mana yang akan di bangun,di rehabilitasi serta di tingkatkan. Oleh karenanya, Dinas ini selalu terlambat menyelesaikan RKAnya dikarenakan naik-turun dan tukar-tambah program dari berbagai tarik menarik kepentingan aktor legislatif dan eksekutif. Bahkan, RKA yang kemudian menjadi bagian dari RAPBD tersebut, ketika dibahas, besar kemungkinan untuk berubah. Adapun yang dimaksud oleh informan di atas, di mana terjadi konflik hingga pada tingkat personal adalah pada SKPD-SKPD yang tidak memiliki program pembangunan, peningkatan dan rehabilitasi prasarana. Sehingga, ketika ingin memaksimalkan utilitasnya dengan membuat program-program non prasarana, kemudian dipangkas oleh TAPD dalam forum asistensi. Reaksi dari pemangkasan inilah yang kemudian berujung pada konflik personal, dan selanjutnya membawa serta DPRD untuk ikut campur memperjuangkan dengan motif relasi transaksional. Pemangkasan program, sesungguhnya tidak saja dilakukan oleh TAPD pada forum Asistensi. DPRD juga melakukan hal sama. seperti ungkapan informan berikut ini; 248 Acok juo ado program yang menurut kami tidak masuk akal. Ya sekedar cari-cari proyek, sekedar cari uang saja dia di sana. Seperti nan pernah ambo caliak, salah satu dinas yang salah satu program kerjanya pemberdayaan anak-anak terlantar dengan diberi pelatihan. Tapi pelatihannyo apo indak jaleh, anggarannyo pun Cuma limo baleh juta. A, menurut angku ka mungkin program tu dilakukan. Dima ado anak terlantar di Lubuak basuang ko? a, coret. (informan HT) Kumpulan hasil dari asisten seluruh RKA-SKPD, seperti Badan dan Dinas yang dikompilasi menjadi RAPBD kemudian di serahkan kepada DPRD untuk mempelajari dan selanjutnya bersama TAPD membahasnya. Sebelum dibahas bersama TAPD, DPRD mempelajari isi RAPBD dengan cara RKA-RKA SKPD di pilah-pilah dan di serahkan kepada komisi-komisi untuk dipelajari sesuai dengan mitrakerjanya. Bilamana dianggap perlu, komisi memanggil mitra kerjanya untuk melakukan presentasi RKA. Perhatian utama disini difokuskan pada berapa perjalanan dinas, program, belanja operasional, seperti ungkapan informan berikut ini; Kalau kemarin RAPBD itu kan udah ada rincian penggunaannya tiap anggaran. Belanja operasional berapa, itu yang mereka check. Bahkan ada yang jeli anggota dewan itu, mereka hitung semua, Misalnya ATK atau perjalanan dinas yang sering mereka sorot. seperti Persentase perjalanan Dinas Pendidikan itu paling besar di Kabupaten Agam, (informan HD, TAPD) Ungkapan informan di atas menunjukkan pendapat Marbyanto (2009), bahwa dalam relasi eksekutif-legislatif, intervensi budgeting legislatif sangat kuat terhadap anggaran eksekutif karena dianggap eksekutif berlaku oportun dengan memaksimalkan anggarannya (Johnson, 1994). Namun, perlu diberi catatan disini bahwa kuatnya intervensi tersebut memiliki dua tujuan utama, yaitu: 1. yang dipangkas itu adalah program-program belanja tidak langsung seperti di antaranya belanja pengadaan barang ATK, perjalanan Dinas, uang rapat, dan honor. Hasil pemangkasan program-program SKPD-SKPD tersebut, kemudian dikumpulkan menjadi program belanja langsung pembangunan, peningkatan dan rehabilitas prasarana yang kemudian diperebutkan penempatannya oleh anggota Legislatif. 249 2. Intervensi budgeting DPRD tersebut dilakukan dalam rangka memaksa dinas untuk mau terlibat dalam hubungan transaksional, misalnya pelaksanaan anggaran pada kampung, Nagari dan yang menjadi basis perolehan suarannya. Sebagaimana akan dijelaskan dalam bab selanjutnya, bahwa basis suara anggota Legislatif adalah Jorong dan Nagari. Distribusi anggota DPRD tidak merata pada seluruh Nagari, terdapat dua anggota DPRD dalam satu Nagari. Sehingga, akibat dari intervensi budgeting DPRD dalam rangka bertujuan “memaksa” SKPD menempatkan program pada basis suaranya, anggaran belanja menjadi tidak terdistribusi dengan adil dan merata, menumpuk hanya pada daerah yang memiliki anggota DPRD saja, sehingga tidak berdasarkan kebijakan umum anggaran, bahkan menyimpang dari renstra SKPD. Perhatian lainnya dari Legislatif ketika membahas RAPBD adalah lokasi penempatan pembangunan fisik yang dikerjakan oleh Dinas PU, mencakup pekerjaan fisik apa saja yang dibangun, di tingkatkan (upgrading) dan direhabilitasi. Di mana saja program tersebut di laksanakan, di Kecamatan mana, di Nagari dan Jorong mana saja program di tempatkan, sebagai mana ungkapan informan berikut ini; Kalau DPRD yang sekarang banyak melihat, kalau pekerjaan fisik di mana-mana saja. Lokasinya di Kecamatan apa saja. (RH, HD, NR,) Perebutan penempatan program pembangunan, peningkatan serta rehabilitasi Dinas PU, bagi anggota DPRD sangat penting artinya, karena berkenaan dengan kontrak politik. Secara implisitmaupun eksplisit, ketika OTM bersepakat untuk memberikan suara mereka pada anggota DPR terdapat imbalan yang mesti diberikan. Pada umumnya, imbalan yang merupakan bagian dari kontrak politik tersebut adalah agar dapat memperjuangkan Jorong (kampuang) dan Nagari untuk mendapatkan alokasi anggaran APBD untuk prasarana fisik Nagari, terutama, jalan, jembatan dan pengairan. Seperti telah dijelaskan sebelumnya. Anggota DPRD mengerti bahwa jika berhasil memperjuangkan alokasi anggaran untuk membangun prasarana Nagari, telah menjadikan harapan 250 bagi mereka untuk terpilih kembali di priode mendatang, seperti ungkapan informan berikut ini; “ contoh, kitakan daerah pemilihan ini, …berarti membangun daerah ini untuk kita maju pada pemilu berikutnya itu udah tidak susah lagi. saya yang membagunkan jalan ini, mengaspal gitu kan, tinggal ngomong aja lagi kan. a biasanya itu ributnya di panitia anggaran ini (informan Danof) . Dari ungkapan informan di atas, menunjukkan bahwa dinamika persaingan penempatan lokasi pembangunan fisik, baik di antara sesama Legislatif, antar sesama eksekutif, maupun di antara Legislatif dan eksekutif, paling gigih terjadi dalam tahap pembahasan RAPBD. Hal ini disebabkan, anggaran mendekati tahap pengesahan. Ketika proses persaingan terjadi, dalam pembahasan RAPBD, tentu ada program yang menang sehingga menjadi bagian dari APBD, dan terdapat pula program-program yang tersingkir. Umumnya yang duluan tergeser atau tersingkir adalah usulan hasil Murenbang, seperti ungkapan informan berikut ini; “ Nah, pada saat inilah yang agak anu nih, udah masuk kepentingan-kepentingan disini, soalnya udah ¾ matang…pada saat ini dokumen hasil Musrenbang, dokumen RKPD nggak berlaku. Mungkin persentasenya ada ya, tapi ya paling di bawah 25% .. ada malah yang tidak ada“ (RH TAPD Kabupaten Agam) Dari ungkapan informan di atas, dapat disimpulkan bahwa ketika konstestasi pembahasan APBD menjadi sangat dinamis, maka yang pertama dikorbankan adalah program-program yang dihasilkan melalui Musrenbang. Dengan demikian, pada pertanyaan mengapa alokasi anggaran untuk kepentingan Petani dan pertanian minimal, karena bukan saja tersingkir dalam ranah perencanaan, pada ranah penganggaran pun akan tersingkir pula apa yang dihasilkan oleh rakyat melalui Musrenbang. Namun, tentu saja tidak seluruhnya hasil Musrenbang tersebut tersingkir. Dengan demikian pendapat Sudjito (2008) dapat ditolak, bahwa ranah perencanaan dan penganggaran tidak terkait, menyambung (connecting) penyusunan, pembahasan dan penetapan APBD dilakukan secara oligarkhis. Pada kajian, bukti empiris menunjukkan, bahwa masih terdapat sisa program usulan Musrenbang Kecamatan yang diakomodir oleh APBD, informan TAPD menyebutkan masing-masing satu usulan program setiap hasil Musrenbang akan masuk dalam APBD. Informan TAPD yang lain, 251 seperti uangkapan di atas menyebutkan kurang dari 25 persen. Kedua informasi tersebut menunjukkan adanya keterkaitan di antara dua ranah tersebut. Kemudian, di Kabupaten Agam tidak terdapat bukti empiris bahwa RAPBD disusun, di bahas dan ditetapkan secara oligarkhis. Tersingkirnya hasil Musrenbang disebabkan oleh dinamisnya persaingan (bukan oleh cara-cara otoritarian) di antara sesama Legislatif, sesama Eksekutif, maupun di antara Legislatif dan Eksekutif. Di samping itu, masuknya program-program baru yang dibawa oleh Legislatif dalam pembahasan RAPBD bersumber dari OTM yang mewakili masyarakat Jorong dan Nagari. Bagi anggota Legislatif, sebagai mana telah dijelaskan sebelumnya, justru hasil Musrenbang Kecamatan dan Kabupaten dihasilkan melalui kompromis elitis. Sehingga, legislatif cenderung mengabaikan hasil Musrenbang dalam proses pembahasan RAPBD. Sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya, eksekutif dalam hal in TAPD dalam membahas RAPBD bersama Legislatif memiliki beberapa strategi. Salah satu upaya eksekutif tersebut adalah memberi “jatah” masing-masing anggota Banggar (Badan Anggaran) DPRD dengan azas transaksional untuk tujuan agar dimudahkan pembahasan APBD mereka, seperti ungkapan informan berikut ini; contohkan begini, kita udah deal nih dengan PEMDA-TAPD kita dikasih, kalau bisa ini nggak disampaikan ya, ada 100 juta, silahkan panitia anggaran mengalokasikan proyek 100 juta per orang, nih kita ada dua orang dari PARTAI, kita biasanya mengasih tahu yang lain, kasih tahu fraksi, nih 200 juta mau kita bangun apa, karena 200 juta mungkin yang penting di DAPIL itu. nah kawan-kawan yang lain itu saya lihat mereka nggak ngasih tahu yang lain. ada tiga orang dia disitu dapat jatah 300 juta dia aja yang nulis usulannya (DA. DPRD) Ungkapan informan di atas membuktikan bahwa terdapat “jatah” untuk Banggar DPRD masing-masingnya 100 juta. Jka jumlah Banggar ditambah Ketua dan dua orang wakil ketua DPRD, maka jumlah keseluruhan adalah 13 orang dengan nilai mata anggaran 1,3 Milyar. Jatah ini telah menjadi rutin setiap tahunnya. Dinamika persaingan perebutan alokasi anggaran bersifat personal, cenderung mengabaikan kepentingan partai. Terhadap tingginya suhu persaingan, 252 beberapa kompromi49 upaya (transaksional) telah diupayakan, seperti melonggarkan alokasi anggaran DPRD, memberi alokasi anggaran Rp.100 Juta kepada masing Banggar DPRD untuk dialokasikan pada daerah tertentu dengan program bersifat bebas.50 Ikut mengalokasikan dana Bansos (Bantuan Sosial) yang merupakan pos bantuan pemerintah daerah.51 Selain itu, mendistribusikan pembangunan fisik, berbagai SKPD,52 secara merata di Dapil anggota DPRD. Di samping upaya kompromi tersebut, beberapa titipan program anggota DPRD pada SKPD, sebagaimana telah dijelaskan di atas, turut menjadi bagian dinamika persaingan pembahasan RAPBD. Sehingga, anggaran belanja mengalami perubahan. Bukti-bukti pendukung, dinamika persaingan mencakup sengketa, bersaing, saling dukung, kental dengan nuansa hubungan transaksional tersebut dapat dicari buktinya dengan melihat anggaran yang telah di “jatah” dalam KUA-PPAS kemudian bertambah cukup menyolok pada alokasi anggaran APBD, seperti yang terlihat dalam tabel berikut; Tabel 8.16. Perbandingan Jumlah Belanja Langsung KUA- PPAS Dengan APBD, Pada Lima SKPD Tahun Anggaran 2009 (dalam juta rupiah) No SKPD Plafon Anggaran KUA-PPAS Anggaran APBD Perbandingan (Kolom 4-3=5) Ket 1 2 3 4 5 6 1 Dinas Pekerjaan Umum 43.278 81.675 38.397 Naik 2 Dinas Pendidikan 31.75853 54.10254 23.606 Naik 3 Dinas Kesehatan 15.757 16.495 737 Naik 4 Set.DPRD 8.590 10.115 1.525 Naik 5 Dinas Pertanian 2.238 7.962 5.724 naik Sumber : APBD, KUA-PPAS, Kabupaten Agam, Tahun 2009 (Diolah) 49 Hasil wawancara dengan Banggar, TAPD Bisa rehabilitasi jalan, jembatan, atau program apa saja yang diusulkan anggota Banggar. 51 Jumlahnya bervarian, mulai dari Rp.20 juta setiap anggota DPRD, hingga Rp.60 Juta untuk ketua dan wakil ketua. 52 Misalnya, Dinas Pendidikan, membangun sekolah atau rehabilitasi gedung, Dinas PU, pembangunan, rehabilitasi, peningkatan jalan dan jembatan. 53 tidak termasuk anggaran penyelenggaran sekolah (Dana Alokasi Umum) 54 termasuk anggaran penyelenggaraan sekolah (Dana Alokasi Umum) 50 253 Tabel 8.16. di atas memperlihatkan penambahan anggaran keseluruhan anggaran SKPD naik secara menyolok, selisih penambahan di antara KUA-PPAS dengan APBD di antaranya merupakan program usulan yang “naik” selama proses pembahasan APBD terjadi, oleh karenanya, penambahan program tersebut tidak berasal dari Musrenbang (perencanaan Partisipatif). Kenaikan tertinggi terletak pada SKPD (Dinas) Pekerjaan Umum, yang menjadi primadona perebutan Legislatif. Sedangkan anggaran terendah diberikan pada Dinas Pertanian, sebuah kenyataan Pertanian bukan merupakan prioritas atau primadona bagi eksekutif dan legislatif di Kabupaten Agam..55 Dalam Tabel 8.17. diperlihatkan bahwa anggaran belanja untuk pembangunan jalan yang terletak di dalam Nagari (prasarana Nagari) yang berasal dari Dana Alokasi Umum (DAU) umumnya tidak berasal dari usulan program hasil Musrenbang Kecamatan. Menurut informan Nirman56 seluruh program tersebut berasal dari manuver kolektif anggota DPRD menjelang berlangsungnya PEMILU 2009. Fenomena ini dapat ditafsirkan bahwa Anggaran Negara (APBD) dibelanjakan untuk “kampanye” DPRD untukmemenangkan Pemilu di kampung dan Nagarinya, dan terpilih kembali menjadi anggota DPRD, seperti yang terlihat dalam tabel berikut; Tabel 8.17. Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008, Dengan Peraturan Bupati No.63. Tahun 2008 Tentang Penjabaran APBD Thn. Anggaran 2000 Untuk Pembangunan Jalan (DAU) No 56 Anggaran (Juta Rp) Lokasi Kecamatan Hasil Musrenbang Kecamatan (Ya / Tidak) 1 Jalan Lingkar Sei.Cubadak 200 Tabek Panjang, Tidak 2 Padang Kunyik-Balau 100 Kamang Magek - 3 Jl.Padang Tonga-Padang Tonga 200 Manggopoh - 4 Jl.Pasir Paneh, Batang Tiku 250 Tiku Selatan - 5 Jalan Alahan Anggang Palembayan 115 Palembayan Tidak 6 Pembukaan Jalan Baru antara Jorong Koto Tinggi-Koto Baru 100 II Koto, Tanjung Raya Tidak 7 Jl.Cimpago, Limo Badak 150 Malalak Timur 150 Tigo Kampuang, Baso 8 55 Program/Kegiatan Jl.Koto Baru-Koto Marapak, Lihat Penjabaran APBD Kabupaten Agam mulai dari 2007. Bukan nama sebenarnya Tidak 254 9 Simpang Paraman Tali-Tali Bancah 200 Lb.Basung - 10 Pembukaan Jl.Lingkar IPDN 150 Baso 11 sungai Lingkuang-Kubu Anau 100 Manggopoh - 12 Jl.Koto Hilalang-III Suku, IV Anggkek 100 IV Angkek Tidak 13 Simp.Rumah Gadang-XII Kampuang 100 Tidak 14 Jl.Simp.Rambai-Kp.Rambai 180 Luncuran 2008 15 Jl.Pasar Tiku-TPI HotMix 300 Luncuran 2008 16 Padang Tui-Batas Pariaman HotMix 800 Luncruran 2008 Tidak Sumber : Data diolah dari Hasil Musrenbang Kecamatan dan Penjabaran APBD, Tahun 2009 Pada Tabel 8.18. memperlihatkan hanya satu program pembangunan prasarana Nagari untuk pengerasan jalan dan Cor Beton yang merupakan hasil Musrenbang Kecamatan, yakni pada Cor Beton jalan Data Baringin yang terletak di Kecamatan Palembayan. Sedangkan selebihnya merupakan program tidak berasal dari Musrenbang RKPD, tidak terdapat dalam Renja dan RKA-SKPD. Program ini, menurut informan merupakan hasil manuver kolektif DPRD dalam menyambut Pemilu 2009, yang “naik di jalan” ketika RAPBD dibahas, lebih lanjut lihat Tabel berikut Tabel 8.18. Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008, Dengan Peraturan Bupati No.63. Tahun 2008 Tentang Penjabaran APBD Tahun Anggaran 2009 Untuk Pengerasan Jalan dan Cor Beton (DAU) No Program/Kegiatan Anggaran Lokasi (Juta Rp) Kecamatan Hasil Musrenbang Kecamatan (Ya / Tidak) 1 Parit Rantang-Koto Panampung 100 Lb.Basung Tidak 2 Kt.Manampung-Sangkir 100 Lb.Basung Tidak 3 Kt.Panjang-Cegek 50 Kamang Hilir Lanjutan 2008 4 Uba-koto Tangah 50 Tilkam Lanjutan 2008 5 Jorong Subarang Balingka 200 Balingka 6 Cor Beton Jl.Data Baringin 50 Palembayan 7 Cor Beton Gurun Simp.4Bukik Batabuah 50 Canduang Tida 8 Aspal Air Tabik-Simp.Malayu 100 Baso Tidak 9 Cor Beton Jl.Mkb-Lb.Aur 100 Candung Tidak 10 Paambek-Lambah, koto Panjang 200 IV Koto Tidak 11 Lingkung SMP I TIku 50 Tiku Selatan Tidak 12 Cor Pdg Luar-Blkg Puskesmas 100 Banuhampu Tidak 13 Cor Jl.Taruko-Sutijo, Koto Gadang 100 IV Koto Tidak 14 Cor Panti-kot-SMP-Parit Lidah-Koto TuoBalai Gurah 200 IV Angkek Tidak 15 Lingkung SMP6-Dam Sikucing 100 Lb Basuang Tidak Tidak Ya 255 16 Ampu Silayang Hilir, Parik Jorong 100 Lb.Basung Tidak 17 Lingkung Pulai 100 Kamang Mage Tidak 18 simp. Batas Kota-Kaluang, Gadut 100 Tilkam Tidak 19 Lingkar Tapian Kandih 400 20 Cor Jalan Jr.Ikua-Simp.Afkir, Tjg.Sani 100 Tj.Sani Tidak 21 Cor Jl.hilir bungo pakan, komar 100 Simp.Pulai Tidak 22 Cor.Sei Talang-Kambing 100 Gadut Tidak 23 Cor.beton jl Lngkun Simp.Balai-Surai Baringin 100 IV Angkek Tidak 24 Cor Lawang Tuo-Simp.Paparangan 100 Matur Tidak 25 Pngecoran Jl.Relai Ketaping Lawang 100 Matur Tidak 26 Cor Beton Lingkung Pili-Rimbo Laweh 200 IV Nagari Tidak Jumlah Tidak 3.050 Sumber: Data diolah dari Hasil Musrenbang Kecamatan dan Penjabaran APBD Tahun 2009 Hal yang sama juga terlihat dalam program pembangunan prasarana Nagari untuk kategori rehabilitasi dan peningkatan jaringan pengairan yang bersumber pada dana alokasi umum, seperti yang terlihat pada tabel 8.19 hanya satu program yang diakomodir dari hasil Musrenbang Kecamatan. Dari program tersebut, terdapat satu Kecamatan, yakni Kec.IV Angkek yang mendapat dua program. Kecamatan merupakan kampung halaman informan DPRD. Menurut yang bersangkutan, kedua usulan terutama program no.2 merupakan “hasil perjuangan” beliau ketika pembahasan RAPBD berlangsung. Lihat tabel berikut Tabel 8.19 Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008, Dengan Peraturan Bupati No.63. Tahun 2008 Tentang Penjabaran APBD Tahun Anggaran 2009, Untuk Rehabilitasi Jaringan Pengairan (DAU) No 1 Program/Kegiatan Anggaran (Juta Rp) Lokasi Kecamatan Hasil Musrenbang Kecamatan (Ya/Tidak) Ya D.I. Bandar Baru, Limo Suku 100 Sungai Puar D.I. Baringin Talago, Balai 2 100 IV Angkek Tidak Gurah D.I. Bandar Bawah, 3 100 IV Angkek Tidak KoMar/Lambah 4 D.I. Dusun Pandakian 100 Lb.Basuang Tidak Sumber : Data diolah dari Hasil Musrenbang Kecamatan dan Penjabaran APBD Tahun 2009 Pada Tabel 8.19 di atas, masih berhubungan dengan tabel sebelumnya, yang memperlihatkan program rehabilitasi dan pemeliharan jaringan pengairan 256 bersumber dari Dana Alokasi Khusus di mana programnya tidak bersumber dari hasil Musrenbang Kecamatan. Dari analisis data yang terlihat pada tabel-tabel di atas menunjukkan bahwa kesepakatan tidak tertuliskarena keterbatasan anggaran. Pemerintah Daerah hanya mampu mengakomodir satu usulan program untuk setiap hasil Musrenbang Kecamatan pada APBD, ternyata sukar dicari buktinya. Kesepakatan tersebut hanya untuk diakomodir pada RKPD. Dalam proses selanjut, dari RKPD hingga penetapan RAPBD, satu usulan program hasil setiap Musrenbang Kecamatan tersebut kemudian juga terpinggirkan oleh persaingan berbagai kepentingan dari sesama elite berkuasa. Lihat Tabel 8.19. dan ungkapan informan berikut; Coba check lagi dengan membandingkan hasil Musrenbang Kecamatan dengan penjabaran APBD, berapa persentasi hasil Musrenbang yang di akomodir dalam APBD. Kalau penelitian saya, pada zaman itu (2001-2003) bagus, sekitar 25% hasil Musrenbang Kecamatan masuk dalam APBD. Kalau sekarang, saya kira kurang dari itu. Urang muko57(anggota DPRPD) ko indak namuah do memakai hasil Musrenbang tu (Informan TAPD). Menurut ungkapan informan di atas, salah satu penyebab tersingkirnya hasil Musrenbang dalam ranah penganggaran, adalah Legislatif cenderung tidak ingin menjadikan hasil Musrenbang sebagai acuan dalam membahas RAPBD. Hal ini relevan dengan informan Legislatif, karena proses Musrenbang bersifat elitis. Namun, permasalahan abdikasi (Lupia dan Rubbins, 2000) juga cukup penting dipertimbangkan di sini. Abdikasi yang merupakan aturan-aturan yang dapat mengikat legislatif agar perilaku mereka sesuai dengan kepentingan pemilihnya, tidak pernah terlembaga secara normatif di Kabupaten Agam. Baik melalui peraturan Bupati, maupun Peraturan Daerah. Sehingga, Musrenbang sebagai representasi kepentingan rakyat pemilih, sebagian diabaikan. Namun, kajian ini juga menolak sebagian pendapat Lupia dan Rubbins (2000) tersebut, di mana menegaskan bahwa abdikasi dimungkinkan muncul karena disatu sisi pemilih tidak perduli dan tidak memiliki inisiatif untuk mempengaruhi politisi yang telah dipilihnya (legislatif). Pada sisi lain, legislatif tidak mempunyai Di Kabupaten Agam kata “urang Muko” (orang muka) yang sering disebut oleh Eksekutif bermakna anggota DPRD (DPRD). Hal ini disebabkan Kantor DPRD berada di Depan (di muka) gedung Perkantoran Pemda. 57 257 pengetahuan atau kehendak hati dan waktu untuk lebih jauh mencari tahu apa yang dibutuhkan untuk rakyatnya/pemilihnya. Di Kabupaten Agamjustru yang terjadi sebaliknya, pemilih atau basis perolehan suara yang bersumber dari kekuatan OTM justru sangat perduli dan terus menagih janji anggota Legislatif yang dipilihnya terutama diakhir tahun ketika pembahasan RAPBD. Kesengajaan pengabaian anggota Legislatif juga juga bukan berdasarkan pengabaian kepentingan rakyat, namun justru sebaliknya untuk memperjuangkan kepentingan rakyat. Hanya saja, rakyat yang dimaksud disini adalah basis perolehan suara legislatif, yang bersumber dalam OTM. Anggota Legislatif tidak mewakili seluruh rakyat Kabupaten Agam, hanya sebagian yang terletak dalam Nagari-NagariMaka anggaran memang tidak memihak rakyat yang satu namun memihak rakyat yang lain, rakyat yang di dalam Nagarinya terdapat anggota DPRD. Di samping itu, meskipun tidak terdapat abdikasi, namun pada tingkat informal di dalam OTM terdapat sanksi-sanksi sosial dan mekanisme kontrol bagi anggota DPRD yang telah dipilih secara bersama oleh penduduk kampung dan Nagari, namun tidak mampu membawa alokasi anggaran APBD bagi kampungnya. Sanksi tersebut mulai dari menjadi “cemeeh” orang kampung, sehingga menyebabkan malu ke luarga dan kaumnya, hingga tidak dipilih lagi untuk periode mendatang sebagai mana yang terjadi pada tiga informan dalam penelitian ini. Permasalahan lain yang cukup penting, mengenai terabaikannya sebagian besar hasil Musrenbang adalah permasalahan asimetris, di mana eksekutif lebih menguasai informasi dibanding legislatif dalam penyusunan, pembahasan dan penetapan APBD (Halim dan Syukry, 2011). Pada kasus Kabupaten Agam, permasalahan asimetris ini cukup relevan karena latar belakang sebagian besar anggota Legislatif menunjukkan bahwa mereka tidak berasal dari politisi profesional, tidak memiliki latar belakang pendidikan penganggaran APBD, kemudian tidak terdapat pelatihan yang intensif mengenai pengelolaan keuangan daerah. Sebaliknya eksekutif,di samping memiliki acuan dan rambu-rambu yang jelas, juga selalu mendapat tambahan pengetahuan mengenai pengelolaan keuangan daerah, baik melalui pelatihan, diklat, maupun Bintek. Sehingga dalam pembahasan APBD, Legislatif selalu berhasil “dijinakkan” karena tidak menguasai informasi pengelolaan keuangan daerah. Salah satu bukti nyata, seperti yang dijelaskan dalam bab selanjutnya, pada ragam peran kolektif anggota DPRD 258 terhadap kesepakatan akan diakomodirnya usulan anggota DPRD senilai 500 juta per orang, berujung dengan ingkarnya eksekutif terdahap kesepatan tersebut.Hal inidikarenakan Dana DAK yang hendak dibagi itu, ternyata baru dikoordinasikan pada akhir Desember. Sehingga hasil kesepakatan di awal akhir November hingga awal Desember tidak dapat diakomodir seluruhnya. Namun, proyek mercu suar (pembangunan Sport Centre) Bupati jalan terus.Dana Pemilu Legislatif dapat diupayakan dan SILPA tahun 2009 tersebut hampir mencapai 100 Milyar. Hal ini mengindikasi gejala asimetris di antara kedua belah pihak. Bukti lain yang mengindikasidinamisnya penyusunan, pembahasan dan penetapan anggaran APBD. Sehingga mengabaikan sebagian hasil Musrenbang adalah seperti yang terlihat pada tabel berikut ini; Tabel 8.20. Perbandingan Hasil Musrenbang Kecamatan 2008, Dengan Peraturan Bupati No.63. Tahun 2008 Tentang Penjabaran APBD Thn. Anggaran 2009, Untuk Rehabilitasi dan Pemeliharaan Jaringan Pengairan (DAK) No 1 Program/Kegiatan D.I. Angge Anggaran ( Juta Rp) Lokasi Kecamatan 200 Hasil Musrenbang Kecamatan (Ya/Tidak) Tidak- Palupuh Tilatang 2 D.I. Pandan Banyal 250 Tidak Kamang Kamang 3 D.I. III April 200 Tidak Magek 4 D.I. Tiagan 125 Sungai Puar Tidak 5 D.I. Cingkariang 120 Banu Hampu Tidak 6 D.I. Datuak kodoh 250 Baso Ya (prioritas 19) 7 D.I. Banda Kasiak 150 IV Angkek Tidak 8 D.I, Batu asahan 200 Candung Tidak 9 D.I. Panji 200 Tjg.Raya Tidak 10 D.I. Bandar Usang 300 Lubuk Basung Tidak 11 D.I. Pono Labiah 150 Lubuk Basung Tidak 12 D.I. kundur 150 Lubuk Basung Tidak 13 D.I. Ranah 200 IV koto Tidak 14 D.I. Badarun 200 Matur Tidak 15 D.I. Kayu Bakiciuk 250 Palembayan Lanjutan 2008 16 D.I. PAciputan 170 Palembayan Tidak 17 D.I. Balai Badak 250 IV Nagari Tidak 18 D.I. Sigiran 175 Malalak Tidak Sumber : Data diolah dari Hasil Musrenbang Kecamatan dan Penjabaran APBD Tahun 2009 Tabel di atas menjadi bukti bahwa seluruh program pembangunan, peningkatan dan rehabilitasi Pengairan tidak bersumber dari perencanaan partisipatif, namun bersumber dari relasi transaksional, yang kemudian menghasilkan kesepakatan-kesepakatan tersebut di atas. 259 Bukti lain yang menunjukkan bahwa Birokrasi Modern perencanaan dan penganggaran bersifat dinamis, dipengaruhi persaingan elite politik, birokrat dan OTM terlihat dalam penyusunan APBD tahun 2010 yang dilaksanakan pada pasca Pemilu tahun 2009. Tekanan politik terhadap birokrasi perencanaan dan penyusunan APBD berubah haluan. Pada tahun 2010, berlangsung Pemilu Kepala Daerah (Gubernur dan Wk.Gubernur) Propinsi Sumatera Barat, di mana Bupati Kabupaten Agam mencalonkan diri menjadi kandidat calon Wakil Gubernur Sumatera Barat. Di samping itu, masa tugas sebagai Bupati Kabupaten Agamyang telah diemban selama dua periode, akan pula berakhir di tahun yang sama, 2010. Seiring dengan kondisi politik tersebut, kebijakan umum APBD (KUA) yang ditetapkan Bupati untuk belanja tahun 2010 prioritasnya adalah belanja fisik, khususnya prasarana Nagari, seperti ungkapan informan berikut ini; Ada lagi pak, yang aneh tahun ini. APBD tahun 2010 ini banyak program pembangunan fisik Nagari. Peningkatan, rehabilitasi Jalan Kecamatan dan Kabupaten dikurangi, apa lagi belanja non fisik seperti pelatihan, seminar ditiadakan sama sekali. Menurut informasi “orang dalam”, ini untuk pemilu 2010. Bupati mencalonkan diri menjadi Wakil Gubernur Sumbar (Informan DPRD) Ungkapan informan di atas menunjukkan bahwa kebijakan umum anggaran, dalam dunia praktik di Kabupaten Agam dipengaruhi situasi politis ketimbang Renstra SKPD dan RPJMD. Hasil analisis data sekunder, memperlihatkan bukti bahwa APBD tahun 2010 didominasi oleh belanja prasarana Nagari. Program belanja prasarana tersebut, usulannya berasal dari hasil Musrenbang Kecamatan. Meskipun kuantitas program belanja prasarana Nagari tinggi, namun kuantitasnya menurun. Seluruhnya di jatah hanya mendapat 1 Km saja, sedang kebutuhan per usulan program berkisar antara 1,2-5 Km sebagaimana terlihat dalam tabel berikut ini; 260 Tabel 8.21. Perbandingan Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan 2009 (2010)58 Dengan Dokumen Pelaksana Anggaran Tahun Anggaran 2010, Untuk Pembangunan Jalan dan Jembatan Perdesaan, Kabupaten Agam No Program/Kegiatan Vol (Km) Anggaran ( Juta Rp) Lokasi Kecamatan Hasil Musrenbang Kecamatan (Ya / Tidak) 1 Jl.Durian dadiah - Jorong bukik 1 360 Tjg Mutiara Tidak malintang 2 Jl. Simp Puduang - Pilubang, 1 360 IV Nagari Ya (5 Km) 3 Jl. Koto tinggi ke Halaman laweh 1 300 Tjg Raya Ya (2 Km) dan Kampung jambu duo koto 4 Jl.Lingkar MTsSTamtaman III Koto silungkang dan jl.Simp.III1 350 Palembayan Ya (1 Km) Sikabau, 5 Jl. Lingkung jambak-Sianok VI 1 360 IV Koto Ya (1,7Km) Suku 6 Jl.Lingkar SMP 2 Palamangan, 1 350 Matur Ya (1,8 Km) 7 Jl. Birah tinggi - Sini air malak 1 360 Malalak Ya (2,6 Km) barat, 8 Jl. Simp III Bukik Kacang 1 400 Baso Tidak Simarasok, BUkik Duo, 9 Jl.Lingkar Simp.Jambak - Simp Balai Koto 1 320 IV Angkek Tidak Marapak lambah, 10 Jl. Lingkar Kambing tujuh Gadut, 1 350 TilKam Ya 11 Jl. Simp Rumah gadang -XII 1 360 Candung Tidak kampung 12 Jl.Basimpang SD TangahRumah 1 360 Kamang Magek Lanjutan 2009 Tinggi-Ketapung, Kamng hilir 13 Jl.Kalampaian-Kubu Anau, 1 360 Banuhampu Lanjutan 2009 Pakan Sinayan, 14 Jl.Injok lalang, Jorong Pasia 1 360 Palupuah Tidak Laweh, 15 Jl. SMP 6 Durian Bungkuak, Garagahan dan Jl. 1 400 Lbk.Basung Tidak Bawah Simp III batu galeh muaro, Sumber: Diolah Dari Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan Dan DPA Dinas PU Tahun 2010 Dalam tabel 8.21 di atas, terlihat hasil analisis data yang mebandingkan data DPA (Dokumen Pelaksana Anggaran) dengan hasil Musenbang enam Kecamatan pada tahun 2009 di Kabupaten Agam yang memperlihatkan penjatahan masing-masing satu kilometer per usulan program hasil Musrenbang. Sedangkan yang dibutuhkan oleh masing-masing usulan berkisar dua hingga lima kilometer panjang jalan. 58 6(Enam) Kecamatan, 1) Kec. Ampe Nagari, 2) Kec. Baso, 3)Kec. Tanjung Raya, 4) Kec.IV Angkek, 5) Kec.Palembayan , Kec.Sungai Pua 261 Menurut perhitungan teknis Dinas Pekerjaan Umum, program ini tidak efisienkarena akan mempercepat kerusakan jalan, seperti ungkapan Informan berikut ini, mestinya sesuai dengan dana yang tersedia berapa program pembangunan, rehabilitas, dan peningkatan jalan yang tersedia. Maka, sesuai dengan itu, jalannya di upgrading hingga tuntas. Misal, panjangnya jalan 2 Km, maka sepanjang itu pula yang di upgrading, jangan di “jatah-jatah” dengan memberikan sebagian. Ini tidak akan efisien dan menyebabkan kerusakan jalan lebih cepat (informan Bappeda) Tabel 8.22 merupakan perbandingan Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan 2009 dengan DPA Dinas PU tahun anggaran 2010 dengan DPA (Dokumen Pelaksana Anggaran) Thn. Anggaran 2010 yang memperlihatkan tren belanja prasarana Nagari untuk Pengairan melalui Dana Alokasi Khusus juga meningkat, meski sebagian besar program bukan hasil Musrenbang Nagari dan Kecamatan. Pada program ke 9, 10 dan 15, masing-masing merupakan prioritas ke-26, ke-8 dan ke-10. Hal tersebut menunjukkan ketidakkonsistenan birokrasi penganggaran (Lihat Tabel 8.22) Tabel 8.22 Perbandingan Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan 2009 (2010)59 Dengan Dokumen Pelaksana Anggaran Tahun Anggaran 2010, Untuk Peningkatan Sarana dan Prasarana Pengairan/pengairan Kabupaten Agam No Lokasi Kecamatan Hasil Musrenbang Kecamatan (Ya/ idak) Palupuah Tidak 1 DI. Air Biso Nan Tujuah, Palupuah 250 2 DI. Ambacang, 200 3 DI Banda Aua Koto tangah, 200 4 DI.Batang Jabua Simarasok, DI. Tabek Tarok Bukik batabuah, DI. Bebeh batu taba, DI. Jarungan Limo Suku, DI.banda Rakik Ladang laweh, DI.Bapensi Balinka, DI. Baapung Lawang Tigo Balai, DI. Mangguih Malalak timur, 150 Kamang Magek TilatangKama ng Baso 150 Canduang Tidak 200 250 227 170 IV Angkek Sungai Pua Banuhanpu IV Koto Tidak Tidak Tidak Ya (no.26) 200 Matur Ya (No.8) 300 Malalak Tidak 5 6 7 8 9 10 11 59 Program/Kegiatan Anggaran (Juta Rp) Ya Tidak Tidak 6(Enam) Kecamatan, 1) Kec. Ampe Nagari, 2) Kec. Baso, 3)Kec. Tanjung Raya, 4) Kec.IV Angkek, 5) Kec.Palembayan , Kec.Sungai Pua 262 DI. Banda Rambai Koto 150 Tanjung raya Tidak malintang, 13 DI. Siguhung 200 Lubuk Basung Tidak 14 DI. Lubuak Siarang 300 Lubuk Basung Tidak 15 DI. Cacang Tinggi Tiku Utara, 250 Tjg.Mutiara Ya (10) 16 DI. Sarasah Sitanang, 200 IV Nagari Tidak DI. Padang bamban Tigo koto 17 250 Palembayan Tidak silungkang, Sumber: Diolah Dari Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan Dan DPA Dinas PU 2010 12 Hal yang sama juga terjadi pada belanja Dana Alokasi Khusus untuk peningkatan jalan dan jembatan juga terlihat peningkatan alokasi pada prasarana Nagari. Menurut informan, belanja prasarana Nagari untuk tahun 2010 dari berbagai sumber anggaran meningkat tajam dibanding 3 tahun sebelumnya. (Lihat Tabel 8.23 dan ungkapan informan di bawah) Dibanding tiga tahun sebelumnya, tahun kini ko belanja fisik untuk Nagari memang meningkat, tapi indak tahu apo iku terkait jo pak Bupati nan ikuik PILKADA Provinsi. Pak Dosen tantu labih tahu (Informan). Tabel 8.23. Perbandingan Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan 2009 (2010)60 Dengan Dokumen Pelaksana Anggaran Tahun Anggaran 2010, Untuk Peningkatan Jalan dan Jembatan (DAK) Kabupaten Agam. No Program/Kegiatan Vol (Km) Anggaran (Juta Rp) Lokasi Kecamatan Hasil Musrenbang Kecamatan (Ya/Tidak) Jl. Simp Batu Hampa - Kubu 3 630 Lubuk Basung anau/R.210 Jln Simp Kubang Putiah - Simp Bukik 2 1,5 580 Banuhampu Batabuah/R.78 3 Jln Simp Aia tabik- Ngalau/R.266, 1,5 580 Kamang Magek 4 Jln Matur - Matur Katiak/R111 2 580 Matur Jl.Simp. Koto Panjang- Batang 5 1 552 Candung Silasih/R.394, 6 Jl.Angge - Pagadih/ R.143 2 420 Palupuh Jl. Simp rundo - simp rumah IV Angkek 7 1 850 gadang/R.310 Candung Jl.Malabur - Lambah Dareh/ 8 2 750 IV Nagari R.190, Sumber: Diolah Dari Hasil Musrenbang Seluruh Kecamatan Dan DPA Dinas PU 2010 1 60 6(Enam) Kecamatan, 1) Kec. Ampe Nagari, 2) Kec. Baso, 3)Kec. Tanjung Raya, 4) Kec.IV Angkek, 5) Kec.Palembayan , Kec.Sungai Pua Tidak Tidak Tidak Tidak Tidak Tidak Tidak Tidak 263 Berdasarkan Tabel di atas menunjukka terdapat hubungan yang menyolok di antara kenaikan anggaran belanja langsung untuk pembangunan, rehabilitasi dan peningkatan prasarana jalan, jembatan dan pengairan dengan Pemilukada di mana Bupati sebagai incumbent mencalonkan diri sebagai Calon Wakil Gubernur. Motif utamanya adalah meningkatkan suara pemilih atas nama pasangan incumbent, sehingga dapat terpilih menjadi Gubernur dan Wakil Gubernur. Studi ini menunjukkan bahwa incumbent memanfaatkan APBD untuk mencalonkan diri kembali sebagai kepala daerah dengan menaikkan mata belanja anggaran Hibah dan Belanja Sosial (Bansos) ketika Pemilukada akan berlangsung. Dari penjelasan mengenai persaingan elite dalam ranah penganggaran, kekuasaan, kepentingan, tujuan dan peran para elite jika di petakan, terlihat dalam matriks berikut. Tabel 8.24. Matriks Peta Kekuasaan, Kepentingan, Dan Tujuan Elite Dalam Proses Penggaran AKTOR Bupati KEKUASAAN Menentukan dan memutuskan KEPENTINGAN Mendapat manfaat dari anggaran yang dialokasikan TAPD Menentukan dan memutuskan Penjaga keseimbangan anggaran serta mendistribusikan anggaran DPRD Menetapkan dan Menolak 1. Mendorong sebanyak mungkin anggaran untuk belanja langsung untuk fisik 2. Mendapat alokasi anggaran belanja langsung sebesarnya Birokrasi menentukan program SKPD Mendapat alokasi anggaran sebesar-nya Tradisional Mempengaruhi mendapat alokasi DPRD dan anggaran APBD Bupati Sumber: Data Primer (diolah) 2010 TUJUAN mendapat alokasi program dan dana sebesarnya, untuk kampung, tim sukses, dan masyarakat Anggaran tidak defisit Penggunaan anggaran sesuai dengan aturan normatif. PERANAN Sumber usulan program Untuk di salurkan kepada Kampung, Nagari dan Dapil utamanya, Jalan Dapil, Pengairan Dapil. agar mendapatkan anggaran untuk pribadi spt, kunker, tunjangan perumahan, dana reses, sebagai indikator prestasi kerja mendapat tambahan honor untuk kampungnya Sumber usulan program Membahas Menyeleksi program dalam proses penganggaran Sumber usulan program Sumber usulan program bagi elite DPRD dan Bupati 265 BAB IX BIROKRASI LOKAL DALAM MENGELOLA PEMBANGUNAN MASYARAKAT LOKAL Pada bab terdahulu1 telah dijelaskan bagaimana proses birokrasi pemerintahan lokal berjalan, terutama dalam pelaksanaan perencanaan dan penganggaran APBD di Kab. Agam. Masalah yang hendak dijelaskan di sini adalah bentuk birokrasi lokal, proses kemunculannya serta bagaimana pembangunan masyarakat lokal dikelola oleh birokrasi lokal ini. Pumpunan analisisnya adalah proposisi birokrasi rasional, sistem otoritas tradisional serta legal rasional dari Max Weber (1978). Dalam hal bentuk birokrasi lokal, pertanyaan adalah apakah bentuk birokrasi lokal tersebut sesuai dengan proposisi Weber mengenai birokrasi legal-rasional, tradisional-patrimonialisme seperti yang berlangsung dalam birokrasi Pemerintahan Orde Baru, atau hibriditas diantara birokrasi legal-rasional dan tradisional-patrimonial? Berkenaan dengan kemunculan birokrasi lokal, apakah birokrasi itu muncul dari perpanjangan tangan sistem kepartaian patrimonial (oligarki) seperti kesimpulan Weber (1978), Crouch (1985), Haris (2005), atau terdapat mekanisme lain yang berkenaan dengan kontinuitas otoritas tradisional lokal (Minangkabau), sebagai mana kesimpulan Manan (2005), Hadler (2010), Abdullah (2010) yang telah dijabarkan pada bab VI terdahulu. Akhirnya, bagaimana birokrasi lokal tersebut dapat mengusung kepentingan bagi pembangunan masyarakat lokal. 9.1. Karateristik Birokrasi Lokal Dalam menganalisis bentuk dan karakteristik Birokrasi, Weber (1978) membedakan tiga karakterstik birokrasi dari sudut pandang legitimasi yang diberikan, yakni legal-rasional, tradisional dan kharisma. Karakteristik dua terakhir, tradisional dan kharisma, dapat dikategorikan bersumber dari hal yang sama yakni dari sesuatu yang dianggap suci serta telah menjadi tradisi serta diwariskan melalui dari generasi yang satu kepada generasi yang lain. Sedangkan yang pertama, otoritas legal-rasional, merupakan konsekuensi dari evolusi modernitas, rasionalitas dan pembagian kerja yang semakin terspesialisasi. 1 Bab VII dan VIII 266 Adapun karakteristiknya : (1) terdiri dari susunan birokrat yang terikat dengan peraturan dalam melaksanakan fungsinya, (2) terdapat pembagian kerja yang terspesialisasi, (3) struktur jabatan tersusun hierarkhis, (4) legitimasi diberikan karena penguasaan terhadap pengetahuan dan teknis, (5) sarana produksi dan administratif tidak dimiliki secara pribadi. (6), sumberdaya organisasi harus bebas dari monopoli pejabat, pemimpin, penguasa. (7) tindakan, keputusan dan peraturan harus dirumuskan dan tertulis (Weber 1978:217-226). Menurut Weber, birokrasi legal-rasional tersebut di atas hanya dapat tumbuh subur di Barat. Sedangkan di Asia, karakteristik birokrasi yang justru tumbuh subur adalah birokrasi patrimonial (dalam Turner 1984). Birokrasi patrimonial ini merupakan salah satu bagian dari otoritas tradisional, yang kuat dipengaruhi oleh budaya non-rasional, seperti etnis, agama dan budaya (Weber 1978). Crouch (1985) dan Webber (2006), dalam studinya membuktikan pendapat Weber tersebut , bahwa birokrasi di Asia, termasuk di Indonesia, bersifat patrimonial. Menurut Weber (Weber, 1978: 1006-1015), Patrimonialisme bersifat patriarki. Terdapat dua bentuk patrimonialisme, yakni pertama, bentuk patrimonialisme dicirikan oleh struktur atas-bawah (hierakhris), bapakisme atau relasi patron-client. Kedua, bentuk lain adalah Feodalisme Eropa Barat yang kemudian berkembang menjadi monarki konstitusional. Karakteristik birokrasi pemerintahan lokal di Kab.Agam juga menunjukkan beberapa karakteristik dari birokrasi yang mendapat legitimasi melalui otoritas tradisional, namun, sebahagian lainnya bercirikan birokrasi legalrasional. Birokrasi pemerintahan lokal ini berada di tengah antara birokrasi yang dilegitimasi oleh otoritas tradisional dan Legal-rasional. Sebagaimana telah dijelaskan praktiknya dalam ranah perencanaan dan penganggaran APBD, BP lokal ini memiliki beberapa karakteristik. Karakteristik pertama, para birokrat memiliki kepentingan partikular (khusus) yang bersumber dari Otoritas Tradisional. Hal ini berawal dari proses Pemilu Legislatif dan Kepala Daerah, di mana yang menjadi pengurus partai politik, calon legislatif2 dan kepala 2 Kajian ini sesuai dengan temuan Haris (2005), bahwa di Sumatera Barat yang menjadi pengurus partai dan calon legislatif adalah unsur otoritas tradisional Minangkabau, seperti dimaksud di atas. 267 daerah adalah unsur otoritas tradisional Minangkabau yang berasal dari NagariNagari, seperti ninik-mamak, ulama, cendikia, bundo kanduang dan pemuda/anak/kemanakan. Unsur Otoritas tradisional Minangkabau ini dibesarkan dengan falsafah alam dan adat yang kental di dalam Nagarinya. Sehingga, menjadi logis ketika memilih dan terpilih menjadi anggota DPRD, lebih mementingkan kampung Nagari asalnya. Karakterisitik kedua, adalah cenderung heterarki.3 Hal ini terlihat pada ranah penganggaran di mana SKPD, TAPD, Bupati yang semestinya memiliki kedudukan dan wewenang yang hirarkis serta terspesialisasi sesuai pembagian kerja masing-masing, namun cenderung menjadi heterarki karena kepentingankepentingan khusus yang dibawa anggota DPRD. Sebagai bukti, dapat dilihat pada, Tabel 8.13 hingga Tabel 8.16, pada bab sebelumnya4 yaitu perbandingan Jumlah Belanja Langsung KUA- PPAS dengan APBD pada enam SKPD tahun anggaran 2007-2009. Dalam tabel tersebut terlihat perubahan yang cukup menyolok di antara dua tahap penganggaran tersebut yang menunjukkan adanya kontestasi yang dinamis, di mana keenam SKPD tersebut tidak puas menerima alokasi anggaran yang telah ditetapkan dalam KUA-PPAS oleh TAPD. Sehingga, SKPD kemudian berkompromi dengan DPRD agar membantu memperjuangkan peningkatan anggaran SKPD ketika membahas RAPBD bersama TAPD. Dalam birokrasi legal-rasional, dengan prinsip pembagian kerja, impersonal dan hierarkis, semestinya praktek SKPD berkompromi dengan DPRD ini tidak perlu terjadi, mengingat TAPD, Bupati dan merupakan atasan SKPD. Sehingga sebagai penganut otoritas Legal-rasional, bawahan harus patuh dan mengikuti wewenang atasan. Begitu pula perubahan-perubahan yang terjadi antara satu tahap ke tahap lanjutan yang lain, baik dalam ranah perencanaan maupun ranah penganggaran APBD, menunjukkan bahwa tahap-tahap tersebut ditandai dengan kontestasi dan kompromi. Tahap-tahap tersebut mirip salah satu tradisi adat Minangkabau yang mencari penyelesaian masalah melalui musyawarah mencapai mufakat secara 3 dalam ilmu sosial, heterarchies adalah jaringan dari elemen di mana setiap elemen berbagi sama "horisontal" posisi kekuasaan dan otoritas, masing-masing memainkan peran yang sama secara teoritis. 4 Bab VIII 268 berjenjang naik dan bertangga turun, di mana mekanisme musyawarahnya juga berdasarkan tawar menawar dan kompromi (bermufakat). Musyarawah hanya mungkin terjadi karena berlakunya prinsip-prinsip heterarki. Di dalam adat Minangkabau yang berlaku di dalam Nagari-Nagari, musyawarah dalam mencapai kesepakatam merupakan mekanisme pengambilan keputusan (Benda-Beckman 1984). Hal ini pula yang terjadi di dalam praktek penganggaran APBD seperti telah dijelaskan sebelumnya, musyawarah telah menjadi suatu mekanisme pengambilan keputusan. Perubahan-Perubahan program, alokasi, Rencana Anggaran Biaya, penempatan program, terjadi dan diputuskan dalam musyawarah. Sedang peraturan positif, seperti undang-undang, Peraturan Pemerintah serta Permendagri, hanya sebagai justifikasi. Bukti ini dapat dilihat, dalam bab terdahulu (ragam peran kolektif anggota DPRD yang meminta “jatah” Rp.500 juta per orang yang berasal dari dana DAK (Dana Alokasi Khusus) merupakan pelanggaran terhadap norma-norma spesialisasi, aturanaturam umum serta impersonal dari birokrasi. Norma-norma tersebut dikalahkan oleh hasil mufakat dalam musyawarah. Bukti lain dari karakteristik heterarki birokrasi lokal adalah pengalokasian anggaran PILKADA Bupati dan Gubernur tahun 2011. Pada penyusunan anggaran APBD tahun 2010, proposal yang dibuat oleh KPUD adalah ± 8 Milyar rupiah untuk satu putaran. Sedangkan kemampuan keuangan Pemda, menurut hitungan TAPD, hanya berkisar 4 Milyar rupiah. Terhadap kesenjangan anggaran tersebut, KPUD dan TAPD dari mulai akhir tahun 2009 hingga akhir tahun 2010, terlibat proses penetapan anggaran PILKADA yang ditandai oleh prilaku tawar menawar antar kedua belah pihak. Tawar menawar tersebut juga terjadi secara berjenjang, dari mulai Bappeda, TAPD, Sekda hingga Bupati yang mengambil ruang formal (kantor Pemda), hingga ruang informal.5 Dalam birokrasi legalrasional, semestinya ini tidak perlu terjadi, karena, para ahli yang tersusun berdasarkan spsialaisasi kerja dapat menghitung dengan seksama, berapa jumlah alokasi anggaran yang layak. Sehingga, ketika anggaran telah dipelajari dan dibahas, keputusan yang diambil tidak perlu melalui proses tawar-menawar, 5 Salah satu tempat yang menjadi tempat melakukan tawar menawar adalah sebuah restoran di Bukit Tinggi, yang dilakukan pada malam hari. 269 karena norma-norma hierarkis dan impersonal yang terkandung dalam birokrasi. Tiga karakteristik utama dari birokrasi lokal, birokrat memiliki kepentingan khusus, heterarki serta kontestasi dan kompromi dalam musyawarah mencapai mufakat, menyebabkan karakteristik birokrasi Weberian terdegradasi. Terdegradasinya birokrasi Weberian terlihat jika membandingkan karakteristik diantara keduanya, birokrasi legal-rasional Weber dengan birokrasi lokal yang berkembang di Kab.Agam. Beberapa yang menyolok diantara, jika birokrasi Weberian memiliki yuridiksional yang jelas dan metodis, maka birokrasi lokal pada tataran normatif tampilan area yuridiksional dan turunannya menjadi tidak jelas ketika perebutan anggaran terjadi. Selanjutnya, Pada tataran normatif, seluruh proses perencanaan dan penganggaran melalui dokumen dan terdokumentasi. Namun, tidak sedikit proses penganggaran yang tidak terdokumentasi, seperti manuver kolektif anggota DPRD, manuver Bupati dalam membangun Sport Center, serta manuver birokrat lain dalam mencapai tujuan mendapatkan alokasi anggaran. Secara normatif, birokrat dalam menjalankan pekerjaan dengan prinsip impersonalistik (sine ira et studio). Namun, dalam birokrasi lokal, SKPD, TAPD, Bupati, DPRD bekerja tidak berdasarkan prinsip impersonal. Masing-masing memiliki kepentingan dan peran yang ingin dicapai dengan memakai birokrasi sebagai alatnya. Di samping itu, meski birokrasi lokal, secara normatif memiliki peraturan yang bersifat umum yang kemudian memandu jalannya perencanaan dan penganggaran, namun, pada prakteknya peraturan ini dimanipulir. Penjelasan lain terdegradasinya birokrasi Weberian, dapat dilihat dalam tabel 9.1. Matriks Proposisi Birokrasi Weber dan Birokrasi Lokal dibawah ini; 270 Tabel 9.1. Matriks Proposisi Birokrasi Weber Dan Birokrasi Lokal Birokrasi Lokal (Dalam Penganggaran APBD) Terdapat area yurisdiksional, ditetapkan secara resmi, diatur dengan kaidah hukum dan adminstratif. Namun area yurisdiksional ini (pembagian kerja pada umumnya) sering menjadi tidak jelas ketika perebutan anggaran terjadi. Sehingga kontestasi terjadi dalam BP 2 Ada Hierarki jabatan dan tingkat Jabatan secara normatif bersifat hierarki, namun kewenangan berjenjang yang jelas dalam praktek perencanaan, terutama penganggaran, hirarkis menjadi tersamar, berubah menjadi heterarki. Persaingan anggaran maksimal, menyebakan Bupati, TAPD, SKPD dan DPRD menjadi relatif setara (Heterarki). Ketetapan TAPD dalam penetapan PPAS, RKA SKPD dapat di rubah, baik oleh Bupati, maupun DPRD, sehingga alokasi anggaran SKPD dapat bertambah serta berkurang. 3 Manajemen didasarkan pada dokumen- Pada tataran normatif, seluruh proses dokumen tertulis dan resmi serta perencanaan dan penganggaran melalui dokumen terdokumentasi dan terdokumentasi. Namun, terdapat pula proses penganggaran yang tidak terdokumentasi, seperti manuver kolektif anggota DPRD, manuver Bupati dalam membangun Sport Center , serta manuver birokrat lain dalam mencapai tujuan mendapatkan alokasi anggaran 4 Manajemen jabatan berdasarkan Terdapat Spesialisasi dan pelatihan rutin pada Spesialisasi. Terdapat pelatihan yang birokrasi lokal, namun pengaruh kekerabatan, cermat dan berdasarkan keahlian kolegialitas turut berperan 5 Menjalankan pekerjaan dengan prinsip SKPD, TAPD, Bupati, DPRD bekerja tidak impersonalistik (sine ira et studio) berdasarkan prinsip impersonal. Masing-masing memiliki kepentingan dan peran yang ingin dicapai dengan memakai birokrasi sebagai alatnya. 6 Manajemen kantor mengikuti peraturan Secara normatif memiliki peraturan yang bersifat umum, stabil dan dipatuhi oleh umum yang kemudian memandu jalannya seluruhnya serta dapat dipelajari perencanaan dan penganggaran. Namun, pada prakteknya peraturan umum dimanipulir. Sumber: Weber (1978) dan data empiris (diolah) 2010. No 1 Birokrasi Rasional : Karakteristik Weber 6 Terdapat area yurisdiksional, ditetapkan secara resmi, diatur dengan kaidah hukum dan administratif seperti aktivitas regular, otoritas dan perangkat metodis Jika dibandingkan otoritas legal rasional dan otoritas tradisional Weber dengan otoritas birokrasi lokal, maka birokrasi lokal memiliki karakteristik di antara legal-rasional dan otoritas tradisional Weberian. Karakteristiknya dapat dijelaskan, pertama, berdasarkan tolak ukur legitimasi, maka birokrasi lokal dalam perencanaan dan penganggaran memperlihatkan bahwa meski memiliki aturan yang jelas seperti petunjuk pelaksana, petunjuk teknis berikut peraturan perundang-undangan, dari UU No.25/2004 SPPN, UU No.17/2003 Keuangan 6 Weber (1978; 956-958) 271 Negara, hingga Permendagri No.59 Tahun 2007 tentang pengelolaan keuangan daerah, namun penyusunan anggaran empiris memperlihatkan bukti-bukti pelaksanaan normatif peraturan perundang-undangan berjalan tidak sesuai dengan pelaksanaan pada tingkat lapangan. Pada indikator rekrutmen, otoritas legal-rasional merekrut pegawai berdasarkan pertimbangan profesionalitas dan azas legal-rasional. Sedangkan Otoritas tradisional merekrut pegawai, pejabat atau pemimpin berdasarkan peraturan tradisi (turun temurun). Berbeda dengan birokrasi lokal, yang memilih para birokrat, seperti Kepala Daerah, DPRD, SKPD, TAPD di samping berdasarkan penguasaan teknis dan legal rasional, aspek-aspek kekerabatan, kelompok genealogis turut menjadi penentu.7 Pada indikator susunan jabatan, otoritas legal rasional mengindikasikan bahwa organisasi bersifat hierarkis, hak kontrol dan komplain terperinci. Sedang pada otoritas tradisional ditandai dengan tidak terstruktur. Namun, pada birokrasi lokal Hierarkis, hak kontrol dan komplain menjadi mandul akibat ikut campur DPRD dan OTM. Pada indikator Hukum, otoritas legal-rasional mengindikasikan bahwa aturan-aturan diarahkan pada jabatan, baik secara teknis maupun legal, sehingga profesionalitas sangat dibutuhkan. Di sisi lain, otoritas tradisional mengindikasikan penciptaan hukum baru yang berlawanan dengan norma-norma tradisional dianggap tidak mungkin terjadi. Sedangkan pada birokrasi lokal, aturan-aturan diarahkan pada jabatan, baik secara teknis maupun legal, namun sering bercampur dengan hukum kesepakatan di antara Eksekutif-Legislatif. Untuk lebih jelasnya lihat tabel 9.2. Matriks Proposisi Otoritas Tradisional Dan Legal Rasional Weber di bawah ini. 7 lihat bab VII, proses pemilihan DPRD dan Bupati di Kab.Agam. 272 Tabel 9.2. Matriks Proposisi Otoritas Tradisional Dan Legal Rasional Weber Dengan Birokrasi Lokal Proposisi Sistem Otoritas Legal Rasional Dan Tradisional Weber8 Hubungan Jabatan dengan Pejabatnya Pemegang jabatan tidak sama atau lekat pada jabatannya. (Jabatan hanya sementara) Birokrasi Lokal Tugas-tugas menyusun belanja tidak langsung berkesinambungan, namun penyusunan belanja langsung tidak berkesinmabungan dipengaruh oleh OTM Bupati, DPRD dan SKPD di pilih berdasarkan Penguasaan teknis dan bersifat legal, namun dipengaruhi OTM (peraturan tradisional) Tugas-tugas dibagi atas bidang-bidang berdasarkan fungsi dilengkapi otoritas dan sanksi-sanksi Hierarkis, hak kontrol dan komplain menjadi mandul akibat ikut campur DPRD dan OTM Pemegang jabatan tidak sama atau lekat pada jabatannya. (Jabatan hanya sementara) Perubahan Organisasi Berubah sesuai dengan kebutuhan seiring dengan rasionalisasi dan pembagian kerja Organisasi Berubah sesuai dengan kebutuhan seiring dengan rasionalisasi dan pembagian kerja Hukum Aturan-aturan diarahkan pada pada jabatan, baik secara teknis maupun legal, sehingga profesionalitas dibutuhkan Aturan-aturan diarahkan pada pada jabatan, baik secara teknis maupun legal, namun bercampur dengan hukum kesepakatan di antara Eksekutif-Legislatif Administrasi Berdasarkan dokumen tertulis, memiliki kantor sebagai pusat administrasi Berdasarkan dokumen tertulis, memiliki kantor mengunakan dokumen tertulis namun bersifat longgar Legitimasi Legal Rasional Weber Tugas-tugas pejabat berdasarkan aturan yang berkesinambungan Rekrutmen Pejabat dipilih berdasarkan penguasaan teknis dan bersifat legalrasional Wewenang Tugas-tugas dibagi atas bidang-bidang berdasarkan fungsi dilengkapi otoritas dan sanksi-sanksi Hierarkis, hak kontrol dan komplain terperinci Susunan Jabatan Sumber: Weber (1978) dan data empiris (diolah) 2010 8 sumber : Weber (1978; 217-218; 226-227) Tradisional Weber Bersumber dari peraturan yang sangat tua dan suci Tidak memfasilitasi perubahan sosial, cenderung tidak rasional dan tidak konsisten, dan melanggengkan status quo. Penciptaan hukum baru yang berlawanan dengan norma-norma tradisional dianggap tidak mungkin Pemimpin dipilih berdasarkan peraturan tradisional Diwariskan melalui keturunan Tidak terstruktur secara hirarkis Penggunaan otoritas dilekatkan pada pemimpin secara individual. Tidak tertulis dan tidak memiliki kantor sebagai pusat administrasi 273 9.2. Terbentuknya Birokrasi Pemerintahan Lokal Terbentuknya birokrasi pemerintahan lokal, seperti yang terlihat pada proses perencanaan dan penganggaran dalam bab terdahulu, merupakan hasil sintesis tiga gejala, yakni perpolitikan Nasional yang bersifat patrimonial serta perubahan Rezim (Orde Baru) yang mengikutinya, OTM yang masih kuat dianut rakyat di Nagari-Nagari, serta Minimnya kandungan sumberdaya alam yang dimiliki Kab.Agam. Ketiga kondisi struktural dan kultural ini menjadi prasyarat terbentuknya ruang dialog di antara ketiganya, sehingga membentuk karakteristik kepolitikan lokal yang kemudian mempengaruhi proses Pemilihan Umum. Pada akhirnya, kepentingan-kepentingan partikular yang diusung oleh anggota Legislatif dan Kepala Daerah terpilih mewarnai Birokrasi Pemerintahan Lokal. Untuk menjelaskan kaitan di antara kondisi struktural dan kultural tersebut, akan dijelaskan lebih lanjut mengenai Kepolitikan Patrimonial Nasional, Sumberdaya alam Agam yang terbatas dimiliki Agam serta Kepekatan OTM di Agam, Hasil dialogis OTM dan Kepolitikan Patrimonial Pusat, serta Sistem Kepolitikan Lokal dan Kepentingan Partikular. 9.2.1. Politik Kepartaian Nasional, Dari Patrimonial Menjadi Kartel Seperti telah dijelaskan di atas,menurut Weber (1978), birokrasi modern yang bercirikan legal-rasional seperti yang berkembang di Barat, terkendala tumbuh kembang di Asia. Hal ini disebabkan adanya hambatan kultural (adat tradisi, agama dan pemikiran) sehingga tidak dapat menjadi lahan tumbuh yang subur bagi birokrasi legal-rasional. Weber menyebut Birokrasi di Asia masih pekat dilingkupi oleh birokrasi patrimonial (Turner, 1984). Hasil kajian Crouch (1985) di Asia Tenggara, mendukung serta memperkuat pendapat Weber tersebut, yang menyimpulkan Negara Philipina dan Negara di Asia Tenggara lainnya seperti, Indonesia, Singapore, Malaysia, masih dikungkung oleh birokrasi patrimonial. Hanya saja, berbeda dengan Weber, Crouch justru melihat sistem patrimonial tersebut menjadi salah satu unsur pendukung pembangunan ekonomi di Negara-Negara di Asia Tenggara tersebut. Birokrasi patrimonialisme ini kemudian juga memunculkan politik kepartaian new-patrimonial (Webber, 2006) yang oligarkhis (Haris, 2005). 274 Menurut Weber (1978:1006-1069), patriamonialisme sebagai sebuah sistem birokrasi pemerintahan, yang bertanggung jawab hanya pada penguasa. Unsur-unsur pentingnya, kekuasaan (dalam birokrasi pemerintahan) bersifat sewenang-wenang, serta berada di bawah kontrol langsung dari sang penguasa yang dicirikan oleh struktur hubungan kekuasaan atas-bawah (patron-client) atau bapakisme, di mana penguasa sebagai patron (pengayom, penjamin kesejahteraan, keamanan dan kenyamanan) dan rakyat sebagai obyek yang diayomi dan dijamin kenyamanan, keamanan dan kesejahteraannya. Lebih lanjut menurut Weber, patrimonialisme merupakan bentuk dominasi otoritas tradisional di mana : obyek ketaatan terhadap otoritas pribadi yang dia nikmati berpijak pada status tradisional. Kelompok organisasi yang menjalankan otoritas, dalam kasus yang paling sederhana, terutama berdasar pada hubungan loyalitas individu, yang dikembangbiakkan melalui proses pendidikan. Individu yang menjalankan otoritas bukanlah orang yang ‘hebat’, tetapi seorang ‘pemimpin’. Staf administratifnya tidak terdiri dari para pegawai, tetapi pelatih pribadi. Apa yang menentukan hubungan staf administratif dengan pemimpin bukanlah kewajiban kantor yang bersifat impersonal, tetapi loyalitas individu kepada sang pemimpin. (Weber, 1978). Ada banyak contoh birokrasi pemerintahan patrimonial. Di Indonesia, di bawah pemerintahan Suharto, sering dikutip sebagai birokrasi pemerintahan patrimonial dalam politik-ekonominya (Schwarz, 2004). Castles (1983) jauh hari telah menyimpulkan pada hasil kajiannya bahwa birokrasi pemerintahan Indonesia bercirikan patrimonial yang bertali temali dengan rangkaian kontinuitas sejarah dari masa kerajaan Mataram, Kolonial Belanda, Demokrasi Parlementer, Terpimpin dan Pancasila. Bahkan, birokrasi Orba kembali ke arah pra-kolonial, monarkhi Jawa. Sistem pemerintahan patrimonial tersebut mempengaruhi sistem kepartaian di Indonesia yang juga bercirikan patrimonial (Fortuna Anwar, 1985) di mana pada satu sisi, di dalam birokrasi pemerintahan orde baru jumlah partai politik dibatasi, diayomi serta dinafkahi oleh sang penguasa dengan relasi kekuasaan patron-client. Di sisi lain, internal partai politik, otoritas yang 275 dibangun pada susunan hierarkis organisasi partai juga pekat dengan karakteristik patrimonial. Studi yang telah dilakukan Robinson (1986) dan Muhaimin (1990) menyimpulkan, dari pelaksanaan birokrasi pemerintahan patrimonial tersebut telah menjadi kekuatan sosial dan kultural lahirnya pengusaha-pengusaha yang memiliki kaitan erat dengan birokrasi pemerintahan, baik hanya relasi bisnis, maupun menjadi bagian dari dari birokrasi pemerintahan (menjadi anggota DPR dan MPR). Para pengusaha yang muncul bertali temali dengan elite birokrasi, baik memiliki hubungan saudara, kolega, pertemanan atau hubungan simbiosis mutualisme dan transaksional. Gejala ini kemudian melahirkan pengusahapengusaha yang usahanya tergantung dengan proyek-proyek pembangunan, Pemerintah serta kemudahan akibat kebijakan yang dihasilkan oleh Birokrasi Pemerintahan yang kemudian menyalurkan sebahagian keuntungannya pada partai penguasa. Organisasi kepartaian yang bersifat patrimonial tersebut mengalami perubahan penting ketika reformasi terjadi yang ditandai dengan jatuhnya pemerintahan Orde Baru. Pada kepartaian Nasional, jatuhnya Orde Baru sama dengan jatuhnya patron (“sang bapak” yakni pemimpin Orde Baru) yang telah lama bertindak sebagai pengawas, pengayom, pelindung, pemberi nafkah partaipartai. Jatuhnya birokrasi pemerintahan patrimonial Orde Baru menyebabkan sumber “kehidupan” partai-partai terganggu, kalaupun tidak hilang sama sekali. Pada sisi lain, kontrol terhadap jumlah partai dengan basis aliran juga menurun, sehingga menyebabkan munculnya partai-partai baru dengan berbagai aliran (Litbang Kompas 2002 ; 2004).9 Untuk menghadapi krisis keuangan, serta dapat bertahan dan menafkahi organisasinya, partai-partai kemudian membentuk kartel (Cartel Party). Tujuan pembentukan kartel ini, agar dapat memiliki akses langsung kepada sumbersumber keuangan Negara, melalui perburuan rente terhadap jabatan Birokrasi Pemerintahan serta Program Kerja APBN (Ambardi 2009). Sumber-sumber keuangan partai yang dimaksud bukanlah anggaran Negara yang telah 9 Pada tahun 2004, jumlah partai peserta Pemilu 24 Partai (Bappenas, 2004), kemudian meningkat menjadi 34 partai ditambah 6 partai lokal (Aceh), Litbang Kompas, 2009. 276 dialokasipada untuk partai-partai politik, melainkan uang yang diperoleh melalui perburuan rente (rent seeking) dari jabatan-jabatan Negara (eksekutif) seperti program-program pembangunan dan sumber keuangan Negara lainnya, maupun dengan jabatan Legislatif melalui kebijakan (legislasi, budgeting dan pengawasan) yang dilakukan. Terbentuknya politik kartel (kartelisasi) oleh partai-partai disebabkan semua partai memiliki kepentingan yang sama, yakni untuk memelihara kelangsungan kolektif mereka (Katz and Mair, 1994;55). Katz dan Mair merinci karakteristik partai kartel yang paling penting adalah terlihat pada perubahan karakter kompetisi atau kooperasi antar partai. Jika semula partai-partai saling berkompetisi amat keras dengan tujuan untuk melakukan reformasi sosial (seperti melakukan pemberdayaan politik dan ekonomi bagi kaum buruh, miskin dan petani), namun kini kompetisi antar partai hanya berkaitan dengan isu teknis, yakni isu-isu manajemen pemerintahan yang jauh dari ideologi kerakyatan. Kartelisasi partai, dalam rangka perburuan rente untuk memelihara kelangsungan kolektif partai juga dilakukan pada daerah-daerah “surplus” yang memiliki sumberdaya alam dan pendapatan asli daerahnya yang tinggi. Daerahdaerah ini menjadi ajang perebutan partai untuk menempatkan kadernya, baik sebagai Kepala Daerah (Gubernur, Bupati dan Walikota), Anggota DPRD, bahkan kepala Dinas yang memiliki anggaran maksimal.10 Pada daerah-daerah dengan anggaran dan pendapatan asli daerah minimal, partai-partai lebih membutuhkan pengumpulan jumlah suara, penempatan anggota Legislatif yang maksimal, dengan anggaran partai yang minimal (Haris 2005). Partai hanya memberikan prinsip-prinsip dan kebijakan bersama partai (common flatform), partai di daerah diberi otonomi seluas-luasnya menjalan programnya.11 Di Kab.Agam, hal kedua yang berlangsung, di mana partai Nasional hanya membutuhkan pengumpulan suara baik untuk calon Kepala Daerah yang diusungnya, penempatan anggota DPR, DPRD I dan DPRD II yang maksimal. 10 Hasil wawancaran dengan litbang partai P, G dan D di Jakarta. Menurut hasil wawancara, persaingan dalam menempatkan kadernya untuk duduk dalam jabatan kepala Dinas, baik Provinsi maupun Kab/Kota, terjadi dalam dua mekanisme. Mekanisme pertama, PNS yang secara implisit merupakan anggota partai, yang kemudian diangkat menjadi Kepala Dinas. Mekanisme kedua, beberapa PNS menghampiri Partai minta Jabatan Kepala Dinas dengan imbalan yang disesuaikan dengan perjanjian dan kepentingan. 11 Hasil wawancara dengan Ketua Partai PKS, PBB, Demokrat, Golkar dan PAN di Kab.Agam. 277 Hal ini disebabkan Kab.Agam adalah masuk dalam kategori daerah minus, memiliki sumberdaya alam terbatas serta Pendapatan Asli Daerahnya juga rendah. Untuk itu, partai memberi kebebasan pada masyarakat Lokal untuk menjalankan partai sesuai dengan konteks sosial, sesuai dengan prinsip-prinsip dan kebijakan partai Nasional.12 9.2.2. Sumberdaya Kab.Agam Terbatas Seperti dijelaskan pada Bab V, Kab.Agam merupakan daerah agraris. Luas daerah Kabupaten Agam mencapai 2.232,30 Km2, yang terdiri dari Danau seluas 9.500 Ha, 21 DAS (Daerah Aliran Sungai) yang luasnya mencapai 217.212 Ha. Dua gunung serta 15 bukit yang ketinggiannya antara 1.200 hingga 3000 m dpl, serta Hutan serta Kepulauan. Dari 80.100 Ha lahan yang dapat ditanami, 54.250 Ha telah ditanami padi sawah. Sedangkan mengenai penduduk dan angkatan kerja, hasil Susenas 2007 menunjukkan persentase penduduk Kab.Agam yang termasuk angkatan kerja sebesar 70,55%, yang telah bekerja sebesar 65,41%, sedangkan 5,14% di antaranya tidak bekerja atau sedang mencari pekerjaan. Dari jumlah persentase angkatan kerja yang terlah bekerja tersebut, 48,07% bekerja sebagai petani. Sisanya, yakni sebesar 28,48% bekerja di sektor perdagangan, perternakan, Nelayan, Pegawai Negri Sipil, industri kecil dan transportasi. Kab.Agam tidak memiliki sumberdaya alam yang besar, untuk dapat diandalkan dalam peningkatan pendapatan asli daerah serta menampung angkatan kerja di luar sektor pertanian. Menurut data APBD 2000 hingga 2011, pendapatan asli daerah (PAD) Kab.Agam hanya mencapai 2 Milyar rupiah pada tahun 2000, kemudian meningkat menjadi 11 Milyar rupiah pada tahun 2005 dan kembali meningkat mencapai 36 Milyar rupiah pada tahun 2011. Namun, angka tersebut berkisar 2% hingga 5% dari jumlah keseluruhan APBD. Ini menunjukkan, sebahagian besar sumber pendanaan APBD berasal dari pemerintah Pusat. Untuk melihat perbandingan PAD dan Jumlah APBD Kab. Agam dari 2000 hingga 2011, dapat dilihat dalam grafik berikut ini, 12 dari hasil wawancara bersama informan Partai PKS, PAN, G dan PBB 278 900 800 700 GRAFIK PERBANDINGAN APBD DAN PAD KAB.AGAM 2000-2011 600 500 400 APBD 300 PAD 200 100 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Sumber: APBD Kab.Agam, 2000-2011 (diolah) Gambar 9.1. Grafik Perbandingan APBD dan PAD Kab.Agam 2000-2011 Di samping sumberdaya alam dan pendapatan asli daerah yang rendah, APBD Kab.Agam juga dapat dikatakan cukup rendah untuk belanja langsung. Penggunaan belanja anggaran terbesar, rata-rata hampir mencapai 70% APBD, dipergunakan untuk membayar gaji pegawai dan belanja rutin operasional kantor Dinas dan Badan (SKPD). Rata-rata belanja langsung dalam bentuk program, dari tahun 2007-2011, berkisar di antara Rp.100 Milyar hingga hingga Rp.150 Milyar rupiah. Bandingkan dengan kebutuhan, terutama pembangunan prasarana jalan, jembatan dan irigasi yang mencakup 332 Jorong, 82 KaNagarian, 16 Kecamatan. Untuk lebih jelasnya, diagram perbandingan belanja pegawai, belanja langsung, SILPA dan Jumlah APBD dari tahun 2007-2011, adalah sebagai berikut; Billions 279 800 700 600 Diagram Perbandingan Belanja APBD Kab.Agam 2007-2011 500 400 2007 300 200 2008 100 2009 - 2010 2011 Sumber : Penjabaran APBD Kab.Agam 2007-2011 (diolah). Gambar 9.2. Digram Perbandingan Belanja APBD Kab.Agam 2007-2011 Fakta-fakta di atas menunjukkan bahwa Kab.Agam bukan merupakan daerah surplus dengan berkelimpahan sumberdaya alam dan memiliki PAD yang besar. Sehingga, terkait gejala kartelisasi kepartaian dan patrimonial pusat, tidak menjadikan Kab.Agam sebagai lahan potensial pemburu rente partai kartel dengan karakteristik patrimonial. 9.2.3. Kepekatan OTM di Agam Otoritas tradisional Minangkabau masih menunjukkan kepekatannya dalam Nagari-Nagari di Agam hingga otonomi daerah dilaksanakan.13 Pada masa otonomi daerah, kepekatan OTM cenderung menguat melalui penyandangnya seperti Ninik-Mamak, Cadiak Pandai, Ulama dan Bundo Kanduang (Haris 2005; Sjahmunir 2006; Biezeveld 2008/2009). Penguatan peran tokoh adat ini (elite strategis)14 di dalam Nagari-Nagari merupakan konsekuensi dari politik perubahan batas-batas dan mendefenisi ulang identitas Minangkabau (Benda-Beckman 2007). 13 Lihat Bab VI dalam tulisan ini konsep elite strategis yang dikenakan pada tokoh adat dalam tulisan ini, seperti Ninik-Mamak, Ulama, Cendikia dan Bundo Kanduang, berasal dari Haris (2005). Namun, pada tahun 1992, penulis pernah terlibat penelitian bersama Hans Dieters Evers mengenai ekspansi pasar tenaga Sumatera Barat. Pada satu kesempatan diskusi, beliau menjelaskan pengertian konsep elite strategis dalam teori yang dibangunnya dan mengkategorikan tokoh adat Minangkabau sebagai elite strategis karena fungsinya sebagai pemecah masalah. 14 280 Politik perubahan batas-batas merupakan konsekuensi dari gerakan politik kembali ke pemerintahan Nagari, dari sebelumnya pemerintahan Desa. Kembali kepada pemerintahan Nagari ini merupakan salah satu produk era reformasi dan Otonomi Daerah di Sumatera Barat. Politik ini ditandai ketika kembali ke pemeirntahan Nagari, muncul gerakan tokoh-tokoh adat yang kemudian mempertanyakan serta memperjuangkan batas-batas wilayah, kewenangan Nagari mereka. Bertindak sebagai aktor politik perubahan batas-batas ini adala, pertama, sesama tokoh adat pada tingkat paruik, kaum dan suku di dalam Nagari. Kedua, antar sesama tokoh adat Nagari-Nagari pada tingkat supra Nagari. Ketiga, antara tokoh-tokoh adat Nagari-Nagari dengan Pemerintah Daerah (Provinsi dan Kab./Kota). Isu-isu utama yang menjadi topik dialog adalah kembali kepada pemerintahan Nagari yang mana? Apakah jumlahnya harus sesuai dengan jumlah Nagari ketika masa sebelum menjadi pemerintahan Desa, yakni 543 Nagari? Apakah dimungkinkan untuk membentuk Nagari baru? Di samping politik perubahan batas-batas, sumber Nagari-Nagari juga menjadi gugatan. Setelah kembali menjadi pemerintahan Nagari, bagaimana hakhak Ulayat Nagari yang lama?15 Bagaimana sumber dan pengelolaan keuangan Nagari,16 apakah merujuk pada aturan sebelumnya? Siapa yang bertanggung jawab atas pengelolaan sumber-sumber Nagari, WaliNagari yang mewakili pemerintahan Nagari dan Pemerintah Daerah, atau KAN (Kerapatan Adat Nagari) yang mewakili masyarakat adat. Dalam melaksanakan kompromi-kompromi dan perundingan yang menghasilkan kerjasama produktif, sehubungan politik batas-batas tersebut di atas, peran unsur-unsur OTM seperti tokoh adat kembali menguat dalam Nagari. Hal ini merupakan konsekuensi logis dari ragam peran yang mereka lakukan dalam memperjuangkan penyatuan kembali Nagari, berikut hak-hak Nagari. Mereka bertindak sebagai tokoh sentral, wakil dan penggugat Nagari terhadap sumber-sumber Nagari. 15 Tema dialog di antara Tokoh Adat dan Pemerintah adalah, pengeloalaan Hutan, karena menurut Adat Hutan adalah Milik Nagari. Tanah-tanah ulayat yang sebahagian telah dikuasai BUMN maupun kelompok usaha. 16 Tema dialog utama adalah apakah pasar, balai kembali pengelolaannya kepada Nagari, sehingga menjadi salah satu sumber pendapatan Nagari. 281 Politik batas-batas berkenaan dengan permasalahan sosial, administratif, geografis serta penggugatan sumber-sumber Nagari. Namun, seiring bergulirnya politik batas-batas, identitas Minangkabau juga dirundingkan kembali. Mendefinisikan Minangkabau telah lama menjadi masalah, bukan hanya bagi pejabat pemerintah kolonial Belanda tetapi juga bagi orang Indonesia yang bukan etnis Minangkabau (Kahn 1993). Meskipun telah banyak upaya penulis Minangkabau secara aktif menjabarkan pandangan adat Minangkabau ketika berjumpa dengan kebudayaan lain, namun jawabannya selalu menimbulkan silang sengketa. Pada umunya, terdapat relasi atau interaksi tiga konsepsi utama yang sering mengakibatkan ditafsirkannya kembali identitas Minangkabau. Ketiga konsepsi yang saling berinteraksi dinamis tersebut adalah Adat Minangkabau, Islam dan Negara17 (Abdullah 1966). Perjumpaan Adat Minangkabau (OTM) dengan Islam, melalui perang Paderi yang kemudian mengundang pemerintahan kolonial Belanda, telah mengakibatkan redefenisi identitas Minangkabau. dialektika keduanya (Islam dan Adat) kemudian menghasilakan sistesis baru yakni identitas baru Minangkabau yakni bahwa adat Minangkabau bersendikan sara’, sara’ bersendikan adat.18 Pada era lain, perjumpaan Otoritas Tradisional Minangkabau dengan pembangunan dan modernitas yang dibawa pemerintah kolonial Belanda serta Negara Kesatuan Republik Indonesia, telah memperkenalkan pandangan dunia sosial dan politik baru ke dalam Nagari-Nagari. Pada era perjumpaan OTM dengan pemerintah kolonial Belanda berujung pada fenomena Orang Minangkabau kemudian tampil menjadi salah satu etnis pendiri Negara Kesatuan Republik Indonesia, dan memiliki lanskap terkemuka dalam perpolitikan di awal berdirinya Negara Indonesia. Peran ini kemudian mengalami pengerdilan pasca PRRI serta selama pemerintahan Orde Baru. Navis (1995) menamakan fenomena 17 Birokrasi Pemerintahan Menurut Benda-Backman (2007) dan Hadler (2010) identitas Minangkabau yang digambarkan dalam pepatah Adat Bersendi Sara’, Sara’ bersendi Kitabullah (ABS-SBK) merupakan pepatah yang muncul kemudian. Pepatah asli yang merupakan kompromi Kaum Adat dan Paderi adalah “adat bersendi sara’, sara’ bersendi adat”. Penulis, samapai sejauh ini, bersepakat dengan penulis di atas, karena ketika Pemda Prov.Sumbar hendak membangun tugu peringatan “sumpa Sati Marapalam” yang melahirkan ikrar Adat Bersendi Sara’-Sara’ Bersendi Kitabullah. Tim peneliti Unand diminta untuk meneliti kapan, di mana, siapa saja yang terlibat, bagaimana terjadinya sumpah antara kaum adat dan Paderi tersebut ternyata menghasilkan kesimpulan bahwa tidak terdapat bukti otentik bahwa sumpah itu pernah dilangsungkan. 18 282 ini sebagai “musibah intelektual” bagi orang Minangkabau, karena orang Minangkabau kehilangan perannya dalam panggung politik Nasional, dan hanya puas dengan peran sebagai client pemerintahan Orde Baru. Pada masa Otonomi Daerah, setelah kejatuhan Orde Baru, menyusutnya tekanan politik dan ideologis dari pemerintah Pusat telah mengakibatkan euforia “Keminangkabauan”. penyandang OTM dalam Nagari-Nagari, para perantau, birokrat pemerintahan, cendikia Minangkabau yang berada di Nagari, Kab/Kota, Provinsi hingga Nasional, Politisi, Perantau secara massif terlihat dalam diskursus mendefenisi ulang identitas Minangkabau (Benda-Beckman 2007; Biezeveld 2009; Hadler 2010). Musyawarah dalam rangka mendefenisikan kembali identitas Minangkabau, meski mendapat hasil yang beragam, namun pada tingkat Nagari cenderung identitas merujuk kembali kepada karakteristik Otoritas Tradisional Minangkabau Tradisional yakni, pertama, Nagari-Nagari mirip negara-negara mini yang satu sama lainnya otonom. Rakyat Nagari tidak dilihat sebagai saudara, tetapi sebagai warga. Dipimpin oleh pejabat resmi yakni Walinagari. Terdapat para spesialis, seperti kaum adat, kaum cendikia, kaum agama (ulama), Bundo Kanduang dan Pemuda. Terdapat pula dewan-dewan, yakni Kerapatan Adat Nagari (KAN), atau Badan Permusyawaratan Rakyat Nagari (BPRN). Pada pemimpin dan dewan tersebut dipilih dan memiliki jabatan dengan jangka waktu terbatas dan memilki deskripsi tugas yang telah ditentukan secara jelas. Pemimpin, selain memiliki kekuasaan yang terbatas, juga jika dianggap gagal dalam melaksanakan tugasnya, dapat digantikan. Karateristik kedua, sistem Otoritas Tradisional Minangkabau ini adalah seluruh pengambilan keputusan, baik dalam masalah sengketa, maupun diluar sengketa.19 Karakteristik ketiga, otoritas di dalam Nagari terpilah-pilah dalam beragam kepemimpinan (bersifat heterarki) seperti Mamak Kaum, Mamak Rumah, Wali Nagari, Datuk Suku, Urang nan ampek jinih. Karakteristik OTM tersebut, jika dibandingkan dengan proposisi Weber mengenai bagaimana sebuah organisasi mendapat legitimasi, maka posisinya berada di antara kontinum Legal-rasional dan tradisional. Seperti terlihat dalam matriks berkut ini; 19 Seperti menentukan jodoh, hari dan tempat pernikahan. 283 Tabel 9.3. Matriks Proposisi Otoritas Tradisional-Legal Rasional Weber dan OTM Proposisi Sistem Otoritas Legal Rasional Dan Tradisional Weber 20 Legal Rasional Weber Tugas-tugas pejabat berdasarkan aturan yang berkesinambungan Legitimasi Rekrutmen Pejabat dipilih berdasarkan penguasaan teknis dan bersifat legal-rasional Wewenang Tugas-tugas dibagi atas bidang-bidang berdasarkan fungsi dilengkapi otoritas dan sanksi-sanksi Hierarkis, hak kontrol dan komplain terperinci Pemegang jabatan tidak sama atau lekat pada jabatannya. (Jabatan hanya sementara) Organisasi Berubah sesuai dengan kebutuhan seiring dengan rasionalisasi dan pembagian kerja Susunan Jabatan Hubungan Jabatan dengan Pejabatnya Perubahan Hukum Administrasi Aturan-aturan diarahkan pada pada jabatan, baik secara teknis maupun legal, sehingga profesionalitas dibutuhkan Berdasarkan dokumen tertulis, memiliki kantor sebagai pusat administrasi OTM Bersumber dari peraturan tradisional namun dapat berubah, seperti dari hubungan adat, agama dan Negara Pemimpin dipilih, dibesarkan, berdasarkan kaitan paruik-kaum dan suku namun memiliki kemampuan teknis Diberikan melalui jabatan atas dasar pemilihan dan dibesarkan (bukan ditunjuk) Tradisional Weber Bersumber dari peraturan yang sangat tua dan suci Heterarki, terstruktur Tidak terstruktur secara hirarkis Penggunaan otoritas dilekatkan pada pemimpin secara individual. Melekat dalam jabatan, namun dapat dipilih dan diberhentikan Selain Sistem Matrilineal, dapat berubah. Perubahan diadaptasi untuk mempertahankan adat Hukum tertinggi adalah kesepakatan. Oleh karenanya dapat berubah Ada kantor WaliNagari danWalijorong, mengunakan dokumen tertulis namun bersifat longgar. Pemimpin dipilih berdasarkan peraturan tradisional Diwariskan melalui keturunan Tidak memfasilitasi perubahan sosial, cenderung tidak rasional dan tidak konsisten, dan melanggengkan status quo. Penciptaan hukum baru yang berlawanan dengan norma-norma tradisional dianggap tidak mungkin Tidak tertulis dan tidak memiliki kantor sebagai pusat administrasi Sumber: Weber (1978) dan data Empiris 2010 (diolah). 9.2.4. OTM, Kepolitikan Patrimonial Nasional dan Politik Lokal Ketiga gejala tersebut di atas, yakni kepolitikan patrimonial nasional, sumberdaya Agam yang terbatas, serta menguatnya keberadaan OTM dalam Nagari-Nagari, menjadi kekuatan struktural dan kultural mengakibatkan munculnya sistem politik lokal yang khas. Sistem kepartaian patrimonial Nasional dengan gejala kartelisasi, tidak menjadikan Kab.Agam sebagai sasaran perburuan rente (rent seeking). Hal ini disebabkan rendahnya potensi sumberdaya yang dimiliki Kab.Agam. Sehingga dengan politik patrimonial, akan membutuhkan dana yang besar untuk menjaring massa di Agam. Di samping itu menguatnya identitas OTM, memiliki konsekuensi sulitnya mendapatkan perolehan suara melalui strategi politik 20 sumber : Weber (1978; 217-218; 226-227) 284 berbasis patron-client. Oleh karenanya, agar partai muncul dan mendapat perolehan suara yang signifikan, strategi desentralisasi politik dan administrasi dari partai pusat kepada partai di daerah diterapkan dengan menggunakan kekuatan-kekuatan kultural. Pelaksanaan strategi desentralisasi ini dilakukan dengan cara, partai pusat hanya memberi common platform kepada cabang partai yang berada di Kab.Agam, kemudian diberi otonomi seluas-luasnya untuk menjalankan kebijakan dan strategi politik untuk mencapai perolehan suara dan kursi kekuasaan legislatif (DPRD Kab/Kota, Prov/Pusat) sebanyak-banyaknya.21 OTM, memanfaatkan kesempatan yang diberikan partai Nasional tersebut untuk mendudukkan unsur-unsurnya, seperti anak, kemanakan, Mamak, Bundo Kanduang, Ulama dan kaum Cerdik Pandai untuk menjadi pengusur partai dan menjadi calon legislatif agar dipilih menjadi anggota DPRD (lebih lanjut lihat Bab VII). Untuk jelasnya, gambar bagan alir proses kemunculan birokrasi lokal dapat dilihat dalam gambar berikut; PROSES KEMUNCULAN BIROKRASI LOKAL 1 STRUKTURAL Hasil dialog dan Adaptasi 1,2 dan 3 KEPOLITIKAN PATRIMONIAL NASIONAL Agraris Petani Rasional Proses Perekrutan Elite Politik Lokal denganmenyesuaikan pada tradisi OTM. Cirinya Partai yang mencari Caleg pada nagari-nagari, untuk mendapatkan calon dan kursi 3 Pendapatan Asli Daerah Sumber Daya Alam RUANG DIALOG : 1,2,3. RENDAH SISTEM KEPOLITIKAN LOKAL 2 dikontrol Kondisi seperti ini, sulit menggerakkan kepolitikan Patrimonial yang mahal OTM KULTURAL Kontinuitas Sejarah EKSEKUTIF BIROKRASI LOKAL Perencanaan & Penganggaran APBD LEGISLATIF •Mengusung Kepentingan Jorong dan Nagari (konstituen) •Setiap tahap terjadi kontestasi berujung kompromi •Heterarki •Kepentingan partikular •Matrlilineal PEMILU Dalam ruang dialog, Partai Pusat menganggap daerah ini minus, untuk menghindari tersedotnya dana partai pusat, partai memberi kebebasan bagi pengurus partai lokal untuk menggerakkan sistem kepartaian secara lokal Yang penting eksistensi partai terlihat dengan jumlah kursi yang signifikan Sumber : Data Empiris, 2010 Gambar 9.3. Bagan Alir Proses Kemunculan Birokrasi Lokal 21 hasil wawancara dengan lima pengurus partai yang menjadi informan penelitian ini. Menurut informan, untuk pendanaan partai (di Kab.Agam), diperoleh dengan beragam sumber, seperti dana sumbangan dana aspirasi, operasional partai dari APBD, serta pemotongan honor anggota DPRD yang mencapai 25-40%, tergantung kebijakan partai. Sedangkan dana dari partai, baik provinsi maupun Nasional tidak diperoleh. 285 9.3. Pengelolaan Pembangunan Masyarakat Melalui Birokrasi Lokal Birokrasi lokal muncul dalam rangka mendukung pembangunan masyarakat lokal. Bukti-bukti empiris telah dijelaskan pada bab-bab sebelumnya (bab VII dan VIII). Kepentingan diusungnya pembangunan masyarakat lokal dalam Birokrasi lokal tersebut dapat dimengerti lebih baik dengan memperhatikan proses kemunculan serta jalannya birokrasi dalam ranah penganggaran APBD. Proses kemunculan birokrasi lokal, telah pula dijelaskan di atas, di mana keterkaitan dengan pengusungan pembangunan masyararakat lokal telah tertanam secara kultural pada calon legislatif dan calon Kepala Daerah yang kemudian diikat dalam perjanjian informal dengan masyararakat Nagari (konstituen) melalui Pemelihan Umum Lansung. Pelaksanaan Pemilu ditandai oleh satu ciri khas bahwa masyarakat Nagari atau Jorong hanya mau memilih calon yang berasal dari Nagari mereka dan memiliki hubungan kekerabatan. Peran utama yang diberikan adalah agar dapat memperjuangkan alokasi belanja anggaran fisik (infrastruktur Pertanian, Nagari dan Jorong) pada Nagari. Terpilihnya Caleg menjadi anggota DPRD memiliki ragam makna. Ragam makna tersebut dapat dipahami lebih baik dengan membedakan dari sudut pandang invidu, maupun dari sudut pandang kelompok kekerabatan. Dari sudut pandang individu, menjadi anggota DPRD sebagai salah satu mobilitas sosial vertikal. Mendapat kedudukan terpandang, pendapatan yang meningkat serta mendapat perlakuan yang berbeda dalam Nagari, baik dalam dunia sehari-hari maupun acara-acara adat. Nilai-nilai kemajuan, terus meningkat merupakan nilainilai yang telah terkandung dalam pemikiran orang Minangkabau (Graves 1981). Di samping itu, sebagai individu pula, menjadi anggota DPRD sebagai sebuah kesempatan untuk menjalankan nilai-nilai kultural. Menurut Kato (1982), Naim (1984), Pelly (1984) dan Hadler (2010) orang Minangkabau sangat mencintai adat dan kampung halamannya, bukan hannya mobilitas merantau sirkulasi yang cukup tinggi dilakukan orang Minangkabau dapat menjadi bukti, tetapi melihat jumlah kualitas dan kuantitas hasil yang didapat dari rantau kemudian mengalir ke kampung juga cukup berarti. Di samping itu, salah bukti nyata lainnya adalah masih bertahan dan masih berlangsungnya sistem matrilineal di Sumatera Barat hingga kini (Hadler 2010; Abdullah 2010). 286 Dari sisi pandangan matrial, salah satu pendukung kecintaan orang Minangkabau terhadap Nagarinya karena Nagari dan Jorong tersebut adalah kumpulan harta pusaka, yang dimiliki secara bersama.22 Sehingga, menjadi wajar jika terdapat kewajiban para anggotanya untuk tetap menjaga/melindungi Nagarinya (Navis 1984), kalau tidak mampu menambah, paling tidak menjaga jangan sampai menurun jumlah kunatitas dan fungsinya (Amir 2001). Dari sudut pandang kelompok kekerabatan, orang Minangkabau sangat sadar bahwa mereka merupakan bagian dari kelompok kekerabatan, disamping memiliki hak-hak, juga memiliki tanggung jawab terhadap kelompok kekerabatannya (Benda-Beckman 1984). Tanggung jawab utama terhadap kelompok kekerabatan adalah melindungi, membangun seluruh isi Nagari secara berjenjang dari mulai paruik, hingga suku dan Nagari (Navis 1984). Oleh karena itu, selain makna menjadi anggota DPRD dari sudut pandang kekerabatan adalah menjadi kebanggaan kelompok kekerabatan mulai dari tingkat terendah paruik (keluarga), hingga Kaum dan Suku, juga mendapat kesempatan melaksanakan peran kultural melindungi dan membangun paruik, kaum, kampuang dan Nagari. Keterlekatan nilai-nilai kultural (Granovetter 1985) yang berasal dari otoritas tradisional (Weber 1978) kemudian menjadi kepentingan partikular anggota DPRD ketika membahas RAPBD. Dalam ranah pembahasan APBD, akibat kepentingan partikular tersebut, prosesnya menjadi dinamis. Untuk dapat menitipkan usulan pembangunan yang berasal dari OTM, anggota DPRD melakukan hubungan transaksional dengan SKPD (Dinas atau Badan). Pada pihak DPRD, mereka dapat menitipkan program pembangunan prasarana Nagari asalnya. Di pihak SKPD,23 selain jumlah alokasi anggaran bertambah, program kerja yang lain juga akan diperjuangkan DPRD untuk disetujui bersama TAPD. Akibat hubungan transaksional ini, bukan saja birokrat menjadi tidak impersonal, namun otoritas hierarkis jabatan yang melekat di dalam jabatan tersebut menjadi memudar. TAPD sebagai posisi yang 22 Sampai saat penelitian dilakukan, pemilikan harta pribadi dalam bentuk tanah masih belum signifikan di Baso dan Nagari-Nagari di Agam 23 Sebagaimana telah dijelaskan pada bab terdahulu, inisiatif program dapat datang dari angora DPRD, namun dapat pula berasal dari inisiatif SKPD. 287 berwenang menentukan alokasi anggaran SKPD menjadi lemah perannya, karena keputusan yang dihasilkannya dapat dirubah oleh DPRD. Manuver lain, bagaimana pembangunan masyarakat lokal diusung oleh anggota DPRD, adalah dengan tindakan kolektif anggota DPRD yang bersepakat meminta secara terang-terangan bagian alokasi anggaran yang akan dialokasikan pada Nagarinya.24 Untuklebih jelas, bagaimana birokrasi lokal mengusung pembangunan masyarakat lokal dapat lihat pada gambar berikut ini; PROSES PEMBANGUNAN MASYARAKAT LOKAL DIUSUNG DALAM BIROKRASI PEMERINTAHAN (APBD) Ninik Mamak Kaum/Kampung Nagari X BUPATI Walinagari KAN BAMUS/BPRN SKPD KUA-PPAS Ulama Nagari Y DPRD TAPD APBD SEKDA DINAS-DINAS RANPERDA BADAN PEMUDA BAPPEDA Bundo Kanduang Nagari Z Hasil dialog berupa program pembangunan kebutuhan masyararat yang akan dilaksakan di Nagari-Nagari AREA BIROKRASI PEMERINTAHAN Sumber Kepentingan Partikular DPRD (Kaitan=unsur OTM) Hasil dialog berupa program yang akan menjadi Rencana Kerja Anggaran SKPD Hubungan Transaksional DPRD-SKPD Hubungan Transaksional DPRD-BUPATI Sumber : Data Empiris, 2010 Gambar 9.4. Bagan Alir Proses Pembangunan Masyarakat Lokal Diusung Dalam Birokrasi Pemerintahan Lokal Dari gambar di atas terlihat bahwa kepentingan partikular DPRD berawal dari konstituen (Nagari/Jorong) di mana mereka berasal. Untuk mencapai kepentingan tersebut, DPRD memiliki hubungan transaksional dengan Bupati dan SKPD, hubungan ini dapat mengalahkan hubungan hierarkis dalam pemerintahan daerah (Bupati, BAPPEDA, TAPD, Sekda, Dinas-Dinas) sebagaimana yang diatur 24 Lihat Bab VII 288 dalam peraturan perundang-undangan. Hubungan transaksional tersebut merubah dinamika birokrasi pemerintahaan, khususnya dalam perencanaan dan pengangaran APBD. Perubahan pada BP tersebut, seperti yang tergambar pada penjelasan bentuk dan karakteristik birokrasi lokal pada awal bab ini. Hanya saja dengan perspektif birokrasi berfungsi untuk melayani dan mensejahterakan rakyat, birokrasi lokal sebagaimana telah dijelaskan di atas memiliki kelemahan-kelemahan, seperti, pertama, tidak seluruh Nagari terwakili suara dan kepentingannya di DPRD karena persaingan dalam Pemilu Legislatif. Sehingga, alokasi anggaran yang hanya mengikuti keberadaan konstituen anggota DPRD, menjadi tidak merata terdistribusi pada seluruh Nagari. Kedua, ketika jumlah alokasi anggaran terbatas, kontestasi anggaran menjadi mengekskalasi sehingga berujung pada jumlah SILPA (Sisa Lebih Perhitungan Anggaran) yang meningkat.25 25 Lihat jumlah silpa Agam pada sub bab sumberdaya agam terbatas di atas. Silpa meningkat karena tidak dapat disepakatinya di daerah/Nagari/Jorong mana alokasi program akan di tempatkan. Sehingga, Bupati dan SKPD memutuskan tidak merealisasikan program yang telah dianggarkan. Sehingga dana tidak terserap kemudian menjadi SILPA 289 BAB X RANGKUMAN, KESIMPULAN DAN EPILOG 10.1. Rangkuman Hasil Penelitian 10.1.1. Interaksi OTM dan BP Dari Masa Ke Masa Menurut tinjauan interaksi OTM dan BP dari masa pemerintahan kolonial Belanda hingga masa otonomi daerah dapat di rangkum sebagai berikut; a) Keberadaan Nagari hingga era Otonomi Daerah saat ini, mencerminkan keberlanjutan otoritas tradisional dalam masyarakat Minangkabau di Sumatera Barat. Intervensi BP yang telah dimulai dari pemerintahan kolonial Belanda sampai Otonomi Daerah belum mampu sepenuhnya menggantikan secara menyeluruh OTM. b) Interaksi OTM dan BP berawal ketika berkuasanya pemerintah kolonial Belanda di Minangkabau. Intervensi yang dilakukan terhadap OTM adalah menata (menyatukan) hubungan supra-nagari yang semula Nagari laksana Negara-negara mini, menjadi bagian dari Regent dan Keresidenan dengan nagari sebagai unit administrasi pemerintah terendah. Pada internal nagari, BP juga melakukan perubahan dengan menetapkan adanya penghulu kepala yang jumlahnya dibatasi dan harus memiliki lisensi (basurek) dari pemerintah kolonial serta menciptakan kedudukan baru seperti angku lareh. Namun, BP menjalankan sistem pemerintahan indirect rule dengan tujuan memanfaatkan OTM seefektif mungkin untuk mempertahankan kedudukan hegemoninya. Untuk tujuan tersebut, keberadaan OTM dipertahankan BP. c) Pada masa awal kemerdekaan dan Orde Lama, BP melanjutkan kebijakan kolonial Belanda, dengan tetap mempertahankan OTM menjadi wilayah pemerintahan terendah. d) Intervensi yang cukup mendalam BP terhadap OTM terjadi pada masa Orde Baru, ketika diberlakukannya UU No.5/1979 tentang Pemerintahan Desa. Nagari sebagai basis utama OTM dipilah-pilah menjadi Desa-Desa baru. Namun, pada tahun 1983, eksistensi OTM dalam kesatuan masyarakat hukum Adat, direvitalisasi dengan diberlakukannya Perda No.13/1983. Pelaksanaan pemerintahan Desa, berdasarkan UU. No.5/1979, ternyata tidak 290 berjalan sebagaimana mestinya. Hal ini disebabkan, banyak wilayah jorong (kampung) yang tidak memenuhi syarat untuk menjadi pemerintahan Desa. Disamping itu, budaya masyarakat Minangkabau yang terbiasa dengan pemerintahan Nagari. Sehingga yang terjadi, banyak wilayah Desa yang tidak berfungsi optimal. e) Dalam era Otonomi Daerah, berawal dari Peraturan Daerah Propinsi Sumatera Barat No.9/2000 tentang Ketentuan Pokok Pemerintahan Nagari dan Perda ditindaklanjuti di Kab.Agam dengan Perda No.31/2001 tentang Pemerintah Nagari, kemudian di perbaharui kembali melalui Perda Kab.Agam No.12 Tahun 2007 Tentang Pemerintahan Nagari, kembali mengakui dan merevitalisasi Nagari dan lembaga-lembaga OTM pada tingkat nagari. f) Dalam era Otonomi Daerah, unsur-unsur OTM (Ninik-Mamak, Kemanakan, Pemuda, Bundo Kanduang) menjadi pengurus partai, menjadi Calon Legislatif dan Calon Kepala Daerah. OTM kemudian mendukung dan melegitimasi unsurnya tersebut, melalui Pemilu, untuk terpilih menjadi anggota DPRD dan Kepala Daerah. Tujuan legitimasi ini, agar mereka memperjuangkan alokasi anggaran APBD untuk rehabilitasi, peningkatan dan pembangunan sara dan prasana Jorong dan Nagari. g) Tinjauan dari masa ke masa mengenai interaksi OTM dan BP memperlihatkan bahwa, jika pada masa Kolonial Belanda hingga pemerintahan Orde Baru, kedudukan OTM di intervensi dan diatur oleh BP, maka, pada era Otonomi Daerah, OTM relatif bebas dari intervensi, memiliki posisi tawar dengan BP. Terutama, ketika menyusun, membahas perencanaan dan penganggaran pembangunan Daerah yang tertuang dalam APBD. 10.1.2. Peranan OTM dan BP Dalam Penganggaran Peranan Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintah Dalam Penganggaran dapat di rangkum sebagai berikut; a) OTM memanfaatkan kesempatan Pemilu Kepala Daerah dan Pemilu Legislatif langsung pada era Otonomi Daerah dengan mengusung dan memilih unsur-unsurnya (ninik-mamak, kemanakan, pemuda dan bundo 291 kanduang) agar terpilih menjadi anggota DPRD yang bertujuan (diberi peran) memperjuangkan alokasi anggaran untuk OTM (Nagari). Untuk itu terdapat perjanjian politik di antara keduannya. b) Perjanjian politik di antara bakal calon DPRD dan Kepala Daerah dengan OTM yang berdasarkan perjanjian oral, memiliki dua pola. Pertama, perjanjian politik yang dibuat di antara penyandang OTM dengan unsur OTM sendiri seperti anak, kemanakan, mamak, yang merupakan penduduk asli kampung dan Nagari. Pola kedua, perjanjian tersebut dibuat di antara penyandang OTM dengan calon DPRD dan Kepala Daerah yang berasal dari luar nagari. Pola pertama, dilakukan dengan dua cara, yakni penyandang OTM mencari dan memilih anggota kaumnya untuk didukung menjadi anggota DPRD dan Kepala Daerah atau salah satu unsur OTM yang mencalonkan diri kemudian meminta dukungan suara kepada penduduk kampung dan Nagari. Pola kedua, calon legislatif yang bukan merupakan penduduk kampung atau Nagari yang sama, datang pada OTM untuk meminta dukungan suara. Pola ini, jarang dilakukan. c) Adapun isi perjanjian, pada kedua pola, adalah mengenai kesanggupan caleg untuk dapat memperjuangkan alokasi anggaran APBD. Programprogram yang menjadi primadona adalah pembangunan, peningkatan atau rehabilitasi sarana dan prasarana kampung dan Nagari, seperti jalan, jembatan, pengairan, sarana pendidikan, ibadah. d) Proses Pemilihan Umum, berikut perjanjian politik yang mengikutinya, menjadi ajang pemberian peran baru bagi anggota DPRD, disamping peran kultural yang terkandung dalam falsafah alam. e) Birokrat BP (Dinas, Badan) memanfaatkan kepentingan Anggota DPRD agar dapat menjadi bagian dari program kerja mereka, sehingga mendapat anggaran maksimal. Akibatnyam, ranah penganggaran menjadi ajang kontestasi para elite, yang bertujuan mendapatkan alokasi APBD sebesarbesarnya. f) Dalam pengelolaan keuangan daerah kontestasi di antara sesama BP, terutama antara Eksekutif (TAPD) dan Legislatif ( anggota DPRD yang merupakan unsur OTM), menjadi mungkin serta bersifat dinamis karena 292 UU No.17/2004 tentang Keuangan Negara dan PP No.16 Tahun 2010 tentang Pedoman Penyusunan Peraturan DPRD tentang Tata Tertib DPRD yang memberikan peran dan kekuasaan bagi DPRD untuk dapat merubah jumlah APBD dengan memberikan pokok-pokok fikiran DPRD. Kekuasaan normatif ini, pada tingkat lapangan, memilki kekuatan nyata dibanding Pemda yang hanya berpegang pada juknis dan juklak di dalam Permendagri No.13 tahun 2006 dan Permendagri No.59 tahun 2007 yang kedudukannya lebih rendah secara normatif dibanding Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah. g) Kekuatan DPRD yang ditopang oleh aturan normatif tersebut, pada ranah penganggaran, menyebabkan Undang-Undang No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU No.25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional sukar tercapai. 10.1.3. Kontestasi OTM dan BP dalam penganggaran APBD Mengenai kontestasi Ototritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintahan, dapat pula dirangkum sebagai berikut; a) Institusionalisasi sistem UU No.25 tahun 2004, Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, telah berlangsung melalui Musrenbang berjenjang, dari Jorong hingga Kabupaten. Namun, Musrenbang ditandai dengan kontestasi para elite OTM yang berlandaskan falsafah alam dengan tujuan menempatkan usulan program Jorong di mana mereka berasal. b) Keberadaan kontestasi antar elite OTM dan BP tersebut berakibat terpinggirkannya usulan hasil Musrenbang Jorong. Hasil Musrenbang Jorong ini berisikan kebutuhan dan permasalahan petani dan rakyat bawah yang sulit dipenuhi secara swadaya. c) Pada ranah perencanaan, melalui musrenbang berjenjang, terdapat kesepakatan dikalangan elite BP dalam forum SKPD, yang hanya mengadopsi satu program usulan pembangunan prasarana (infrastruktur) yang menduduki prioritas pertama pada setiap hasil Musrenbang Kecamatan untuk dibiayai oleh APBD. Penjatahan satu usulan dari hasil Musrenbang Kecamatan tersebut bersumber dari Musrenbang 332 jorong (hasilnya ± 5000 usulan 293 program), 82 kanagarian (± 3000 usulan program), dan 18 Kecamatan (± 1000 usulan program). d) Kesepakatan pada forum SKPD ini merupakan strategi birokrasi pemerintah untuk menghindarkan diri dari pelanggaran secara kolektif terhadap rangkaian kesatuan dari UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara yang mengharuskan ranah perencanaan dan penganggaran merupakan satu kesatuan. e) Pada ranah penganggaran; terjadi hubungan transaksional di antara DPRD dan SKPD (Dinas) dalam penyusunan Rencana Kerja (Renja) dan Rencana Kerja Anggaran (RKA) untuk membuat program kerja yang di alokasikan pada kampung halaman dan konstituen anggota DPRD. Hal yang sama juga dilakukan oleh Kepala Daerah terpilih. f) Ragam kepentingan partikular tersebut, mengakibatkan penyusunan dan pembahasan APBD yang dimulai dari KUA-PPAS, RAPBD ditandai dengan kontestasi sesama elite berkuasa, seperti SKPD, TAPD, DPRD dan Kepala Daerah. Kontestasi ini menyebabkan banyaknya usulan program yang keluar dan masuk dalam RAPBD ketika di bahas dan ditetapkan. g) Kontestasi di antara para elite tersebut, membuktikan adanya kepentingankepentingan partikular birokrat sehingga birokrasi keluar dari fungsinya. Namun, kepentingan partikular yang menyebabkan terjadinya kontestasi dalam ranah penganggaran, menyebabkan BP mengucurkan sebahagian besar program dan dana yang dikelolanya kepada masyarakat OTM. Hal ini sesuai dengan salah satu fungsi BP melayani dan mensejahterakan OTM atau rakyatnya. 10.2. Kesimpulan Penelitian Data penelitian ini mengungkap bahwa, pertama, Otoritas Tradisional Minangkabau masih berlangsung hingga kini di dalam Nagari-Nagari di Minangkabau, Sumatera Barat. Kedua, Otoritas Tradisional Minangkabau tersebut, selama Otonomi Daerah, Desentralisasi Fiskal dan Pemilu langsung berperan dalam pembentukan Birokrasi Pemerintahan. Hal ini terkait fakta bahwa pengurus partai, calon Legislatif dan Eksekutif merupakan unsur dari Otoritas Tradisional Minangkabau yang kemudian dilegitimasi (didukung dan dipilih) oleh 294 Otoritas Tradisional Minangkabau (yang terkandung dalam masing-masing Nagari) untuk menjadi anggota DPRD dan Kepala Daerah. Legitimasi yang diberikan untuk tujuan, di samping untuk kepentingan individu hingga paruik, kaum dan suku, juga pemberian peran kepada “sang terpilih” (DPRD dan Kepala Daerah) sebagai pejuang anggaran. Anggota DPRD dan Kepala Daerah terpilih, diwajibkan memperjuangkan alokasi anggaran APBD untuk peningkatan, rehabilitasi dan pembangunan prasarana (infrastruktur) Jorong dan Nagari. Di sisi lain, anggota DPRD dan Kepala Daerah (sebagai elite) akan memperjuangkan alokasi anggaran bagi Jorong-Nagarinya karena, di samping peran yang telah diberikan, kewajiban adat serta ingin mempertahankan (melanggengkan) legitimasi dari Otoritas Tradisional Minangkabau sehingga dapat terpilih kembali. Untuk upaya tersebut, anggota DPRD dan Kepala Daerah, yang menjadi motor penggerak Birokrasi Pemerintahan dan Penganggaran APBD, menjaga legitimasi politiknya dengan memenuhi sebahagian besar aspirasi dan kebutuhan rakyatnya (konstituen). Aspirasi dan kebutuhan rakyat (konstituen) tersebut adalah hajat hidup rakyat, yakni sektor pertanian-pedesaan yang harus didukung oleh perjuangan politik di Kabupaten. Ketiga, peranan yang diberikan terkait dengan Pemilu langsung, baik untuk kewajiban adat, maupun agar melanggengkan legitimasi sehingga dapat terpilih kembali, merupakan kepentingan-kepentingan partikular yang dibawa birokrat dalam Birokrasi Pemerintahan. Keempat, untuk mencapai kepentingan khusus para elite birokrasi pemerintahan tersebut, bertali temali dengan SKPD (Satuan Kerja Perangkat Daerah) sebagai kuasa penggunan anggaran (KPA) yang memiliki kepentingan (tujuan) untuk memaksimalkan anggaran yang akan diperolehnya. Kelima, tali temali beragam kepentingan khusus para elite birokrat Pemerintahan, khususnya Kepala Daerah, SKPD dan DPRD mengakibatkan ranah Perencanaan dan Penggaran untuk menghasilkan APBD menjadi ajang kontestasi elite, tidak berkesinambungan, terfragmentasi serta terdistribusi tidak merata. Kelima temuan fakta penelitian ini membuktikan substansi dari Hipotesis bahwa, jika Birokrasi Pemerintahan pola Weberian diterapkan dalam konteks otoritas tradisional yang masih kuat, maka akan terjadi kontestasi antara elite yang 295 menyebabkan Birokrasi Pemerintahan pola Weberian tidak berfungsi sebagaimana mestinya. Agar Birokrasi Pemerintahan (Weberian) ini dapat berfungsi melayani pemenuhan kebutuhan dan menyelesaikan masalah rakyat (masyarakat) pada tingkat Nagari, maka diperlukan bentuk-bentuk keterlibatan otoritas tradisional Minangkabau dalam pelaksanaan pembangunan (dalam hal ini, perencanaan dan pembangunan). Keterlibatan otoritas tradisional Minangkabau dalam perencanaan dan penganggaran (pembangunan), memerlukan reformasi lebih lanjut dari birokrasi dalam konsep Weberian ini. 10.3. Epilog Tertib sosial pada etnis Minangkabau, tampaknya masih mendapatkan legitimasinya dari Otoritas Tradisional Minangkabau (baca: OTM). Di dalam OTM tersebut, tidak ada kekuasaan terpusat dan universal, serta hidup dan berlaku selingkar Nagari. Nagari-nagari laksana negara-negara mini yang di antara satu dengan lainnya bersifat otonom. Di dalam Nagari, tatanan masyarakat dan sistem politik bersifat heterarki, di mana kekuasaan didasarkan pada pluralisme dan diversitas yang dimiliki kelompok-kelompok kekerabatan yang beragam. Pluralisme dan diversitas kekuasaan, dalam berbagai bentuk kepemimpinan itu, terdistribusi secara horizontal dalam kelompok kekerabatan genealogis. Bagi etnis Minangkabau, apa yang berlaku dan terjadi pada pemerintah pusat, belum tentu terjadi di tingkat lokal. Bukti-bukti sejarah telah memperlihatkan bahwa upaya-upaya melegislasi, mengatur, mensubordinasi, menguasai dan bahkan ingin menggantikan OTM, selalu gagal. Sebagi contoh, dalam studi ini, proyek birokratisasi pemerintahan yang dilakukan sejak masa pemerintahan Kolonial Hindia Belanda, Orde Lama hingga Orde Baru, tidak sepenuhnya berhasil menggantikan OTM. Salah satu episode sejarah lokal Minangkabau, memperlihatkan sebuah peristiwa sejarah dimana agama Islam melalui gerakan Padri neo-Wahabi, berupaya untuk menganti adat Minangkabau dan merombak sepenuhnya OTM di Darek (Luhak nan Tigo). Upaya ini mengakibatkan perang saudara berkepanjangan yang terjadi dalam Nagari-Nagari di Minangkabau. Penyelesaian 296 konflik vertikal dan horizontal ini, bukanlah diselesaikan dengan intervensi militer Belanda, namun, berakhir dengan dialog yang berujung pada kompromi dengan formula “adat bersendi syarak, syarak bersendi adat”, sehingga kekhasan OTM masih mampu bertahan. Sesungguhnya, Otoritas Tradisonal yang terkandung dalam adat Minangkabau, bukanlah anti perubahan. Bagi etnis Minangkabau perubahan dan kebertahanan adalah ibarat dua sisi pada koin mata uang yang sama. Seperti tersimpul dalam pepatah mereka : “sekali banjir datang, sekali itu pula tepian pemandian berubah”, artinya saat terjadi perubahan sekalipun, selalu diupayakan untuk mempertahankan, memperbaharui dan memajukan adat Minangkabau, sehingga tidak tertinggal oleh roda perubahan zaman. Perubahan, bagi orang Minangkabau, bukan untuk menggantikan sama sekali adat dan OTM dengan sesuatu yang baru. Mengadopsi hal-hal baru, mendialogkannya, mensinkronkan dalam rangka untuk mempertahankan adat sehingga tidak tertinggal oleh perputaran mesin sejarah, telah menemukan bentuk naluriahnya di Minangkabau. Demikian halnya dalam Birokrasi Pemerintahan di Minangkabau, evolusi birokrasi selalu mengalami dialog terus-menerus sepanjang sejarahnya dengan Otoritas Tradsional Minangkabau. Birokrasi Weberian tampaknya belum mampu menggantikan OTM. Agama Islam yang mencoba mengajarkan hak-hak yang azasi pun mengalami proses dialogis di dalam perkembangannya. Seperti ditunjukkan oleh sejumlah file sejarah lokal di Minangkabau bahwa “upaya-upaya untuk mengodifikasi adat Minangkabau, merangkum seluruh nagari ternyata berbuah kegagalan”. Sejarah membuktikan, upaya-upaya dengan tujuan menerapkan birokrasi legal-rasional ala Weberian, belum berfungsi sebagaimana mestinya. Begitupun birokrasi patrimonial dan neo-patrimonial yang menjadi ciri birokrasi pemerintahan pusat, tidak juga sepenuhnya berlaku di Minangkabau. Bentuk birokrasi yang muncul dan berjalan, menurut hasil studi ini, menghasilkan birokrasi pemerintahan dialogis dan kompromis antara OTM dengan birokrasi Weberian, yakni “Birokrasi Patrimonial Heterarki”. Birokrasi yang memiliki ciri patriarkhi, namun tidak hierarkis dan non-impersonal, dengan ditopang oleh prilaku birokrat yang syarat dengan kepentingan partikular dan kontestasi. 297 Otonomi Daerah Sebagai Berkah Bagi Etnis Minangkabau Pelaksanaan otonomi daerah, desentralisasi kekuasaan dan keuangan daerah menyebabkan masyarakat adat Minangkabau mengalami dinamika politik kewilayahan terkait gerakan kembali ke Nagari, serta reinterpretasi identitas Minangkabau. Dalam politik kewilayahan, seluruh permasalahan pemerintahan Nagari dibahas ulang, mulai dari bentuk Nagari, hak-hak Nagari, peran kaum adat serta sumber dan pengelolaan Keuangan Nagari. Dalam reinterpretasi identitas Minangkabau, terjadi diskursus pada ranah publik mempertanyakan kembali identitas Minangkabau setelah “terpuruk” dalam zaman Orde Baru.1 Dinamika politik batas-batas dan reinterpretasi identitas Minangkabau secara lugas mampu dimotori oleh unsur OTM yakni ninik-mamak, alim ulama cerdik-pandai serta bundo kandung, baik yang berdomisili di dalam NagariNagari, maupun di rantau. Meskipun pada akhirnya, pemerintahan Nagari yang terbentuk menjadi “kaki tangan” pemerintah daerah, bukan dikembalikan pada kaum adat, namun, konsekuensi dari dinamika politik yang telah berlangsung tersebut, menyebabkan peran OTM di dalam nagari-nagari semakin menguat. Penguatan peran OTM menemukan bentuknya, pada era Otonomi Daerah, ketika dilangsungkannya Pemilu Legislatif dan Kepala Daerah langsung. Dimana unsur OTM, umumnya, menjadi pengurus partai dan calon legislatif. Unsur OTM yang terdiri atas “urang nan ampek jinih” yakni Ninik-mamak, Ulama, Cendikia dan Bundo Kanduang tersebut, kemudian didukung dan dipilih menjadi anggota DPRD oleh paruik, kaum dan suku di mana mereka berasal. Dengan harapan, ketika unsur OTM yang didukung terpilih, akan dapat memperjuangkan alokasi anggaran APBD untuk membangun Kampung dan Nagari mereka. Didalam mencapai tujuan tersebut, setiap unsur OTM yang telah menjadi anggota DPRD akan terlibat secara aktif dalam proses kontestasi (saling dukung dan bekerjasama, bersaing dan berkonflik) dengan eksekutif yakni SKPD, TAPD dan Bupati yang bertindak sebagai penanggung jawab dan kuasa pengguna anggaran. Kepentingan DPRD kemudian bersinergi dengan kepentingan SKPD tertentu karena berharap mendapat maksimasi alokasi anggaran (terutama yang 1 A.A.Navis menyebutkan, orang Minangkabau setelah menjadi bagian dari pendiri bangsa Indonesia, namun mengalamai “bencana intelektual” di masa Orde Baru, pasca Pemberontakan PRRI. Lihat von Benda-Beckman, 2007. 298 memiliki program peningkatan, rehabilitasi dan pembangunan). Berbagai kepentingan yang bertautan dalam proses penganggaran tersebut, pada gilirannya akan mengakibatkan birokrasi Pemerintahan pola Weberian tidak berfungsi sebagaimana mestinya. Meskipun demikian pada sisi lainnya birokrasi pemerintahan menjadi lebih “efisien”, karena mengusung pembangunan yang dibutuhkan masyarakat lokal, terutama infrastruktur Nagari seperti irigasi, jalan, jalan usaha tani. Dengan demikian, bagi etnis Minangkabau, otonomi daerah menjadi berkah ketimbang bencana. Birokrasi Lokal, RUU Desa dan Anggaran Infrastruktur Pertanian Nagari Birokrasi pemerintahan patrimonial heterarki yang terbentuk di Minangkabau, seperti ditunjukkan dalam studi ini, meski mampu mengusung kebutuhan pembagunan infrastruktur Nagari dan pertanian, namun juga memiliki kelemahan. Kelemahannya adalah, alokasi anggaran dalam bentuk kebutuhan rehabilitasi, peningkatan dan pembangunan infrastruktur Nagari tersebut menjadi relatif terkonsentrasi pada kampung atau Nagari yang menempatkan anggotanya dalam Legislatif. Dimana setiap anggota legislatif berusaha melakukan kompromi dan negosiasi guna mendapatkan alokasi anggaran yang dibutuhkan pemilihnya. Padahal, seperti diketahui, tidak seluruh Nagari menempatkan anggotanya dalam jajaran anggota DPRD. Akibatnya, bisa diduga jika distribusi alokasi APBD untuk peningkatan, rehabilitasi dan pembangunan infrastruktur pertanian dan Nagari akan terdistribusi secara tidak merata dan cenderung terpolarisasi. Disinilah birokrasi Weberian seharusnya mendapatkan tempat untuk berevolusi, berdialog dan bersinergi dalam mengurangi bias atas beroperasinya fenomena kontestasi penganggaran pada birokrasi pemerintahan lokal, sehingga menjadi lebih efisien. Selain melakukan perubahan dalam sistem perekrutan legislatif yang lebih bertumpu pada “koalisi kewilayahan” yang lebih luas dengan membuat “kalkulasi politik” secara rasional-partisipatif untuk memberikan kesempatan, sekaligus pemerataan pada kampung atau Nagari yang tidak terwakili. Pada gilirannya, diharapkan akan terjadi pemerataan dalam alokasi anggaran untuk rehabilitasi dan pembangunan infrastruktur di setiap kampung atau Nagari. Tentu, sebagai sebuah temuan mikro, hasil dari penelitian ini masih harus diuji kebertahanannya, namun sebagai sebuah tawaran alternatif tampaknya 299 gagasan dari penelitian ini layak untuk didiskusikan dalam memperkaya perumusan Rancangan Undang-Undang Desa. Setidaknya terdapat dua masukan yang dapat ambil dari studi ini, pertama, pengalokasikan langsung anggaran peningkatan, rehabilitasi dan pembangunan infrastruktur pertanian dan Kampung atau Nagari perlu mendapatkan tempat dan skala prioritas tertentu, diluar mainstream penganggaran yang selama ini berlangsung. Tentunya dengan mempertimbangkan kekhasan dan kontekstualitas dari setiap Jorong atau Nagari, sehingga pilihannya tidak melakukan generalisasi besaran anggaran. Kedua, menyimak hasil studi ini (bagi masyarakat Minangkabau), sebaiknya alokasi anggaran langsung diberikan pada pemerintahan Kampung atau Nagari, dengan tetap mempertimbangkan “kemandirian lokal” khususnya dalam sektor pertanian yang selama ini mampu bertahan tanpa dukungan anggaran yang memadai dari pemerintah. Dengan pengalokasian langsung anggaran pada tingkat Kampung atau Nagari, setidaknya akan diperoleh beberapa manfaat. Pertama, tekanan intensitas kontestasi dalam Birokrasi Pemerintahan lokal akan berkurang, sehingga mengeliminir terjadinya “degradasi” Birokrasi Pemerintahan ala Weberian. Kedua, kontestasi akan bergeser pada tingkat Kampung atau Nagari yang secara historis kinerjanya terbukti lebih efisien. Dengan kepastian jumlah anggaran yang transparan, serta stakeholders yang jelas diharapkan akan berlangsung mekanisme kontrol yang sehat dalam “ruang publik” yang terbangun. Ketiga, dengan mekanisme pengalokasian anggaran yang akuntabel dan transparan, masyarakat Kampung atau Nagari dapat diharapkan “belajar secara partisipatif” dalam mengembangkan perangkat skala prioritas atas setiap rencana pembangunan pertanian dan permasalahan yang dihadapi Kampung atau Nagarinya. Tentu saja, berbagai manfaat yang tersedia tidak akan mampu diwujudkan tanpa adanya polical will dari pemerintah dalam ikut mendukung kemandirian birokrasi lokal. 301 DAFTAR PUSTAKA Abdullah, Taufik, 1966. Adat And Islam: An Examination Of Conflict In Minangkabau, Indonesia 2 (Oktober 1966). Abdullah, Taufik, 1967. Minangkabau 1900-1927: Preliminary Studies In Social Development. (M.A. Thesis, Cornell University) Abdullah, Syukri dan Jhon Andra Asmara, 2006. Perilaku Oportunistik Legislatif Dalam Penganggaran Daerah, Bukti Empiris atas Aplikasi Agency Theory di Sektor Publik, Makalah Simposium Akutansi Nasional, di Padang, 2326 Agustus, 2006. Abidin, Idris Zainal Dan Amiruddin Syam, 2005. Dinamika Perberasan Di Sulawesi Tenggara. Balai Pengkajian Teknologi Pertanian. Dinas Pertanian Sultra. Adibowo, Soeryo, Melanie A.Sunito dan Lala M. Kolopaking (ed), 2007, Ranah Kajian Sosiologi Pedesaan SMP Tjondronegoro, Dalam Rangka Memperingati 80 Tahun, Dept.KPM. IPB, Bogor. Afrizal, 1996. A Study Of Matrilineal Kin Relations In Contemporary Minangkabau Society Of West Sumatra, Submitted In Fulfillment Of The Requirement For The Degree Of Master Of Arts In The Departement Of Sociology Faculty Of Humanities And Social Science, University Of Tasmania. Unpublish. Agus, Hamdi, 1977. Suatu Tinjauan Sejarah Tentang Perkembangan Lembaga Administrasi Pemerintahan Belanda di Sumatera Barat. Tidak dipublikasikan. Fak.Sastra. Univ.Andalas. Padang. Albrow, A Martin ,1989. Birokrasi., Tiara Wacana. Jokjakarta Al Rafni dan Budi Winarno, 2001. Pergeseran Kekuasaan Dan Kepemimpinan Lokal Pasca UU No.5/1979 Di Desa-Desa, Sumatera Barat. Sosiohumanika, 14(1) Januari 2001. Ambardi, Kuskridho, 2009. Mengungkap Politik Kartel, Studi Tentang Sistem Kepartaian Di Indonesia Era Reformasi, Kepustakaan Populer Gramedia, Jakarta. Ambler, John S., 1988. Historical Perfectives On Sawah Cultivation And The Political And Economic Context For Irigation In West Sumatra. Indonesia 46 (Oktober 1988), Cornell, Ithaca, New York. Amir, M.S., 2001. Adat Minangkabau, Pola Dan Tujuan Hidup Orang Minang. Penerbit, Mutiara Sumber Widya, Jakarta. 302 Amran, Roesli, 1981. Sumatera Barat Hingga Plekat Panjang, Penerbit Sinar Harapan, Jakarta Anderson, Bennedict, 2001. Imagined Communities, Komunitas-Komunitas Terbayang. Penerbit Insist dan Pustaka Pelajar, Jokjakarta. Anderson, Bennedict And Audrey Kahin, (eds) 1982. Interpreting Indonesian Politics : Thirteen Contributions To The Debate. Cornell Modern Indonesia Projects. Cornell, Ithaca, New York. Arifin, Bustanul dan Didik J.Rachbini, 2005. Pembangunan Pertanian: Paradigma Kebijakan dan Strategi Revitalisasi. Grasindo, Jakarta. Asnan, Gusti, 2007. Memikir Ulang Regionalisme Sumatera Barat, Tahun 1950an. diterbitkan oleh kerjasama KITLV-Jakarta, NIOD dan Yayasan Obor Indonesia. Aspinall, Edward and Greag Feadly, 2010. Soeharto’s New Order and It’s Legacy, Essay in Honour of Harold Crouch. ANU Press, Canberra, Australia. Bachtiar, Harsya W., 1964. Nagari Taram: Masyarakat Desa Minangkabau, di dalam Koenjaraningrat, editor, 1964. Masyarakat Desa di Indonesia Masa Ini. Jajasan Badan Penerbit FE UI, Jakarta. Basri Durin, Hasan, 1997. Catatan Seorang Pamong, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta. Beetham, David, 1996. Bureaucracy, Concept In The Social Science. Open University Press, UK. Belammy, Richard, 1987. Modern Italian Social Theory, From Pareto To The Present, Polity Press Associated With Basil Blackwell, Ltd, UK. Benda Beckman, Franz von, 2000. Properti dan Kesinambungan Sosial: Kesinambungan dan Perubahan Dalam Pemeliharaan HubunganHubungan Properti Sepanjang Masa di Minangkabau. Penerbit Grasindo Bekerjasama Dengan KITLV- Jakarta. Benda-Beckman, Fanz von, Keebet von Benda-Beckman, Juliette Koning, (ed) 2001. Sumberdaya Alam dan Jaminan Sosial. Penerbit Pustaka Pelajar, Jokjakarta. Benda-Beckman, Franz von, dan Keebet von Benda-Beckman, 2007. IdentitasIdentitas Ambivalen: Desentralisasi dan Komunitas-Komunitas Politik Minangkabau, dalam Henks S.Nordholt dan Gerry van Klinken (ed), 2007. Politik Lokal di Indonesia, KITLV-Jakarta dan YOI, Jakarta. 303 Benda Beckman, Keebet von, 1984. Goyahnya Tangga Menuju Mufakat: Peradilan Nagari Dan Pengadilan Negeri Di Minangkabau. Penerbit Grasindo Bekerjasama Dengan KITLV, Jakarta. Benda, Harry J., 1962. The Structure of Southeast Asian History. Some Preliminary Observation. The Journal Of Southeast Asian History 3 (1): 1006-138. Benda, Harry J., 1964. Democracy in Indonesia, dalam Benedict Anderson and Audrey Kahin (eds), 1982. Interpreting Indonesian politics: thirteen contributions to the debate. Cornell Modern Indonesia Projects. Cornell, Ithaca, New York. Bendix, Reinhard, 1972. Bureaucracy, dalam International Encyclopedia of The Social Science, David L.Sills (ed) The Macmillan Company & The Free Press, New York. Berger, Peter L, dan Thomas Luckmann, 1992. Konstruksi Atas Kenyataan Sosial: Risalah Tentang Sosiologi Pengetahuan, LP3ES, Jakarta. Biezeveld, Renske Laura, 2002. Between Individualism and Mutual Help, Social Security and Natural Resouces in Minangkabau Village, Ph.D Dissertation, Eburon, Deft. Roterdam. Biezeveld, Renske Laura, 2010. Ragam Peran Adat di Sumatera Barat, dalam Adat Dalam Politik Indonesia, Jamie S.Davidson, David Henley dan Sandra Moniaga (ed), Penerbit Yayasan Obor Indonesia dan KITLVJakarta. Blackwood, Evelyn, 2000. Webs of Power: Women, Kin and Community in A Sumatran Village. Rowman and Litlefield Publisher, Inc. NY. Blau, Peter M, dan Marshall W.Meyer, 1987. Birokrasi Dalam Masyarakat Modern, Penerbit UI Pers, Depok. Booth, A., 2002. The Changing Role Of Non-Farm Activities In Agricultural Households In Indonesia: Some Insight From The Agricultural Cencuses. Bulletin Of Indonesian Economic Studies 38(2): 179-200 Boudreau, Vincent, 2009. Election, Repression and Authoritarian survival in posttransition Indonesia and Phillippines, The Pacific Review 22 (2), 233-253 Bourchier, David, 2010. Kisah Adat Dalam Imajinasi Politik Indonesia dan Kebangkitan Masa Kini, dalam Adat Dalam Politik Indonesia, Jamie, S.D, David Henley dan Sandra Moniaga (eds). Penerbit KITLV-Jakarta dan Yayasan Obor Indonesia, Jakarta. 304 Braun dan L. Greenwood. 2007. Pemerintahan Di Asia Makin Menjauhi Petani: Pemberantasan Kemiskinan Makin Sulit. Kompas. 10 Agustus 2007:9, Jakarta. Brouwer, M.A.W., 1983. Indonesia Negara Pegawai, Gramedia, Jakarta. Brown, David, 1994. The State and Ethnic Politics in Southeast Asia. Routledge, London. Budiman, Arief Dan Ph.Quarles Van Ufford (ed), 1988. Krisis Tersembunyi Dalam Pembangunan: Birokrasi-Birokrasi Dalam Pembangunan, Gramedia. Jakarta. Budiman, Arief, 2002. Teori Negara: Negara, Kekuasaan dan Ideologi, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta. Burn, Peter, 2010. Adat Yang Mendahului Semua Hukum, dalam Adat Dalam Politik Indonesia, Jamie, S.D, David Henley dan Sandra Moniaga (eds). Penerbit KITLV-Jakarta dan Yayasan Obor Indonesia, Jakarta. Carr, Jered B., & Ralph Brower, 2000. Principled Opportunism: Evidence From The Organizational Middle. Public Administration Quarterly (Spring): 109-138. Castle, Lance and Herbert Feith, (eds) 1970. Indonesian Political Thingking 19451966. Cornell University Press, Ithaca, New York. Castle, Lances, Suyatno dan Nurhadiantomo,1983. Birokrasi, Kepemimpinan dan Revolusi Sosial di Indonesia, Hapsaka. Surakarta. Crouch, Harold, 1980. The New Order: The Prospect for Political Stability, dalam Indonesia, The Making Of Nation. J.A.C.Makie (eds) Research School of Pacific Studies, Australian National University, Canberra. Crouch, Harold, 1985. Economic Change, Social Structure and the Political System In Southeast Asia: Philippine Development Compared with the Other ASEAN Countries. SASP-ISEAS. Singapore. Crouch, Harold, 2010. Political Reform in Indonesia After Soeharto, Institute of Southeast Asian Studies, (ISEAS), Singapore. Darsono, et.al., 2008. Analisis Keefektifan Kebijakan Fiskal Terhadap Kinerja Sektor Pertanian Dengan Penekanan Agroindustri di Indonesia, dalam Forum Pascasarjana Vol.31 No.3 Juli 2008: 2001-214. Denas Seymond, 2007. Kajian Perencanaan dan Penganggaran Dinas Kesehatan Kota Padang. Jurnal Kesehatan Masyarakat, Sept.2007, II,(1). Fakultas Kesehatan Masyarakat, FK.UNAND. Padang. 305 Denzin Norman, K., and Yvonna S.Lincoln, 1997. Handbook of Qualitative Research, Sage Publications, Ltd. California. USA Direktorat Pangan dan Pertanian, 2009. Kajian Model Pertumbuhan Sektor Pertanian Untuk Penyusunan Strategi Pembangunan Pertanian (Sumary) Bappenas. Drakard, Jane, 1999. A Kingdom of Word: Language and Power in Sumatera. Selangor Dahrul Ehsan, Oxford University Press. Druska V. and W.C. Horrace, 2004. Generalized Moment Estimation For Spatial Panel Data: Indonesian Rice Farming: American Journal Of Agricultural Economic 86 (1): 185-198 Dt. Rajo Panghulu, R.M, 1971. Minangkabau; Sedjarah Ringkas dan Adatnya, Padang : Sri Dharma. Dt. Batoeah Sango, 1966. Tambo Alam Minangkabau: Jaitu Asal Usul Minangkabau Segala Peraturan Adat dan Undang-Undang Hukum di Segal Negeri Jang Masuk Daerah Minangkabau, Edisi Ke-5. Limbago, Pajakumbuh. Durin, Hasan Basri, 1997. Catatan Seorang Pamong, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta. Duverger, Maurice, 1982. Sosiologi Politik, Rajawali Press, Jakarta Dobell, Peter and Martin Ulrich, 2002. Parliament and Financial Accountability, http://www.cbc.ca/news/background/groupaction/ CISPAA Vol.1-2. v2fullreport/CISPAA_Vol1_2.pdf Dobbin, Christine, 2008. Gejolak Ekonomi, Kebangkitan Islam, dan Gerakan Padri: Minangkabau 1784 – 1847. Penerbit Komunitas Bambu, Depok. Edi, Iron Maria, 2001. Transformasi Politik Tradisional Minangkabau; Studi Kasus Kanagarian Selaras Air, Kec.Palembayan, Kab.Agam,. Skripsi S1 pada Jurusan Ilmu-Ilmu Sosial dan Ekonomi Pertanian, Institut Pertanian Bogor. Tidak di publikasikan. Edy Marbyanto, 2008. Refleksi singkat untuk kasus perencanaan dan penganggaran di Kalimantan Timur; dalam Syukry Abdullah, 2008. Peta Permasalahan Dalam Proses Perencanaan dan Penganggaran di Daerah. http://syukriy.wordpress.com. Emmerson, Donald.K. (1983) Understanding The New Order: Bureaucratic Pluralism in Indonesia, Asian Survey, Vol.XXIII, November 1983. University of California, Berkeley. Institute of International Studies. Berkeley. 306 Erwin, 2001. Dinamika Pengorganisasian Jaminan Sosial Dalam Keluarga Pada Masyarakat Petani di Pedesaan Minangkabau, Studi Kasus Masyarakat Sungai Tanang, Kab.Agam. dalam Sumberdaya Alam dan Jaminan Sosial (Franz von Benda-Beckman, Keebet von Benda-Beckman dan Juliette Koning, (ed), Pustaka Pelajar, Jokjakarta. Etzioni, Amitai, 1985. Organisasi-Organisasi Modern, Penerbit UI-Press, Jakarta Faulina, Laila, 2010. Penetapan Prioritas Prioritas Dalam Pengalokasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD): Studi Kasus Penurunan AKI dan AKB di Dinas Kesehatan NTB. Working KMPK Univ.Gadjah Mada, tanpa tahun dan seri. Diunduh pada Maret 2011 Dana Upaya Paper bulan Feith, Herbert, 1962. The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia, Cornell University Press. Ithaca, New York. Feith, Herbert, 1965. “History, Theory and Indonesia Politics: A Reply to Harry J.Benda, Journal of Asian Studies, 24,2 (February, 1965) Fortuna Anwar, Dewi, 1984. “Ka’bah dan Garuda: Dilema Islam di Indonesia”, Prisma No.4 April 1985 Fred W, Riggs, (ed), 1996. Administrasi Pembangunan: Sistem Administrasi dan Birokrasi. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada. Fuglie, K.O., 2004. Productivity Growth in Indonesia Agriculture 1961-2000. Bulletin Of Indonesian Economics Studies 40(2), 209-245 Granovetter, Mark, 2005. The Impact of Social Structure on Economic Outcome. Journal of Economic Perpectives. vol.19. No.1. Graves, Elizabeth, (1981/2007), Asal-Usul Elite Minangkabau Modern, Respons Terhadap Kolonial Belanda Abad XIX/XX, Penerbit Yayasan Obor, Jakarta. Graves, Elizabeth, 1971. The Ever Victorian Bufallo: How the Minangkabau of Indonesia Solved Their Colonial Question. Ph.D dissertation at Winconsin University Groehendijk, Nico, 1997. A Principal-Agent Model of Corruption. dalam Crime, Law and Social Change, vol. 27, Number 2-4, 207-229. Hadiz, Vedi R., 2005. Dinamika Kekuasaan Ekonomi Politik Indonesia Pasca Soeharto, LP3ES, Jakarta. Hadler, Jeffrey, 2010. Sengketa Tiada Putus, Matriakhat, Reformis Islam dan Kolonialisme di Minangkabau. Freedom Institute, Jakarta. 307 Halim, Abdul dan Syukry Abdullah, 2011. Hubungan dan Masalah Keagenan Di Pemerintah Daerah (sebuah Peluang Penelitian Anggaran), Jurnal Akuntansi, BPPK, Dep.Keu. Jakarta. Halim, Abdul, 2002. Analisis Varian Pendapatan Asli Daerah Dalam Laporan Perhitungan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah Kabupaten/Kota Di Indonesia. Universitas Gadjah Mada. Disertasi. Hamdi, Agus, 1977. Suatu Tinjauan Sejarah Tentang Perkembangan Lembaga Administrasi Pemerintahan Belanda di Sumatera Barat, Hasil penelitian Pada Fak.Sejarah IKIP Padang, tidak dipublikasikan. Hardjowardojo, R.P. 1966. Adityawarman, Bhratara, Djakarta. Haris, Sjamsuddin, 2006. Membangun Format Baru Otonomi Daerah. Penerbit Yayasan Obor Indonesia, Jakarta. Haris, Syamsuddin, 2005 (ed) Desentralisasi dan Otonomi Daerah; Desentralisasi, Demokratisasi dan Akuntabilitas Pemerintahan Daerah, LIPI Press, Jakarta. Haris, Syamsuddin, (ed) 2005. Pemilu Langsung di Tengah Oligarki Partai: Proses Nominasi dan Seleksi Calon Legislatif Pemilu 2004. Penerbit Gramedia, Jakarta. Hart, Kevin and Geoffrey Hartman, (ed) 2004. The Power Of Contestation: A Perspectives on Maurice Blanchot, The Johns Hopkins University Press, Baltimore, Maryland. Hartmann, Michael, 2007. The Sociology of Elites, Routledge, Madison Ave, New York Hasbi, Moh., Mochtar Naim dan Damciwar, 1990. Nagari, Desa dan Pembangunan di Sumatera Barat, Yayasan Genta Budaya, Padang. (prosiding seminar) Hasbi, Mohammad, 1971. Perkembangan Lembaga Kerapatan Adat di NagariNagari Minangkabau,. Skripsi Institut Pemerintahan Malang. Tidak dipublikasikan Hasbi, Mohammad, 1980. Talikerabat Pada Kekerabatan Orang Minangkabau, Kertas Kerja No.29. pada International Seminar on Minangakabau Literature, Society and Culture, Bukittinggi. Kerjasama Unand, INSKayu Tanam dan Pemda Sumatera Barat. Hummel, Ralp P., 1982. The Bureaucratic Experience, St.Martin Press, New York 308 Huntington, Samuel P., 1996. The Class of Civilizations, Remaking of World Order, Simon & Schuster, New York. Husein, Ahmad, (ed) 1991. Sejarah Perjuangan Kemerdekaan RI di Minangkabau dan Riau, 1945-1950. Badan Pemurnian Sejarah Indonesia Minangkabau (BPSIM), Jakarta Indrayana, Denny. 2008. Negeri Para Mafioso, Hukum di Sarang Koruptor, Penerbit buku Kompas, Jakarta. Jackson, Karl D. and Lucian W.Pye, 1978. Political Power and Communication in Indonesia, Univesity of California, Berkeley. Jarry, David and Jullia Jarry, 1991. Collins Dictionary of Sociology, Harpers Collins Publisher. Johani, Rianingsih dan Wahono (Ilustrator), 2008. Panduan Penyelenggaran Musyawarah Perencanaan Pembangunan Desa, Kecamatan,, Kabupaten dan SKPD (4 jilid). Studio Driya Media (Bandung), bekerjasama dengan Percik Salatiga, P3ML Sumedang, KPPA Kota Palu, didukung oleh Canadian International Development Agency (CIDA) dan The Asia Foundation. Josselin De Jong, P.E.De, 1960. Minangkabau and Negri Sembilan, SocioPolitical Structure in Indonesia, Bhratara, Djakarta. Kahin, Audrey, 1989. Perjuangan Kemerdekaan, Sumatera Barat Dalam Revolusi Nasional Indonesia, 1945-1950, Grafiti Pers, Jakarta. Kahin, Audrey, (tanpa tahun) Perjuangan Kemerdekaan, Sumatera Barat Dalam Revolusi Nasional Indonesia 1945-1950, Disertasi Ph.D. Cornell Univesity. Ditermahkan oleh Masyarakat Sejarah Indonesia (MSI) cab. Summatera Barat, oleh Mestika Zed (ed). Percetakan Angsana Mamanda, Padang. Kahin, Audrey, 2005. Dari Pemberontakan Ke Integrasi, Politik Indonesia 19261998. Yayasan Obor Indonesia, Jakarta. Kahn, Joel S, 1976. Tradition Matriliny And Change Among The Minangkabau Of Indonesia. Bijdragen tot Taal-, Land- en Vokenkunde, No.132 (1976),No.1. Leiden, 64-95. Kahn, Joel S, 1993. Constituting The Minangkabau, Peasant, Culture and Modernity in Colonial Indonesia. Berg Publisher, Oxford. UK. Kartodirdjo, Sartono, 1983. Elite Dalam Perspektif Sejarah, Penerbit LP3ES, Jakarta. 309 Kasryno. F., P.Simatupang, E. Pasandaran dan S. Adiningsih, 2001. Reformulasi Kebijaksanaan Perberasan Nasional. Forum Penelitian Agro Ekonomi, 19 (2): 1-23. Kato, Tsayushi, 1989. Nasab Ibu dan Merantau, Tradisi Minangkabau yang Berterusan di Indonesia, Dewan Bahasa dan Pustaka Kementerian Malaysia. Katz, Richard and Peter Mair, 1994. How Parties Organize: Change and Adaptation in Party Organization in Western Democracies. Sage. London. Keefer, Philip and Stuti Khemani, 2003. The Political Economy Of Public Expenditures. Background Paper For WDR 2004: Making Service Work for Poor People. The World Bank. Keller, Suzanne, 1984. Penguasa dan Kelompok Elit. Peranan Elit Penentu Dalam Masyarakat Modern, Rajawali Pers, Jakarta King, Dwight Y, 1982. Indonesia’s, New Order as a Bureaucratic Politic, a Neopatrimonial Regime or Bureaucratic-Authoritarian Regime: What Difference Does it Make? dalam Interpreting Indonesian Politics: Thirteen Contribution To The Debate, B.O.G.Anderson dan Audrey Kahin (eds). Cornell Southeast Asia Publication. Ithaca, New York. Kleden, Ignas, 2004. Masyarakat dan Negara Sebuah Persoalan. Penerbit, Yayasan INDONESIATERA. Magelang. Kuntowijoyo, 1994. Demokrasi dan Budaya Birokrasi, Penerbit Bentang, Jokjakarta. Liddle, W.R., 1992. Pemilu-Pemilu Orde Baru: Pasang Surut Kekuasaan Politik Penerbit LP3ES, Jakarta. Lindayanti, 1988. Birokrasi Dalam Sistem laras di Minangkabau pada tahun 1823-1914. Pusat Penelitian Universitas Andalas, Padang. tidak dipublikasikan Litbang Kompas, 2002. Indonesia Dalam Krisis: 1997-2002, Penerbit Buku Kompas, Jakarta. Litbang Kompas, 2004. Partai-Partai Politik Indonesia: Ideologi dan Program 2004-2009. Penerbit Buku Kompas, Jakarta.. Lupia, Arthur and Mathew McCubbins, 2000. Representation or Abdication? How Citizens Use Institution Help Delegation Succed. dalam European Journal of Political Research 37:291-307 310 Luwihono, Slamet (ed). 2010. Perencanaan dan Penganggaran Partisipatif Untuk Good Governance. Penerbit, FPPM dan Ford Foundation Mackie, Jamie, 2010. Patrimonialism: The New Order and Beyond, dalam Soeharto’s New Order and It’s Legacy, Essay in Honour of Harold Crouch. (eds). Edward Aspinall and Greag Feadly, ANU Press, Canberra, Australia. Manan, Imran, 1984. A Traditional Elite in Continuity and Change: The Chiefs of the Matrilineal Lineages of the Minangkabau of West Sumatra. Dissertation Ph.D University of Illinois, Urbana Champaign. tidak dipublikasikan Manan, Imran, 1995. Birokrasi Modern dan Otoritas Tradisional di Minangkabau Nagari dan Desa di Minangkabau, Yayasan Pengkajian Kebudayaan Minangkabau, Padang. Martin, W. and Warr, P.G., 1993. Explaining The Relatives Decline Of Agriculture: A Supply-Side Analysis For Indonesia. The World Bank Economic Review 7 (3): 381-401. Marvasti, Amir B, 2004. Qualitative Research in Sociology, an Introduction. Sage Publication, London. Mauro, Paolo, 1998. Corruption: Causes, Consequences, And Agenda For Further Research. Finance & Development (March): 11-14. Mehden, Fred.R.Von Der, 1987. Elit Politik di Negara-Negara Berkembang dalam Fred R.Von der Mehden, 1987. Politik Negara-Negara Berkembang, Penerbit, Bina Aksara, Jakarta Miko, Alfan. et.al., 2005. Kembali Ke Nagari: Pengumpulan Data Dasar Tentang Perubahan Dalam Pemerintahan Lokal di Minangkabau. Halle: Max Planck Institute for Social Anthropology dan SCDev. (Project Group Legal Pluralism). Tidak dipublikasikan. Mills, C.Right, 1957. The power Elite, Oxford University Press, New York. Morisson, Ken, 1995. Marx, Durkheim, Weber: Formation of Modern Social Thought, Sage Publicatin, London. Mortimer, Rex, 1973. Indonesia: Growth Or Development? Dalam Showcase State: The Illusion Of Indonesia’s Accelerated Mordernisation, Angus and Robertson. Mosca, Gaetano, 1939. The Rulling Class, McGraw-Hill, New York. 311 Muhaimin, Yahya, 1990. Bisnis dan Politik, Kebijaksanaan Ekonomi Indonesia 1950-1980, Penerbit LP3ES, Jakarta. Muslim, A., 2002. Structural Adjustment In Agriculture In Asia And The Pacific: Indonesia. Asian Productivity Organization. Tokyo Naim, Mochtar, (ed) 1968. Menggali Hukum Tanah dan Hukum Waris Minangkabau, Centre for Minangkabau Studi, Padang. Naim, Mochtar, 1984. Merantau Pola Migrasi Suku Minangkabau, Gadjah Mada University Press. Nasroen, M., 1957. Dasar Falsafah Adat Minangkabau, Bulan Bintang, Djakarta. Navis, Ali Akbar, 1995. Intelektual Minangkabau Mandek, dalam Jurnal Kebudayaan Genta Budaya. No.1. Tahun 1995. Navis, Ali Akbar, 1984. Alam Terkembang Jadi Guru: Adat Dan Kebudyaan Minangkabau, Grafiti Pers, Jakarta. Niel, Robert van, 2009. Munculnya Elite Modern di Indonesia, Pustaka Jaya, Jakarta. Nitisastro, Widjojo, 2010. Pengalaman Pembangunan Indonesia, Kumpulan Tulisan dan Uraian . Penerbit Buku Kompas, Jakarta. Nurhasim, Moch., 2005. Konflik Antar Elit Politik Lokal Dalam Pemilihan Kepala Daerah, P3CFPS LIPI dan Pustaka Pelajar, Jokjakarta. O'Donnell, Guillermo A., 1973. Modernization And BureaucraticAuthoritarianism: Studies In South American Politics. Institute Of International Studies, University Of California. Calf. Oki, Akira, 1977. Social Change in the West Sumatera Village, 1908-1945. Dissertation Ph.D, Australian University. Unpublish Osborne, David dan Ted Gaebler, 1999. Mewirausahakan Birokrasi, Mentransformasi, Semangat Wirausaha ke dalam Sektor Publik, PPM,Jakarta. Pareto, Vilfredo, 1935. The Mind And Society, A Treatise On General Sociology, Dover, New York. Pasaribu, Sahat, 2007. Analisis Kebijakan Pembiayaan Sektor Pertanian, Seminar Hasil Penelitian, Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian, Deptan RI. 312 Pelly, Usman, 1994. Urbanisasi dan Adaptasi, Peranan Misi Budaya Minangkabau dan Mandailing, Ph.D dissertation, Penerbit LP3ES, Jakarta.. Poesponegoro, Marwati Djoened dan Nugroho Notosusanto, 1992. Sejarah Nasional Indonesia VI: Zaman Jepang dan Zaman Republik Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta Pradipto, Y. Dedi, 2007. Belajar Sejati VS Kurikulum Nasional: Kontestasi Kekuasaan Dalam Pendidikan Dasar, Penerbit Kanisius, Jokjakarta. Przeworski, Adam and Jose Maria Maravall, (eds) 2003. Democracy and the Rule of Law, Cambridge University Press, Cambridge. UK Rajo Panghulu, R.M. Dt., 1971. Minangkabau; Sejarah Ringkas dan Adatnya, Sri Dharma, Padang, Reid, Anthony, 1979. The Blood Of The People. Revolution And The End Of Traditional Rule In Modern Sumatera, Oxford university Press, Kuala Lumpur Ricklefs, M.C., 2008. Sejarah Indonesia Modern, 1200-2008, Penerbit Serambi, Jakarta Ritzer, George dan Doglas J.Goodman, 2005. Teori Sosiologi Modern, Penerbit Prenada Media, Jakarta. Robinson, Richard, 1986. Indonesia The Rise Of Capital, Allen & Unwin Pty Ltd, Australia. Rubin, Irene S., 1993. The Politic of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing, 2th Edition. Chatam House Publisher, Inc. New York. Ruswana, Engkus, 2007. Tinjauan Regulasi, Sistem, Mekanisme, Proses Perencanaan dan Penganggaran Tahunan Daerah, dalam Buku Panduan Pelatihan Fasilitator Forum SKPD dan Musrenbang RKPD, LGSPUSAID. Said, Edward W., 1984. Orientalisme, Penerbit Mizan, Bandung. Said, M.Ma’ud, 2007. Birokrasi di Negara Birokratis. Malang: UPT Penerbitan Universitas Muhammadyah Malang. Sanderson, Stephen K., 2000. Sosiologi Makro, Sebuah Pendekatan Terhadap Realitas Sosial. Rajawali Press, Jakarta. Sango, Datuk Batuah, 1950. Tambo Alam Minangkabau, Limbago. Payakumbuh. 313 Sastrosoenarto, H, 2006. Industrialisasi Serta Pembangunan Sektor Pertanian dan Jasa Menuju Indonesia 2030. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta. Satari, G., 2002. Perkembangan Ilmu Pengetahuan Dan Teknologi Di Sektor Pertanian, Departemen Pertanian, Jakarta Sawit, M.Husen and Erna Maria Lokollo, 2007. Rice Import Surge in Indonesia, Report Prepared for the Actionaid International Collaboration with ICASEPS, Bogor. Schrieke, B.J.O, (terj.) 1973. Pergolakan Agama Di Sumatera Barat, Sebuah Sumbangan Bibliografi. Bhratara, Jakarta. Seymond, Denas, 2007. Kajian Perencanaan dan Penganggaran Dinas Kesehatan Kota Padang. Jurnal Kesehatan Masyarakat, Sept.2007, II,(1). Fakultas Kesehatan Masyarakat, FK.UNAND. Padang. Sidi Bandaro, D.Th. Dt, 1965. Seluk Beluk adat Minangkabau, Jakarta: N.V.Nusantara Boekittinggi, Sihombing, Herman, 1980. Tiga Tungku Sajarangan dan Tigo Tali Sapilin, Hukum Adat Minangkabau Dewasa ini dan Kemudian Hari, Seminar Internasional Mengenai Kesusasteraan, Kemasyarakatan dan Kebudayaan Minangkabau. Kerjasama Universitas Andalas Padang, Dengan IKIP Padang, INS Kayu Tanam, dan PEMDA Sumbar. Sihombing, Herman dan Syamsul Bahri, 1975. Peraturan Perundangan Tentang Pemerintahan Nagari/Desa di Sumatera Barat, Fakultas Hukum Univ.Andalas, Padang. Tidak dipublikasikan Simatupang, P.I.W. Rusastra and Maulana, 2004. How to Solve Supply Bottleneck in Agricultural Sector. Paper Presented at the Thematic Workshop on Agriculture ‘Agriculture Policy for the Future’. UNDPUNSFIR. 12-13 February, 2004. Jakarta. Simanjuntak, Marsilam, 1994. Pandangan Negara Integralistik: Sumber, Unsur dan Riwayatnya. Penerbit: Pustaka Utama Grafiti, Jakarta. Sinaga, Usman, Bonar M. dan Hermanto Siregar, 2007. Analisis Kemiskinan Sebelum dan Sesudah Desentralisasi Fiskal. Fakultas Ekonomi Manajemen, IPB, Bogor Sjahmunir A.M., 2006. Pemerintahan Nagari dan Tanah Ulayat. Andalas University Press, Padang. Soebhan, Syafuan Rozi, 2000. Model Reformasi Birokrasi Indonesia. Litbang LIPI, Widyaset, vol.1.2000. 314 Soemardjan, Selo, 1989. Pemerintahan Desa. Laporan Penelitian, Badan Penelitian dan Pengembangan Depdagri, kerjasama dengan JIIS, Jakarta. Tidak dipublikasikan Soetarto, Endriatmo, 2006. Elite Versus Rakyat, Dialog Kritis Dalam Politik Desa. Lapera Pustaka Utama, Jokjakarta. Soetarto, Endriatmo, 2010. Reforma Agraria: Jalan Perubahan Menuju Indonesia Sejahtera, Adil dan Demokratis. Orasi Ilmiah Guru Besar Tetap Pada Fakultas Ekologi Manusia. Institut Pertanian Bogor. Sopanah, 2011. Studi Fenomenologis Menguak Partisipasi Masyarakat Dalam Proses Penyusunan APBD, dalam Jurnal Auditing dan Akuntansi Indonesia. Spradley, James P., 1997.The Etnographic Interview, terjemahan Misbah Zulfa: Metode Etnografi, PT Tiara Kencana Yogya. Jokjakarta. Sudaryanto T. dan A. Agustina, 2003. Peningkatan Daya Saing usahatani Padi: Aspek Kelembagaan. Analisis Kebijakan Pertanian Vol 1 No. 3. Pusat Penelitian dan Pengembangan Sosial ekonomi Pertanian. Bogor Sudjito, Arie, 2008. Menelusuri Belantara Perencanaan dan Penganggaran, dalam Menabur Benih di Lahan Tandus; Pelajaran Berharga dari Advokasi Perencanaan dan Penganggaran di Bantul dan Kebumen, Zamroni et.al (ed). IRE. Jokjakarta Schwarz, Adam, 2004. A Nation in Waiting. Boulder, CO: Westview Press. Sitorus, E.B., 2007. Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Tentang Desa. Direktorat Pemerintahan Desa Dan Kelurahan, Direktorat Jenderal Pemberdayaan Masyarakat Dan Desa, Departemen Dalam Negeri, Jakarta.2007 Syarifuddin, Amir, 1984. Pelaksanaan Hukum Kewarisan Islam Dalam Lingkungan Adat Minangkabau, Disertasi IAIN Syarif Hidayatullah, Penerbit Gunung Agung, Jakarta. Tanner, Nancy, 1971. Minangkabau Disputes, Tesis Ph.D University of California, Berkeley. (unpublish) Tanner, Nancy, 1982. The Nuclear Family In Minangkabau Matriliny: The Mirror Of Disputes In: Bijdragen tot de Taal-, Land- en Volkenkunde 138 (1982), no: 1, Leiden, 129-151. Teghtsoonian, Katherine and Pamela Moss, 2008. Contesting Illness: Processes And Practices, University of Toronto Press, Canada. 315 Tjondronegoro, Sediono M.P., 2008. Metodologi Penelitian Sosial, dalam Ranah Kajian Sosiologi Pedesaan, FEM.IPB, Bogor. Turner, Jonathan H., (ed) 2002. Handbook Sociological Theory, Kluwer Academic, Plenum Publisher, New York Thoha, Miftah, 2004. Birokrasi dan Politik di Indonesia, Rajawali Pers, Jakarta. Turner, Bryan.S., 1984. Sosiologi Islam: Suatu Telaah Analitis Atas Tesa Sosiologi Weber, Rajawali Pers, Jakarta. Van Klinken, Gerry and Joshua Barker, 2010. State Of Authority: The State In Society In Indonesia Cornell University. Southeast Asia Program. Van Niel, Robert, 1984. Munculnya Elite Modern di Indonesia, Pustaka Jaya, Jakarta. Van Reenen, Yoke, 1996. Central Pillars of the House, Sisters, Wives and Mothers in A Rural Community In Minangkabau, West Sumatera. Research School CNWS, Leiden. The Netherland. Varma, S.P., 1987. Teori Politik Modern, Rajawali Press, Jakarta Watson ,Goodwin, 1945. Bureaucracy as Citizen, Journal of Social Issues. 1:4-13 Webber, Douglas. 2006. “A Consolidated Patrimonial Democracy? Democratization in Post-Suharto Indonesia,” Democratization, Vol. 13, No. 3 (June 2006), 397. Weber, Max, 1946. ( H.H.Gerth and C.W.Mills, eds) From Max Weber; Essay in Sociology, Oxford University Press. Weber, Max, 1978. Economy And Society, An Outline Of Interpretive Sociology. ed. by Guenter Roth and Claus Wittich. University of California Press. Bekeley. Weber, M., 1958. "The Three Types Of Legitimate Rule". Berkeley Publications In Society And Institutions, 4 (1): 1-11. Translated By Hans Gerth. Wertheim, W.F., 2009. Elite Vs Massa, Penerbit: Lingkar Belajar Agraria bekerjasama dengan Resist Book, Jokjakarta. Widowati, Dyah, 2007. Kajian Partisipasi Dalam Perencanaan dan Penganggaran Pembangunan Daerah di Kab.Pati. Tugas Akhir pada Jurs.Perencanaan Wilayah dan Kota, Univ.Dipenogoro, Semarang. Unpublish 316 Zainal Abidin, Idris dan Amiruddin, 2005. Dinamika Perberasan di Sulawesi Tenggara, Balai Pengkajian Teknologi Pertanian, Dinas Pertanian Sultra. Zed, Mestika, Edy Utama Dan Hasril Chaniago, 1998. Sumatera Barat Di Panggung Sejarah, 1945-1995. Sinar Harapan, Jakarta. Zulqayyim, 2002. Kerapatan Adat Nagari dan Pembangunan, Studi Kasus KAN Limbukan-Air Kuning, Payakumbuh, 1983-2000. Project Report. Lembaga Penelitian Universitas Andalas Padang (Unpublished) Sumber Jurnal Ilmiah Abegaz, Berhanu, 2011. Political Parties in Business. The College of William and Mary College of William and Mary, Department of Economics. Working Paper Number 113, April 2011 Blunt, Peter, Mark Turner, And Henrik Lindroth, 2012. Patronage’s Progress In Post-Soeharto Indonesia. Public Administration And Development, Public Admin. Dev. 32, 64–81 (2012), Published Online In Wiley Online Library, (Wileyonlinelibrary.Com) Doi: 10.1002/Pad.617. Dahlström, Carl, Victor Lapuente and Jan Teorell (2010). Dimensions of Bureaucracy A Cross-National Dataset on the Structure and Behavior of Public Administration. Qog Working Paper Series 2010:1. The Quality Of Government Institute Department Of Political Science, University Of Gothenburg Erdmann, Gero And Ulf Engel, 2006. Neopatrimonialism Revisited – Beyond A Catch-All Concept. GIGA German Institute Of Global And Area Studies Neuer Jungfernstieg 21. D-20354 Hamburg. Germany Kalberg, Stephen, 2008. Macro Comparisons In Max Weber’s Sociology: Precautions, Possibilities, Achievements, And Limitations. Eurostudia Transatlantic Journal For European Studies Vol. 4; N°2 (Dec. 2008) Karadag, Roy. 2010. The Breakdown Of Oligarchy, The Neopatrimonial Interlude, And The Restoration Of Oligarchy In The Philippines, 19651986. Paper To Be Presented At The Workshop “Neopatrimonialism In Various World Regions” 23 August 2010, GIGA German Institute Of Global And Area Studies, Hamburg Korte, Nina, 2011. It's Not Only Rents: Explaining The Persistence And Change Of Neopatrimonialism In Indonesia. GIGA working papers, No. 167. GIGA Research Programme: Legitimacy and Efficiency of Political Systems. Leibniz‐Institut für Globale und Regionale Studien. Hamburg. 317 Matter, Scott, 2011. Clashing Claims: Neopatrimonial Governance, Land Tenure Transformation, and Violence at Enoosupukia, Kenya. PoLAR: Political and Legal Anthropology Review, Vol. 33, Number 1, pps. 67–88 van Klinken, Gerry. 2009. Patronage democracy in provincial Indonesia. www.kitlv.nl. Van Klinken, Gerry, 2009. Patronage Democracy In Provincial Indonesia. In Rethinking Popular Representation (Governance, Security And Development), Olle Törnquist, Kristian Stokke, Neil Webster, Eds., Pp. 141-59, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2009 Van Klinken, Gerry, 2009. Decolonization And The Making Of Middle Indonesia. Royal Netherlands Institute Of Southeast Asian And Caribbean Studies (Kitlv) Leiden, The Netherlands. Von Soest, Christian. 2010. Persistence And Change Ofneopatrimonialism In Africa, Latin America, Southeast Asia. Paper To Be Presented At The Workshop “Neopatrimonialism In Various World Regions” 23 August 2010, GIGA German Institute Of Global And Area Studies, Hamburg 318 319 Sumber Lainnya Agam Dalam Angka 2007 Agam Dalam Angka 2010 Buku Panduan Pelatihan Fasilitator Forum SKPD dan Musrenbang RKPD, LGSPUSAID Dinas Pertanian UPTD Kec.Baso 2009 Direktorat Pangan dan Pertanian, 2009. Kajian Model Pertumbuhan Sektor Pertanian untuk penyusunan Strategi pembangunan Pertanian, (SUMARY) BAPPENAS, Jakarta. DATA PILEG KPUD Kab. AGAM, 2004 dan 2009 DATA PILKADA KPUD Kab.Agam, 2005, 2010 Dokumen Musrenbang Sei Cubadak, 2007, 2008, 2009 Dokumen Musrenbang Sungai Janiah,2007,2008, 2009 Dokumen Musrenbang Tabek Panjang, 2007, 2008, 2009 Dokumen Musrenbang Baso, 2007, 2008, 2009 Dokumen Musrenbang Nagari Tabek Panjang, 2007, 2008, 2009 Dokumen Musrenbang Kecamatan 2007, 2008, 2009 Dokumen Musrenbang Kecamatan Seluruh Kecamatan Kab.Agam,2007, 2009 Kecamatan Baso Dalam Angka 2008 Profil Nagari Tabek Panjang Dalam Angka 2007-2008 Penjabaran APBD Kab.Agam Tahun 2004 Penjabaran APBD Kab.Agam Tahun 2005 Penjabaran APBD Kab.Agam Tahun 2006 Penjabaran APBD Kab.Agam Tahun 2007 Penjabaran APBD Kab.Agam Tahun 2008 Penjabaran APBD Kab.Agam Tahun 2009 Penjabaran APBD Kab.Agam Tahun 2010 MAKUDA http://www.bppk.depkeu.go.id/ http://www.pu.go.id/satminkal/index.asp?Site_id=0400 (diunduh Maret 2011) http://www.agamkab.go.id/?agam=berita&se=detil&id=836 (diakses hari Jum’at, 4 September 2010. http://www.lowongancpns.org/2011/08/total-gaji-pns-menghabiskan-uang-rp2157-triliun-di-tahun-2012/ http://www.bkn.go.id/ http://www.bppk.depkeu.go.id/ http://www.anggaran.depkeu.go.id/web-content-list.asp?ContentId=856 (diakses, 7 september 2011) 320 321 LAMPIRAN 322 323 324 325 ABSTRACT BOB ALFIANDI. Minangkabau Traditional Authority and Government Bureaucracy: Elite Contestation in Budgeting Planning and Budgeting APBD In Rural Agriculture Sector, District Agam, West Sumatera. Under Direction of ENDRIATMO SOETARTO, NURMALA K.PANDJAITAN, HELMI and SEDIONO M.P. TJONDRONEGORO. Tendency of low agricultural budgeting occurs also in Agam regency, where the people are mostly peasants and still live under the legitimacy of Minangkabau Traditional Authority. This is quite odd since in this era of regional autonomy where the regional heads and DPRD who have the rule to plan the budget is elected by the people who are actually peasants. At the same time, the System Planning and National Development under the regulation No.25/2004 as well as under the State Finance Law No.17/2003 require public participation in budget planning and budgeting. The research question is how the role of Minangkabau Traditional Authority and contestation with local governances bureaucracy in the process of budget planning and budgeting in Kab.Agam This study is based on a constructivist research paradigm with a qualitative approach. The method used is the historical sociology and semiotics, hermeneutics. The data were collected through a literature study, participant observation and in-depth interviews. The results of this research indicate that planning and setting of regional revenue and expenditure budgets (APBD) is an arena for contestation between Minangkabau Traditional Authority and Local Government Bureaucracy. This happened since Minangkabau Traditional Authority has chosen its elements to be the members of parliament who then assigned the role to fight for budget allocations for Jorong and Nagari where they come from and were elected. This phenomenon could also lead bureaucrats to have a particular concern that emerged from the functions of government bureaucracy.This study concluded, on one hand, Minangkabau Traditional Authority still has an ultimate power in the regency that might cause Local Government Bureaucracy getting “out of function” due to the benefit of the bureaucrats (especially DPRD) in planning APBD. However, on the other hand, Local Governances Bureaucracy carries out the functions of the budget-disbursed agriculture and rural to its people. Keywords: Minangkabau Traditional Authority, Government Bureaucracy, Contestation, Budget Planning and Budgeting APBD v 1 BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Penelitian Pasca swasembada beras, masalah utama Indonesia yang belum dapat terpecahkan hingga kini adalah meningkatnya kerawanan pasokan beras. Bahkan, swasembada beras yang pernah dicapai, ternyata hanya dapat dipertahankan hingga tahun 1990 (Kasryno et.al. 2001). Selanjutnya, Indonesia menjadi salah satu negara pengimpor beras terbesar di dunia. Tahun 1996 jumlah impor beras mencapai 1,5 juta ton, pada tahun 1999 impor beras mencapai puncak tertinggi dengan total impor 4,7 juta ton kemudian terus menurun hingga tahun 2005 mencapai 0,2 juta ton (Sawit dan Lokollo 2007). Beras yang berasal dari tanaman padi, sebagaimana diketahui, merupakan komoditas strategis yang memiliki pengaruh politik, ekonomi dan sosial yang tinggi. Dalam perekonomian, usaha tani padi menyediakan kesempatan kerja dan sumber pendapatan bagi sekitar 25 juta rumah tangga petani (BPS 2004). Padi adalah bahan pokok bagi 95 persen penduduk Indonesia, dengan pangsa konsumsi energi dan protein yang berasal dari beras diatas 55 persen; dan sekitar 30 persen dari total pengeluaran rumah tangga miskin dialokasikan untuk beras (Sudaryanto dan Adang 2003). Pengalaman tahun 1966 dan 1998, memperlihatkan bahwa salah satu penyebab terjadinya goncangan politik adalah karena harga beras yang melonjak tinggi dalam waktu yang singkat (Zainal Abidin dan Syam 2005). Sesungguhnya, Indonesia memiliki potensi untuk terus bertahan dalam swasembada beras sehingga terhindar dari kerawanan pasokan beras. Mengapa, karena secara faktual masih ada kesenjangan produktivitas padi sebesar 25% dari potensi yang dapat dikelola (World Bank 2009). Apalagi, penguatan teknologi bangsa ini relatif memadai untuk meningkatkan kapasitas aktual tersebut, hanya saja, terkendala oleh rendahnya anggaran yang tersedia, termasuk tidak memadainya anggaran infrastruktur pertanian di pedesaan pada umumnya (Darsono 2008). Namun lebih dari hal itu, patut dipertanyakan kemauan politik pemerintah untuk menjalankan agenda swasembada beras tersebut, atau isu terkini dikenal dengan nama „Ketahanan Pangan’, atau yang lebih fundamental lagi disebut „Kedaulatan Pangan’. 2 Pembangunan sektor pertanian dan pedesaan di Indonesia, pernah mencoba mengaplikasikan beragam model-model adaptasi pembangunan pertanian padi. Satari (2002) mencatat, setidaknya sejak 1963/1964, pemerintah mulai mencoba menerapkan model bimbingan masyarakat (Bimas), dengan penekanan pada peningkatan produksi beras. Hasilnya, produksi beras dapat ditingkatkan lebih dari 10% pertahun. Kuncinya, sekali lagi menurut Satari, terletak pada bantuan dan sokongan dari semua instansi, termasuk adanya tekad dari pimpinan nasional, diantaranya, untuk mewujudkan jumlah alokasi anggaran pertanian yang memadai. Tekad pimpinan nasional itu, pernah diwujudkan pada tahun 1981-1982, dengan alokasi anggaran Pertanian menduduki rangking tertinggi dalam APBN, yakni 17% dari total APBN (Nitisastro 2009). Kondisi keuangan negara juga sangat memungkin pada masa itu karena “oil boom”, sehingga dapat memberikan pendanaan yang memadai untuk berbagai program pendukung, seperti mensukseskan “revolusi hijau”, pemberian kredit, program subsidi pupuk, dan pembangunan jaringan pengairan secara intensif. Rangkaian kebijakan tersebut berhasil menjadikan bangsa Indonesia mencapai swasembada beras pada tahun 1984 (Bappenas 2009). Sejak pertengahan periode 1990-an sektor pertanian tidak lagi mampu menjadi pendukung tumbuh-kembangnya perekonomian Indonesia hingga pasca krisis moneter 1997 (Martin and Warr 1993; Booth 2002; Muslim 2002; Fuglie 2004; Druska and Horrace 2004; Sastrosoenarto 2006). Menurut Darsono (2008), kondisi ini tidak dapat dipisahkan dari gejala rendahnya anggaran pertanian, termasuk prasarananya. Selain itu, terjadi perubahan kebijakan pemerintah yang cenderung “terlalu cepat berpaling” pada program agroindustri – industrialisasi yang padat modal. Penurunan anggaran pembangunan di sektor pertanian, ternyata tidak hanya terjadi di Indonesia, namun juga terjadi di beberapa negara Asia Tenggara lain seperti Malaysia dan Thailand. Selama periode 1980-2005, alokasi belanja pemerintah pusat untuk sektor pertanian mengalami penurunan konsisten di tiga negara tersebut. Indonesia dari 16,04% menurun menjadi 2,96%, Malaysia juga turun dari 7,09% menjadi 2,88%. Thailand turun dari 10,24% menjadi 5,65% 3 (Darsono 2008). Berdasarkan fakta tersebut, Braun dan Greenwood (2007) mensinyalir pemerintah di Asia Tenggara yang sebagian besar penduduknya bekerja di sektor pertanian, semakin menjauhi petaninya. Dalam kajian agraria, hal ini dikenal sebagai de-agrarianisasi (Soetarto 2010). Gejala rendahnya anggaran sektor pertanian di Indonesia ini justru terjadi ketika jumlah populasi rumah tangga petani (RTP) meningkat tajam selama tiga periode sensus pertanian yakni dari 15.174.098 jiwa pada 1983, meningkat menjadi 19.713.744 jiwa pada 1993 dan kembali meningkat pada 2003 menjadi 24.868.675 jiwa (Sensus Pertanian 1983; 1993; 2003). Peningkatan RTP ternyata juga ditandai oleh peningkatan lahan pertanian sawah yang pada masa Orde Lama, yakni tahun 1961, luasannya baru mencapai 6,867 juta Ha, selanjutnya bertambah menjadi 8,135 juta Ha pada masa awal Orde Baru, yakni pada tahun 1970, dan kembali meningkat menjadi 9,764 juta Ha beberapa saat setelah swasembada, tahun 1984. Hingga pada masa akhir kejatuhan Orde Baru, luas sawah meningkat hingga mencapai 11,141 juta Ha. Gejala ini terus berlanjut hingga tahun 2007 dengan luasannya mencapai 12,166 juta Ha (FAOstat 2011). Anggaran pembangunan pertanian yang menurun di Indonesia, terlihat pada data time series APBN. Pada tahun 1981/82, anggaran pembangunan sektor pertanian mencapai 17% dari APBN (Nitisastro 2010), namun, dibandingkan dengan APBN 2011, Pemerintah hanya mengucurkan anggaran pertanian sejumlah 1,3 % dari APBN (Dep.Keu 2011). Meskipun jika dilihat dari tahun 1996-2011, anggaran terus meningkat, seperti pada tahun 1996 adalah Rp. 1,192 triliyun, kemudian meningkat pada tahun 2000 menjadi Rp. 2,044 triliyun rupiah dan pada tahun 2004 telah mencapai Rp. 2,990 triliyun namun, jumlah tersebut tidak lebih dari sekitar 2% dari APBN (Deptan 2004). Rendahnya anggaran pertanian, juga disebabkan alokasi anggaran terfragmentasi pada beragam instansi Kementerian dan Lembaga. Menurut Dep.Keu (2007), sejak tahun 2002 Alokasi Anggaran Pertanian tersebar di 21 instansi Kementerian dan Lembaga, yang dikelompokkan menjadi 12 instansi, diantaranya seperti Depdagri, Deptan, BPPT, LIPI, Depag, Deperindag, Kementerian Koperasi dan UKM, Depnakertrans, KLH dan Dephut, Dep.PU, BPN, Depkes, dan Kementrian Daerah Tertinggal. Rata-rata nilai anggaran 4 pertanian selama periode 2002-2007 di berbagai instansi ini adalah 13,77% dari APBN. Di tingkat pemerintah daerah, gejala rendahnya anggaran pertanian nasional tersebut, terjadi juga di Kabupaten Agam, yang merupakan salah satu “luhak nan tigo” dimana masyarakat Minangkabau berasal. Hal ini terlihat dari alokasi anggaran sektor Pertanian dan Kehutanan serta sektor Sumberdaya Air dan Irigasi Kab.Agam antara tahun 1994-2010,1 yang menunjukkan hasil berfluaksi. Pada tahun 1994, alokasi anggaran sektor Pertanian berjumlah Rp. 55 juta. Alokasi anggaran ini jauh lebih rendah dibandingkan dengan sektor-sektor lain pada tahun yang sama, seperti sektor Perdagangan yang mendapat alokasi anggaran Rp. 108 juta, sektor transportasi mendapat alokasi dana Rp. 4,5 milyar, sektor aparatur pemerintah dan pengawasan yang mendapat alokasi Rp. 1.7 milyar. Anggaran pertanian meningkat lima tahun kemudian, yakni tahun 1999, dengan alokasi anggaran mencapai Rp. 9 milyar, kemudian menurun kembali pada tahun 2002 dengan alokasi belanja Rp. 1 milyar kemudian kembali meningkat pada tahun 2008 dengan alokasi anggaran Rp. 8 milyar. Pada tahun 2010, alokasi sektor Pertanian tersebut mencapai Rp. 6,5 milyar saja. Hal yang sama juga terjadi dengan alokasi dana infrastruktur pertanian, seperti pengairan. Prasarana pengairan yang termasuk dalam sektor sumberdaya air dan irigasi ini, pada tahun 1994 dan tahun 1995 tidak mendapat alokasi anggaran. Pada tahun 1999, sektor ini mendapat alokasi anggaran sebesar Rp. 9 milyar. Sedangkan Alokasi anggaran terbesar diperoleh pada tahun 2000 yakni sebesar Rp. 10 milyar, selebihnya, anggaran sektor ini berada di bawah angka tertinggi tersebut. Rendahnya anggaran pembangunan sektor pertanian di Kab.Agam sangat ironi, mengingat Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) sektor pertanian Kab. Agam mencapai 43,5 persen pada tahun 2010. Angka ini menunjukkan bahwa mata pencaharian utama masyarakat Minangkabau di Kab.Agam berada dari 1 Data MAKUDA yang diperoleh dari Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan. Melalui situs http://www.djpk.depkeu.go.id/datadjpk/47 Dengan judul sub-link APBD Historis. Data yang ada hanya dari tahun 1994 hingga 2002. Tahun selanjutnya, 2003 hingga 2009 diolah dari penjabaran APBD Kab.Agam dan data 2010 kembali di olah dari data Makuda. 5 sektor pertanian.2 Sesuai dengan hasil PDRB, data angkatan kerja menunjukkan dari 208.577 jiwa yang telah bekerja, 133.121 jiwa diantaranya adalah mereka yang bekerja sebagai petani (Agam Dalam Angka 2010). Data Luas lahan pertanian pangannya pun mendukung pendapat bahwa sebahagian besar masyarakat Kab.Agam bekerja sebagai petani, dimana luas keseluruhan pertanian pangannya mencapai 68.014 Ha dari ± 81.500 Ha dari lahan yang dapat ditanami (Agam Dalam Angka 2010). Lebih penting lagi, bagi Masyarakat Agam, serta Minangkabau pada umumnya, pertanian sawah bukan hanya sekedar masalah nafkah, tetapi juga berhubungan dengan kebudayaan dan keteraturan sosial. Beras yang dihasilkan oleh sawah tersebut umumnya masih merupakan salah satu unsur utama dari harta yang dimiliki secara komunal, dengan penguasaan “ganggam ba untuak”3 (Syarifuddin 1984).4 Ekonomi sawah bersifat subsistensi itu telah memelihara kelestarian sistem Matrilineal Minangkabau (Kahn 1979), termasuk sistem otoritas tradisional (Manan 1995). Ketika terjadi pemberontakan pajak dan komunis di Minangkabau pada tahun 1908 dan 1926-1927 terhadap kolonial Belanda, salah satu penyebabnya adalah kebijakan Belanda yang “memaksa” petani Minangkabau merubah lahan sawah untuk menjadi lahan pertanian ekspor (Schrieke 1955). Pada tataran politis, gejala rendahnya anggaran sektor pertanian ini juga cukup ganjil mengingat tiga hal, pertama, pada era otonomi daerah Kepala Daerah dan DPRD yang merupakan aktor-aktor penganggaran keuangan daerah (APBD) dipilih secara langsung oleh rakyat dalam jabatannya. Kedua, rakyat yang memilih anggota DPRD beserta Kepala Daerah tersebut, justru sebahagian besar adalah para petani. Petani subsistensi (Dobbins 2008) yang sebahagian besar masih mengolah lahan milik komunal, dimana lahan komunal tersebut menjadi penyangga sistem Matrilineal (Kahn 1979), berikut otoritas tradisional Minangkabau yang menyertainya (Manan 1995). Dengan kondisi kuatnya otoritas 2 Hasil wawancara bersama Bupati dan juga dijabarkan dalam situs resmi pemerintah Kab.Agam beritukut http://www.agamkab.go.id/?agam=berita&se=detil&id=836 (diakses hari Jum’at, 4 September 2010. 3 hal kelola, bukan hak milik 4 Hak kelola. Pepatah menyebutkan, “airnya boleh di minum, buahnya boleh dimakan, batangnya tetap tinggal diperuntukkan untuk generasi selanjutnya. 6 tradisional Minangkabau tersebut bagaimana Kepala Daerah dan anggota DPRD mendapat legitimasi ketika anggaran pertanian yang merupakan kebutuhan bersama mereka di alokasikan dengan tidak memadai. Ketiga, di era otonomi daerah ini pula terdapat UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan dan Pembangunan Nasional (SPPN), UU No.32/2004 tentang Pemerintahan Daerah dan PP No.40/2006 tentang Tata Cara Penyusunan Pembangunan Nasional, yang mengharuskan partisipasi masyarakat dalam perencanaan dan penganggaran APBD dan APBN. Oleh karenanya, menarik untuk dikaji dan diangkat menjadi pertanyaan konseptual bagaimana APBD sektor pertanian-pedesaan ini direncanakan dan dianggarkan oleh Birokrasi Pemerintahan ketika tatanan keteraturan sosial dari kehidupan para petani masih kuat dilegitimasi oleh sistem Otoritas Tradisional Minangkabau. Studi yang telah mengungkap terjadinya penurunan proporsi anggaran pertanian di Indonesia telah banyak dilakukan. Seperti disarikan temuan Darsono (2008), Pasaribu (2007), Arifin dan Rachbini (2005), Kasryno, Pasandaran dan Adiningsih (2001), Simatupang, Rusastra dan Maulana (2000) di atas. Namun, tidak banyak studi yang mencoba menelusuri bagaimana anggaran pembangunan pertanian yang rendah itu direncanakan dan dianggarkan pada era pemerintah daerah (Kab/Kota/Prov.) yang memiliki otonomi luas untuk merencanakan, merumuskan, dan melaksanakan kebijakan serta program pembangunan yang bisa disesuaikan dengan kebutuhan setempat (Usman dan Hermanto 2007). Studi mengenai anggaran pembangunan pertanian, sebagaimana yang dimaksud, pada umumnya menjadi bagian agregat studi mengenai pengelolaan keuangan daerah. Studi pengelolaan keuangan daerah tersebut, telah banyak pula dilakukan seperti dilakukan oleh Sudjito (2008), Abdullah dan Asmara (2006), Halim dan Syukry (2011), namun kajian tersebut tertuju pada ranah penganggaran saja. Pada hal, pengelolaan keuangan daerah, khususnya penganggaran APBD, terdiri dari dua ranah yakni perencanaan dan penganggaran. Studi yang telah dilakukan ini, mengkaji bagaimana kontestasi elite yang merupakan unsur otoritas tradisional Minangkabau dengan Birokrasi Pemerintahan ketika proses Perencanaan dan Penganggaran APBD dilakukan. Studi ini menemukan bahwa, pertama, usulan yang merupakan kebutuhan petani 7 tersisih dalam proses Musrenbang berjenjang. Pada forum SKPD, Pemerintah Daerah selanjutnya hanya menjatah satu usulan program untuk masing-masing hasil Musrenbang Kecamatan. Hal ini sengaja dilakukan agar SKPD dan Pemerintahan Daerah tidak melanggar Undang-Undang No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN). Kedua, baik pada ranah perencanaan ketika proses Musrenbang dilangsungkan, maupun dalam ranah penganggaran ketika membahas KUA-PPAS dan RAPBD, suasana kedua ranah tersebut ditandai dengan kontestasi antar sesama elite Birokrasi Pemerintahan. Kontestasi terjadi di antara SKPD, TAPD DPRD, maupun di antara DPRD. Ketiga, prasarana (infrastruktur) seperti jalan Nagari dan Jorong, pengairan (irigasi), pendidikan, serta sarana ibadah menjadi prioritas, karena dapat dinikmati secara merata oleh seluruh penduduk Nagari. Program pembangunan pertanian yang menuntut pengorbanan harta pusaka, serta hanya dapat dinikmati sekelompok orang dalam Nagari, sangat dihindari dan mendapat hambatan, karena mengandung sengketa yang akan berdampak buruk pada hubungan antar kaum, dan suku. Studi ini juga menemukan bahwa keteraturan sosial masyarakat di dalam Nagari-Nagari, masih pekat dilegitimasi oleh Otoritas Tradisional Minangkabau (OTM). Pekatnya pengaruh OTM, kemudian menjadi ”modal” bagi unsur-unsur OTM yang memiliki kedudukan tokoh adat, tokoh agama, kaum cendikia dan bundo kandung menjadi pengurus partai politik, calon Legislatif (Caleg) dan calon Kepala Daerah. Unsur OTM yang menjadi Caleg dan Calon Kepala Daerah ini kemudian didukung dan dipilih oleh orang Kampung dan Nagarinya agar dapat duduk menjadi anggota DPRD yang kemudian diberi peran sebagai ”pejuang anggaran”, atau memperjuangkan Jorong dan Nagari yang diwakilinya agar mendapat alokasi anggaran APBD. Temuan ini penting, mengingat perencanaan pembangunan partisipatif atau bottom up planning sebagaimana yang telah lama dicita-citakan, baik oleh negara maupun rakyat, selalu gagal karena lemahnya posisi tawar rakyat, dan ketidak pedulian elite. Di Kab.Agam, pada kajian ini, rakyat memiliki kisah sukses itu. Sehingga, pada daerah-daerah di mana otoritas tradisionalnya masih pekat, kisah sukses ini dapat di replikasi. Hanya saja, akibat euforia unsur-unsur OTM menjadi Caleg, suara rakyat Nagari kemudian terpilah- 8 pilah berdasarkan kelompok kekerabatan genealogis. Akibatnya, keterwakilan mereka dalam DPRD tidak representatif, sehingga alokasi anggaran yang berhasil diperjuangkan oleh utusan OTM, terdistribusi secara tidak merata dalam NagariNagari di Kab.Agam. Pada aras teori, kajian ini menemukan bahwa Birokrasi Pemerintahan patrimonial sebagai mana yang berlangsung di Pemerintahan Pusat (Crouch 1985; Webber 2006; van Klinken 2009), mengalami ubah sesuai ketika berdialog dan berkompromi dengan Otoritas Tradisional Minangkabau. Birokrasi Pemerintahan yang muncul kemudian adalah Birokrasi dengan ciri patrimonial (didominasi lelaki), namun memiliki ciri heterarki, bukan hierarkis dan relasi patronase sebagaimana layaknya birokrasi patrimonial. Birokrasi patrimonial heterarki ini memperlihatkan bahwa para birokrat memiliki kepentingan partikular sehingga tidak impersonal, birokrasi pemerintahan menjadi ajang kontestasi antar sesama birokrat tanpa mengindahkan kedudukan dan wewenang. Dalam ranah perencanaan dan penganggaran, birokrasi patrimonial heterarki ini ditandai dengan praktik kontestasi dalam tahap-tahap Musrenbang, penyusunan RKPD, KUA-PPAS, RAPBD dan APBD. Sehingga, program yang menjadi bagian APBD dapat naik dan turun di tengah jalan. Bahkan, ketika telah menjadi bagian dari APBD, program dapat berpindah tempat pengalokasiannya atau tidak terserap dalam pelaksanaannya, sehingga menjadi SiLPA (Sisa Lebih Perhitungan Anggaran) yang cukup tinggi. Hal tersebut menunjukkan menyoloknya kontestasi antar sesama birokrat yang bersumber dari kepentingan partikular. 1.2. Pertanyaan Penelitian Berdasarkan rumusan masalah di atas, pertanyaan yang ingin dijawab dalam penelitian ini adalah: 1. Bagaimana interaksi dan ketegangan-ketegangan terentang antara Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintahan dari masa kolonial Belanda hingga dilangsungkannya otonomi daerah? 9 2. Bagaimana peranan Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintahan dalam perencanaan dan penganggaran APBD sektor pertanian-pedesaan? 3. Bagaimana kontestasi Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintahan dalam perencanaan dan penganggaran APBD? 4. Bagaimana Birokrasi Pemerintahan di Kab.Agam menata dan mengelola pembangunan masyarakat lokal? 1.3. Tujuan Penelitian 1.3.1. Tujuan Umum Sejalan dengan pertanyaan penelitian yang diajukan di atas, secara umum penelitian ini bertujuan untuk mengkaji interaksi antara Otoritas Tradisional Minangkabau dengan Birokrasi Pemerintahan. Dari kajian terhadap interaksi keduanya diharapkan mendapat konsep-konsep untuk menutup celah-celah “lubang kebocoran” Birokrasi Pemerintahan, khususnya bagaimana agar APBD ketika direncanakan dan dianggarkan dapat melibatkan serta mengakomodir kepentingan-kepentingan petani dan rakyat pada umumnya. 1.3.2. Tujuan Khusus 1. Menganalisis hubungan Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintahan dari masa ke masa di Sumatera Barat. 2. Menggambarkan secara analitis peran-peran dan hubungan keduanya dalam pelaksanaan perencanaan dan penganggaran APBD 3. Mendapatkan kerangka persaingan yang menggambarkan hubungan keduanya ketika penganggaran APBD di laksanakan. 4. Mendapatkan kerangka bagaimana pembangunan masyarakat lokal ditata dan dikelola oleh program pembangunan yang dijalankan oleh Birokrasi Pemerintahan Daerah. 10 1.4. Manfaat Penelitian Diharapkan dengan mencapai keempat tujuan penelitian tersebut, pada ranah praksis, dapat memberi masukan terhadap permasalahan Birokrasi Pemerintahan dalam perencanaan dan penganggaran APBD. Khususnya memperkuat proses penyusunan, pembahasan dan penetapan APBD, sehingga dapat sesuai dengan kebutuhan petani (rakyat) serta menjawab permasalahan mereka bersama dengan indikasi meningkatnya anggaran pertanian-pedesaan secara proporsional. 11 BAB II TINJAUAN PUSTAKA Studi tentang gejala dinamika interaksi antara Otoritas Tradisional Minangkabau dalam Birokrasi Pemerintahan ketika melakukan perencanaan dan penganggaran APBD sektor pertanian-pedesaan dapat dimulai dari tinjauan literatur mengenai konsep-konsep utama dalam studi ini, seperti konsep birokrasi, otoritas tradisional dan birokrasi patrimonial, Otoritas Tradisional Minangkabau, kontestasi elite dan Penganggaran APBD. Tinjauan ini berguna sebagai landasan teoritis dalam perumusan hipotesis pengarah dan kerangka pemikiran mengenai kontestasi elite Birokrasi Pemerintahan dengan Otoritas Tradisional Minangkabau dalam Birokrasi Pemerintahan, terutama dalam ranah perencanaan dan penganggaran APBD di Kab. Agam. 2.1. Birokrasi Legal-Rasional Secara literal, istilah birokrasi mulai diperkenalkan oleh Baron de Grimm dan Vincent de Gournay semasa Revolusi Perancis (1760an). Konsep tersebut berasal dari asal kata “bureau” yang artinya meja tulis dimana para pejabat bekerja dibelakangnya pada saat itu. Pasca revolusi Perancis, istilah yang diperkenalkan kedua filosof Perancis tersebut mengalamai transliterasi, sehingga muncul varian kata bureucatie di Perancis, burocratie di Jerman, burocrazia di Italia dan bureaucracy di Inggris (Albrow 1989). Istilah birokrasi, memiliki makna pejoratif sebagai organisasi yang rumit, gagal menempatkan tanggung jawab secara jelas, terlalu banyak pegawai, operasionalnya lamban, memiliki peraturan dan rutinitas yang kaku (Watson 1945). Weber tidak setuju dengan kesimpulan tersebut, menurutnya dalam level makro, apabila birokrasi dibawah supremasi hukum justru memberikan pemecahan terbaik terhadap makna pejoratif tersebut (Bendix 1972). Dalam organisasi birokrasi, tindakan sosial dirubah ke dalam tindakan terorganisir yang rasional (Weber dalam Humel 1982). Hal ini disebabkan, birokrasi adalah sebuah organisasi sosial yang (1) terdiri dari susunan birokrat yang terikat dengan peraturan dalam melaksanakan fungsinya, (2) terdapat pembagian kerja yang terspesialisasi, (3) di dalamnya jabatan disusun secara berjenjang, (4) penguasaan 12 keterampilan teknis (legitimasi diberikan karena penguasaan pengetahuan dan penguasaan teknis), (5) sarana produksi dan administratif tidak dapat (dimanfaatkan) dimiliki secara pribadi oleh birokrat (6), sumberdaya organisasi harus bebas dari siapapun (monopoli pejabat, pemimpin, penguasa), (7) tindakan, keputusan dan peraturan harus dirumuskan dan tertulis (Weber 1978). Agar ketujuh prasyarat birokrasi tersebut dapat berjalan, anggota yang terlibat dalam birokrasi (birokrat) harus menerima pola-pola dominasi, baik oleh mereka yang mendomisi maupun oleh mereka yang tunduk pada dominasi (Morrison 1995). Pola-pola dominasi tersebut mencerminkan strukur otoritas, tetapi bukan kekuasaan. Weber mengidentifikasikan tiga tipe dominasi yakni, otoritas tradisional, kharismatik dan otoritas legal rasional. 1) Tipe otoritas tradisional, didasarkan pada kepercayaan yang mapan terhadap kesucian tradisi zaman dahulu yang kemudian dipertahankan dan diturunkan dari generasi ke generasi. Kepercayaan yang telah mapan ini yang dipakai sebagai dasar memberi legitimasi kepada status pemegang otoritas. Alasan orang patuh serta taat pada pemegang otoritas berdasarkan prilaku yang diambil begitu saja (taken for granted). Alasannya, karena sejak dahulu juga seperti itu, atau karena mereka yang memegang otoritas tersebut telah dipilih berdasarkan peraturan yang harus dihormati sepanjang waktu. Hubungan antara pemimpin yang memegang otoritas dengan bawahannya merupakan hubungan pribadi. Ada kesetiaan pribadi untuk patuh dan taat pada pemimpin tersebut dan sebaliknya pemimpin berkewajiban secara moral untuk memperhatikan kebutuhan dari mereka yang dipimpin. 2) Tipe otoritas karismatik diyakini bahwa pemimpin, sebagai pemegang otoritas, memperoleh rahmat dari Tuhan. Sehingga dasar kepemimpinan mereka adalah kepercayaan bahwa si pemimpin memiliki hubungan khusus dengan yang Ilahi dan bahkan mewujudkan karakteristik Ilahiah tersebut pada dirinya. Kepatuhan para pengikut kepada pemimpin karismatik lebih dikarenakan identifikasi diri secara emosional dan komitmen terhadap nilai-nilai yang diajarkannya. 13 3) Otoritas Legal-Rasional adalah otoritas yang didasarkan pada komitmen terhadap seperangkat peraturan yang diundangkan secara resmi dan diatur secara impersonal. Dari ketiga otoritas tersebut di atas, menurut Weber, hanya otoritas legalrasional yang dapat berkembang dalam masyarakat Barat modern dan hanya dalam sistem otoritas legal-rasional itulah birokrasi dapat berkembang optimal. Masyarakat lain di dunia yang tetap di dominasi oleh sistem otoritas tradisional dan kharismatik umumnya merintangi perkembangan otoritas legal-rasional ini. Meskipun demikian, Weber memprediksikan bahwa masyarakat lainnya, non Barat, cenderung akan berkembang menuju sistem otoritas legal-rasional (dalam Ritzer dan Goodman 2005). Pengertian birokrasi Weber seperti tersebut di atas, dalam penelitian ilmu Sosiologi, dapat digunakan untuk tiga tujuan, pertama, sebagai penanda sejarah birokrasi modern, dimana menjadi indikator perubahan sosial. Kedua, sebagai sindroma perubahan sosial, serta ketiga, sebagai masalah spesifik birokrasi dalam negara-negara modern (Bendix 1972), Terkait tujuan ketiga, Weber secara eksplisit, telah menjelaskan kemungkinan menjadi masalahnya birokrasi sehingga tidak berfungsi sebagaimana mestinya (dalam Beentham 1996). Ini tercermin ketika Weber memperhitungkan tiga elemen pokok dalam konsep birokrasinya, yakni pertama, birokrasi dianggap sebagai instrument teknis (technical instrument). Kedua, birokrasi dipandang sebagai kekuatan independen dalam masyarakat. Dengan catatan birokrasi mempunyai kecenderungan melekat penerapan fungsi sebagai instrument teknis tersebut. Ketiga, Jika para birokrat tidak mampu memisahkan kepentingannya dari kepentingan dimana mereka menjadi bagian dari mereka (kepentinga-kepentingan khusus), maka birokrasi akan berjalan tidak sebagaimana mestinya (out of function). Elemen kedua dan ketiga, dari birokrasi Weberian tersebut, mengandung pandangan Weber mengenai peranan kepentingan khusus seperti otoritas tradisional dalam Birokrasi. Terdapat faktor politik yang bisa mempengaruhi tipe ideal birokrasi, sehingga mendegradasi birokrasi Weberian. 14 2.2. Otoritas Tradisional dan Birokrasi Patrimonial Max Weber (1978) menjelaskan patrimonialisme sebagai salah satu bentuk dominasi dari otoritas tradisional. Pijakan dasarnya adalah pemahaman patrimonial dapat ditelusuri pada penjabarannya mengenai Otoritas Tradisional. Bagi Weber, sebuah otoritas akan disebut tradisional jika ada legitimasi yang bersumber dari kekuasaan dan peraturan yang sudah sangat tua dan suci. Para pemimpin dipilih menurut peraturan tradisional dan dipatuhi berdasarkan status tradisional mereka (Eigenwurde). Tipe pengaturan ini, berdasarkan loyalitas personal yang dihasilkan dari pelajaran-pelajaran yang di tanamkan semenjak kecil (commons upbringing). Penggunaan otoritas dilekatkan pada pemimpin secara individual, dimana para pembantu pemimpin tersebut bukanlah seseorang yang digaji, sebagaimana pegawai dalam konteks birokrasi modern. Ia hanya sebagai seorang asisten pribadi (personal retainer) yang loyal dengan tuannya. Kemampuan dan hak untuk memerintah diwariskan melalui keturunan dan itu tidak berubah, juga tidak memfasilitasi perubahan sosial. Kecenderungan tidak rasional dan tidak konsisten, serta melanggengkan status quo. Penciptaan hukum baru yang berlawanan dengan norma-norma tradisional dianggap tidak mungkinkan. Otoritas tradisional biasanya diwujudkan dalam feodalisme. Dalam struktur murni patriarkal, "hamba secara pribadi tergantung pada tuan" (TuanBudak), sedangkan pada sistem feodalisme, para pelayan bukan budak penguasa tetapi laki-laki independen, namun dalam Patriakal dan feodalisme tersebut, sistem kekuasaan tidak berubah atau berevolusi. Patrimonialisme, awalnya itu berpusat pada struktur keluarga, khususnya pada otoritas ayah dalam keluarga, dengan demikian bersifat patriarki (Weber 1978), kemudian bentuk pemerintahan serupa menjadi proyeksi dari patriarki kepada seperangkat hubungan sosial yang lebih luas. Ada dua bentuk patrimonialisme dalam analisis Weber, yakni pertama, bentuk patrimonialisme dicirikan oleh struktur atas-bawah, contohnya relasi sosial kaisar atau sultan dengan kasim atau pelayannya. Kedua, bentuk lain dari patrimonialisme adalah Feodalisme Eropa Barat, seperti terdiri dari aristokrasi ksatria. Bentuk feodal patrimonialisme akhirnya berkembang menjadi monarki konstitusional. Argumen Weber adalah bahwa seiring dengan berkembangnya modernitas, bentuk-bentuk 15 patrimonial tradisional birokrasi pemerintahan akhirnya akan berubah menuju rasionalisme birokrasi kapitalis modern sebagai prinsip utama Birokrasi Pemerintahan. 2.3. Birokrasi Patrimonial di Indonesia Indonesia, sebagai negara berkembang, memiliki akar sejarah patrimonialisme yang cukup kuat, yang oleh David Brown disebut sebagai “neopatrimonialisme (Brown 1994). Kekuasaan neo-patimonialisme memiliki karakteristik bahwa ikatan personal antara pimpinan dan bawahan atau lembaga yang dipimpin, bukanlah merupakan ikatan struktural-organisasional, tetapi lebih pada bekerja atas dasar kesetiaan personal para anggota organisasi. Akibatnya, kinerja seorang pegawai di sebuah lembaga sangat ditentukan oleh figur-figur pimpinannya, bukan atas dasar kewajiban dan tanggung jawabnya sebagai staf. Sistem relasi kekuasaan memiliki pola relasi patron-client, di mana seorang pemimpin diperlakukan sebagai patron, pelindung atau penjamin kenyamanan hidup bagi anggota masyarakat yang dipimpinnya. Sementara itu, masyarakat menempati peran sebagai client, di mana kesejahteraan dan kemalangan berada di tangan sang pemimpin atau patron. Pola relasi semacam ini pada umumnya berkembang subur di sejumlah negara yang memiliki sejarah kerajaan yang kuat, seperti Indonesia. Di zaman kerajaan, seorang raja diperlakukan sebagai pihak yang dilayani oleh rakyatnya. Raja juga menjadi pusat dari seluruh rangkaian kekuasaan yang berhak menikmati kesejahteraan akibat dari kekuasaan yang digenggamnya itu. Perbedaan patrimonialisme dengan neo-patrimonialisme adalah jika patrimonialisme dicirikan oleh keterpisahan antara raja (pemimpin) dari masyarakatnya dalam hal menikmati kesejahteraan dan keamanan sosial, maka dalam masyarakat neo-patrimonialisme seorang pemimpin dan yang dipimpin bersama-sama menikmati kesejahteraan dalam sebuah kekuasaan. Hal ini terjadi karena mobilisasi masyarakat menentukan pola relasi di antara keduanya, di mana dalam masyarakat neo-patrimonial terdapat motif simbiosis mutualisma antara pemimpin dan rakyat yang dipimpin. Seorang pemimpin menyediakan kesejahteraan, sementara rakyat yang dipimpin menyediakan loyalitas kepada pemimpinnya. Begitu seorang pemimpin tidak mampu lagi menjamin 16 kesejahteraan kepada rakyatnya, maka yang pihak kedua (rakyat) memutus loyalitas politiknya kepada sang pemimpin. Sebaliknya, begitu rakyatnya tidak lagi memberikan loyalitas kepada pemimpinnya, maka sang pemimpin memutus mata rantai kesejahteraan kepada mereka yang tidak loyal. Menurut Webber (2006), budaya politik di Indonesia lebih mengarah pada nilai-nilai patrimonial. Oleh karenanya, jenis sistem politik dan demokrasi yang berkembang adalah sistem politik dan demokrasi patrimonial. Sistem politik jenis ini mengandaikan kondisi di mana para pemegang kebijakan mengeksploitasi posisi mereka hanya untuk tujuan-tujuan dan kepentingan pribadi, bukan kepentingan universal. Terdapat beberapa pendekatan teoritis berbeda yang bisa digunakan untuk menganalisa bagaimana politik dan birokrasi patrimonial berjalan, pertama, pendekatan State Qua State (Anderson, 1983) . Pendekatan ini lebih menekankan pada pihak negara, dimana kebijakan yang dihasilkan merupakan represenntasi kepentingan negara daripada untuk kepentingan rakyat. Pada masa pemerintahan Orde Baru, kepentingan rezim ini digambarkan terpisah dari kepentingan rakyat dan tidak juga bertanggungjawab kepada rakyat. Umumnya kebijakan yang diambil merupakan refleksi dari kepentingan negara. Pendekatan lain adalah pendekatan negara birokratik dan patrimonial. Negara birokratik dipahami sebagai negara dimana para elite birokrat dalam menentukan kebijakan tidak dibatasi oleh kepentingan rakyatnya. Karakteristik utama dari Negara birokratik adalah patrimonial, dimana penguasa bergantung pada kelompok elit untuk mempertahankan posisinya. Jackson (1978) adalah analis pertama yang mengintepretasikan politik Orde Baru dari perspektif ini. Ia menggambarkan politik Indonesia, ketika membuat kebijakan, secara eksklusif hanya dimiliki oleh birokrasi dan militer. Rakyat hanya berpartisipasi pada penerapan kebijakan dalam level yang rendah. Menurut Jackson, rezim Soeharto telah berhasil mengembangkan birokrasi pemerintahan patrimonialisme seperti pada masyarakat Jawa kuno. Birokrasi-Otoritarianisme, dapat diangkat menjadi salah satu pendekatan dalam memahami birokrasi pemerintahan di Indonesia. Perspektif teoritis ini dibangun berdasarkan argumen King (1982) yang memahami politik Indonesia sebagai rezim birokrasi-otoritarianisme. Konsep tersebut dipegaruhi oleh studi 17 O`Donnel (1973) mengenai pengalaman sejumlah negara Amerika Latin era 1960-an hingga 1970-an, ditandai dengan terjadinya pergantian dominasi politis kepada militer yang mengakibatkan runtuhnya demokrasi. Munculnya birokrasi otoritarianisme adalah ekses dari kelompok bisnis besar (konglomerat nasional dan multinasional) yang secara tidak langsung mendominasi kebijakan dalam negara. Lebih lanjut menurut O’Donnel (1973), terdapat lima karakteristik ciri birokrasi otoritarianisme, pertama, birokrat terdiri dari koalisi Militer, teknokrat sipil dan kapitalis konglomerasi. Kedua, mengutamakan pendekatan keamanan melalui kekerasan Negara dalam mengamankan kebijakan ekonomi. Ketiga, mengontrol lembaga dan aktivitas politik. Keempat, sistem ekonomi bersifat oligopoli, cenderung mengutamakan akumlasi modal. Kelima, depolitisasi dan menekan isu politik. Penjelasan yang cukup relevan dengan gejala politik era Orde Baru tersebut, menyebabkan King (1982) kemudian mencuplik hasil studi O’Donnel dalam kajiannya mengenai birokrasi otoritarianisme di Indonesia. Beliau kemudian mengajukan hubungan kausalitas antara transformasi politik, yang bertujuan mencapai Negara maju, dengan bertumpu pada pertumbuhan kapitalisme dan industrialisasi di era Orde Baru. Menurut King, munculnya pemerintahan korporatisme di Indonesia, berawal dari peran Negara yang sangat dominan dan otonom dalam menentukan arah pembangunan dan mendistribusikan kekuasaan. Negara membutuhkan penggerak roda ekonomi dengan dasar teori ekonomi “menetes kebawah” (trickle down effect). Teori ini menjelaskan bagaimana sebuah pertumbuhan akan berpengaruh pada kemakmuran sebuah Negara, dan pertumbuhan itu bertumpu pada sekelompok pelaku ekonomi (kapitalis) yang kemudian menjadi konglomerasi, yang kemudian menyediakan pekerjaan bagi rakyat dan sumber dana bagi Negara. Untuk mencapai pertumbuhan tersebut, birokrasi otoritarianisme dibutuhkan. Teori lainnya dalam memahami birokrasi pemerintahan di Indonesia, sepeti yang dikemukakan oleh Robinson (1986). Menurutnya, birokrasi pemerintahan Orde Baru era 1970-an hingga 1980-an mengambil bentuk birokrasi 18 patrimonial. Birokrasi ini, laksana lembaga perkawulaan, di mana patront adalah tuan, majikan atau juragan, dan client adalah abdi. Hubungan antara tuan-abdi bersifat ikatan pribadi, dianggap mengikat seluruh hidup dan berlangsung seumur hidup, dengan loyalitas primordial sebagai dasar pertalian hubungan. Pengorganisasian birokrasi ke dalam struktur patron-klien, merupakan mekanisme untuk mencapai akses berburu rente (khususnya, ekonomi). Birokrasi patrimonial ini kemudian melahirkan Kaum kapitalis di Indonesia hingga kini. Kelompok kapitalis ini merupakan birokrat pemerintahan dan yang terkait hubungan dengan birokrat, seperti para perwira militer, keluarga, sanak dan teman mereka, serta para pedagang Cina yang memiliki hubungan kolegial. Kelahiran birokrat, berikut kolega, anak saudara, adalah sebagai berasal dari penguasaan dan monopoli, kontrak serta konsesi dalam proyek-proyek pembangunan Orde Baru. Dari sini mereka berkembang menjadi Kaum kapitalis, hingga saat ini terkenal. 2.4. Otoritas Tradisional Minangkabau Manan (1995), mengadaptasi pandangan Weber mengenai otoritas tradisional tersebut, ketika mengkaji masyarakat Minangkabau. Menurutnya, Otoritas Tradisional Minangkabau merupakan unit teritorial tertua yang bersifat otonom yang secara berkesinambungan terus dipelihara. Otoritas Tradisional Minangkabau memiliki tiga karakteristik yang membedakannya dengan pandangan Weber (1978), yakni, pertama, Nagari-Nagari mirip negara-negara mini yang satu sama lainnya otonom. Nagari-Nagari ini menunjukkan keberadaannya hingga kini, tanpa terpengaruh dengan adanya pergantian kepemimpinan. Kawula Nagari tidak dilihat sebagai saudara, tetapi sebagai bagian dari warga yang dipimpin oleh pejabat resmi, para spesialis, dan dewan-dewan. Dewan Nagari memiliki kekuasaan tertinggi dalam memutuskan kebijakan yang dibutuhkan untuk kepentingan Nagari, dipilih dan memiliki masa kepemimpinan yang terbatas.1 Para pemimpin tersebut memilki deskripsi tugas yang telah 1 Beberapa sumber informan tokoh adat menyebutkan dulunya, semasa mereka kecil di Kampung, anak-anak dalam setiap ke luarga Paruik telah dipilih salah satu mamaknya untuk menduduki jabatan mamak rumah (Tungganai) kelak. Pemilihan didasarkan pada observasi bertahun-tahun terhadap anak-anak dalam Paruik, mana yang memiliki bakat pemimpin dan mempunyai kecenderungan membela Paruiknya. Setelah terpilih, biasanya calon pemimpin (ninik-mamak) ini 19 ditentukan secara jelas. Selain memiliki kekuasaan yang terbatas, jika dianggap gagal dalam melaksanakan tugasnya, pemimpin dapat diganti. Kedua, pengambilan keputusan, baik dalam sengketa maupun di luar sengketa, dilakukan melalui musyawarah untuk menghasilkan mufakat. Ini merupakan salah satu ciri demokrasi Minangkabau. Ketiga, otoritas di dalam Nagari terpilah-pilah dalam beragam kepemimpinan, seperti Mamak Kaum, Mamak Rumah, Wali Nagari, Datuk Suku, Tigo Tungku Sajarangan, Tigo Tali Sapilin. Oleh karenanya, otoritas yang terdistribusi di dalam Nagari memiliki kekuasaan terbatas. Lebih lanjut lihat gambar 2.1. Karakteristik Otoritas Tradisional Minangkabau. Pendapat Manan (1995) mengenai karakteristik Otoritas Tradisional Minangkabau, harus diterima secara kritis, terutama karakteristik kedua berlakunya demokrasi. Hal ini dianggap perlu karena telah ada penelitian yang dilakukan oleh Benda-Beckman (1984) yang menyimpulkan bahwa prinsipprinsip pengambilan keputusan melalui musyawarah menuju mufakat, secara “berjenjang naik-bertangga turun” untuk mencari kebenaran, baik dalam situasi sengketa maupun tidak dalam sengketa, telah goyah. Goyahnya tangga menuju mufakat itu disebabkan oleh masuknya anasir-anasir dari luar yang mengakibatkan terjadinya perubahan sosial dalam adat Minangkabau. Perubahan tersebut seperti masuknya Islam ke Minangkabau (Abdullah 1966; Kato 1982; Dobbins 2008), yang kemudian mempengaruhi hukum Adat Minangkabau seperti perkawinan, perceraian, hibah, wasiat dan wakaf. mendapat asuhan langsung secara khusus dari mamak tersebut. Mendapat perlakukan khusus, dan tidak diperkenankan merantau baik untuk alasan ekonomi atau pendidikan. Namun, kini di Tabek panjang mekanisme ini tidak terjadi lagi. 20 Otoritas Tradisional Minangkabau 1 3 2 Nagari Otonom Laksana Negara Mini Unit Politik Kepemimpinan Memiliki Tugas Yang Jelas Semua Sama Di Mata Adat Kekuasaan Terbatas Sirkulasi Pemimpin Berkesinambungan Semua Orang Sama di Mata Tuhan Anggota = Warga Pejabat Resmi Spesialis Desentralisasi Otoritas Demokrasi Kepercayaan & Pelayan Masy. Musyawarah Mufakat Adat Terdapat Mekanisme Tradisional NinikMamak Ulama Dubalang dll Agama Ilmu Dewan Penghulu Wali Nagari KAN Dll Sesuai Dengan Perkembangan Zaman Ulama Cendikia Suku Nagari Kekuasaan Tertinggi Tigo Tali Sapilin Tiga Tungku Sajarangan Sumber: Diadaptasi dari Manan 1995 Gambar 2.1. Karakterisitik Otoritas Tradisional Minangkabau Perubahan lainnya, yang merupakan temuan penelitian adalah bahwa pengaruh kolonial Belanda juga cukup menyolok terhadap terjadi perubahan prinsip pengambilan keputusan demokratis di Minangkabau (Benda-Beckman 1984). Pengaruh tersebut adalah kebijakan kolonial Belanda menerapkan hukumhukum yang dianutnya (hukum kolonial Belanda), dan untuk tujuan menegakkan hukum tersebut diberlakukan organisasi peradilan, di luar peradilan adat. Sehingga, terdapat tiga hukum sekaligus yang berlaku (legal pluralism) di Minangkabau. Pemberlakuan hukum yang plural tersebut mengakibatkan pengambilan kata putus dalam penyelesaian sengketa menjadi sulit terlaksana, karena, kalah dalam penyelesaian ranah adat, pihak yang merasa tidak puas akan membawanya pada ranah pengadilan Negara, begitulah seterusnya hingga penyelesaian sukar diperoleh. Hal lain, yang juga turut menyebabkan robohnya sistem musyawarah mufakat dalam pengambilan keputusan, adalah karena kebijakan kolonial Belanda 21 yang menghentikan tradisi “gadang manyimpang”2 pada kelompok genealogis matrilineal pada tingkat Suku. Sehingga, kelompok genealogis matirilineal pada tingkat Suku hingga ke bawah menjadi “tambun” (banyak jumlah anggotanya) dan pengambilan kata putus pada musyawarah menjadi sulit dilakukan karena terlalu banyak orang yang harus diminta pendapat dan persetujuannya. Pendapat Keebet tersebut, khususnya mengenai robohnya musyawarah menuju mufakat sebagai ciri demokrasi di Minangkabau, mendapat kritik tajam dari ilmuwan sesudahnya. Temuan dan kesimpulan Keebet ini masih sulit di generalisasi, sebab hakikatnya Nagari laksana Negara-Negara mini. Sehingga adat hanya berlaku dalam Nagari (Adat Salingka Nagari), setiap fenomena dan gejala yang kita temukan dalam sebuah Nagari, akan berbeda hakikatnya dalam Nagari lain. Di dalam Nagari, semua unit sosial terpilah-pilah, sebagaimana menurut simpulan Hadler (2010) , dengan kutipan; Minangkabau adalah suatu contoh sempurna dari apa yang disebut Heterarki, yakni suatu masyarakat atau sistem politik yang didasarkan bukan pada hierarki tapi pada pluralisme dan multiplisitas bentuk-bentuk politik yang lebih kecil dan berulangulang, dengan Nagari dan Kampung sebagai politas-politas inti. Pejabat-pejabat adat dan keagamaan yang banyak dan tampaknya mubazir, serta konsep adat yang berubah-ubah dan bersifat lokal, persis itulah yang orang temukan di Minangkabau. Oleh karenanya, apa yang ditemukan oleh Benda-Beckman (1984) di Canduang Koto Laweh (CKL), belum tentu relevan pada Nagari lainnya. Pelly (1994) turut mengkritisi studi tersebut, bahwa di dalam adat Minangkabau perubahan adalah suatu yang niscaya, mereka tidak anti perubahan. Namun, perubahan dilakukan untuk mempertahankan eksistensi adatnya, atau yang baru di adaptasi dalam rangka untuk mempertahankan yang lama. Jika demokrasi adalah bagian dari adat, maka adat Minangkabau memiliki tingkat resistensi yang tinggi (Hadler 2010). Hal ini terlihat dari peristiwa perang Paderi yang ingin mengganti Adat Minangkabau dengan agama Islam sebagai 2 cara kerjanya mirip pembelahan sel. Dimana pada Suku-Suku yang telah membesar, di dalam Nagari, kemudian memecah kelompoknya kedalam sub-sub kelompok baru. Baik melalui pergi merantau mencari lahan baru, maupun memecah diri dengan membentuk (memberi nama baru) pada wilayah tempat tinggal mereka, yang kemudian menjadi cikal bakal nama Suku baru. 22 dasar hukum dan acuan bertindak, namun mendapat pertentangan. Sehingga, tindak kekerasan komunal dalam bentuk perang saudara tidak terhindarkan dan terjadi. Gejala ini menunjukkan, agama saja ditolak untuk menggantikan secara utuh Adat, apalagi Birokrasi Pemerintahan. Kini, walaupun secara fisik telah berakhir perang Paderi, namun dalam kehidupan sehari-hari terus berinteraksi dinamis, tanpa saling meniadakan di antara satu dengan yang lain. Secara empiris, kesimpulan Hadler ini mendapatkan relevansinya ketika pada tahun 2010 dan 2011, kelompok Gebu Minang berkeinginan untuk mengadakan Kongres Kebudayaan Minangkabau. Kongres ini bertujuan untuk menggagas dan menghidupkan kembali Adat Bersendi Syarak-Syarak Bersendikan Kitabullah (ABS-SBK) agar diberlakukan kembali pada seluruh Nagari di Sumatera Barat. Pelaksanaan ABS-SBK ini mengambil landasan AlQur’an dan Hadist, sebagai dasarnya.3 Artinya, perilaku, individu maupun kelompok dalam Nagari mengacu pada kedua Kitab pegangan umat Muslim tersebut. Konsekuensinya, jika dipraktikkan, akan merubah sendi-sendi adat mulai dari penguasaan tanah, pola pewarisan, sistem pagang gadai, pengelolaan tanah serta penarikan garis keturunan. Bahkan, bentuk kekeluargaan akan tergerus oleh nilai-nilai yang terkandung dalam Al-Qur’an dan Hadist, dan ini ditentang oleh Kaum adat. Sehingga, rencana kongres tersebut mendapat tanggapan pro dan kontra, layaknya pada zaman Paderi.4 Diskursus kongres Kebudayaan Minangkabau mencerminkan, pertama, bahwa, dua kelompok tersebut (Kaum adat dan Kaum agama) ternyata masih hidup di dalam Nagari-Nagari, dan menjadi bagian dari adat Minangkabau. Kedua, upaya-upaya menjaga keberlangsungan adat Minangkabau terus diupayakan oleh masyarakatnya. Batasan konsepsi Weber dan Manan, tentang Otoritas Tradisional, mengandaikan satu ciri pokok mengenai Otoritas Tradisional Minangkabau, yakni para pemimpin dipilih dan dilegitimasi menurut peraturan-peraturan tradisional yang keberadaannya terus terjaga. Sehingga pemimpin dilegitimasi, dipatuhi 3 kerangka acuan kongres dapat di unduh di sini http://grelovejogja.files.wordpress.com/2010/03/tor-kongres-kebudayaan-minangkabau-final.pdf 4 Mengenai “panasnya” diskursus dan pro serta kontra tentang Kongres Budaya Minangkabau dapat di searching dan browsing di Internet dengan kalimat pencari Kongres Kebudayaan Minangabau. 23 berdasarkan status tradisional mereka. Otoritas tersebut berada dalam NagariNagari, yang memiliki otonomi atau laksana negara-negara mini. Di dalam Nagari kepemimpinan terdesentralisasi pada “tigo sapilin” (ninik-mamak, Alim Ulama dan Cendikia). Pemimpin dipilih secara demokratis, dapat dituahi dan dicilakoi, oleh karenanya, dapat pula diberhentikan dari kedudukannya. 2.4.1. Nagari Nagari adalah suatu kawasan teritorial yang biasanyanya, minimal terdiri dari empat Suku.5 Nagari merupakan masyarakat adat yang otonom, memiliki pemerintahan dan adat sendiri6 yang mengatur tata kelakuan anggota masyarakatnya. Tumbuhnya sebuah Nagari adalah hasil dari proses, dari taratak menjadi Dusun, dari Dusun menjadi Koto, setelah Koto menjadi Nagari. Nagari, diperintah oleh Walinagari dan Kerapatan Adat Nagari (KAN) yang anggotanya terdiri dari Penghulu Suku dan Kepala Kaum (Manan 1995). Ia merupakan sebuah kesatuan administratif yang mempunyai struktur politik (distribusi kekuasaan) dan sistem hukum serta peradilannya sendiri (Kato 1989). Bentuk pemerintahan, struktur politik dan hukumnya sangat dipengaruhi dua kelarasan yang terdapat dalam adat Minangkabau tradisional. Kedua kelarasan tersebut adalah, kelarasan Koto-Piliang, yang menganut paham Dt.Katumanggungan dan laras Bodi-Caniago yang menganut paham Dt.Perpatih nan Sabatang. Kedua datuk mitologi tersebut dipercaya yang menyusun adat Minangkabau tradisional (Syarifuddin 1984). Laras Koto-Piliang, yang menganut paham Dt.Katumanggungan, bersifat otokratis. Menurut laras ini, Nagari diperintah oleh seorang Penghulu yang bertindak sebagai penguasa tunggal dimana lazim disebut sebagai Penghulu Pucuk. Dalam menjalankan tertib administrasi pemerintahannya, Penghulu Pucuk dibantu oleh Penghulu Empat Suku. Kedudukan dan pangkat Penghulu tersebut tidak sama. 5 Menurut adat, persyaratan sebuah Nagari: Ada balai serta Mejid, mempunyai Suku dan teritorial yang jelas, ada korong dan Kampungnya, ada pula huma dan ladang, ada jalan utama (jalan raya) dan ada pula tepian mandi, ada sawah dan ladang, ada halaman dan lapangan, dan adapula tempat pemakaman. 6 pemerintahan dan adat dalam satu Nagari berbeda dengan Nagari yang lain, seperti adat menyebutkan Adat selingkar Nagari. 24 Ketidaksamaan kedudukan dan pangkat Penghulu tersebut, terlihat pula pada posisi duduk Penghulu dalam balai adat (rumah adat tempat rapatnya para Penghulu), dimana terlihat bertingkat pula. Dalam berkomunikasi dengan rakyatnya, Penghulu dan Penghulu yang Empat Suku, dibantu oleh pembantu yang disebut sebagai Andiko. Alur Komunikasi politik Laras Koto-Piliang ini, menganut prinsip berjenjang naik, bertangga turun (bersifat hirarkis). Untuk memahami alur komunikasi ini, marilah kita contohkan dengan mengambil di klasifikasi dikemukakan oleh Kato (1982) bahwa Nagari, terdiri dari Paruik dipimpin oleh Tungganai, Payung dipimpin oleh Penghulu, Suku yang dipimpin oleh Penghulu Suku dan Nagari dipimpin oleh Penghulu Pucuk. Jika pertikaian (apapun bentuknya) dalam masyarakat Nagari, maka lapis pertama yang menyelesaikan adalah Tungganai (mamak rumah). Jika Tungganai, oleh karena satu dan lain hal, tidak mampu menyelesaikan konflik tersebut. Maka, pertikaian tersebut akan diselesaikan pada level Penghulu (payung). Jika Penghulu sebagai pemimpin payung tidak mampu menyelesaikan, maka akan diambil alih oleh Penghulu Suku. Ketidak mampuan para Penghulu Suku meyelesaikan pertikaian akan membawa serta Penghulu Pucuk. Kata putus (penyelesaian pertikaian) akhir ada ditangan Penghulu Pucuk ini, dan rakyat seluruh Nagari harus mematuhi dan menuruti apapun yang diputuskan olehnya. Laras Bodi-Caniago, yang menganut adat Dt. Perpatih Nan Sabatang, lebih bersifat demokratis. Menurut laras ini, sebuah Nagari dipimpin oleh seorang Penghulu bersama dalam satu permusyawaratan, yang terdiri dari PenghuluPenghulu Suku. Pangkat dan posisi duduk dalam balai ruangan adat para Penghulu relatif sejajar. Ini pula alasan utama, mengapa laras ini menganut azas duduk sama rendah, tegak sama tinggi. Dalam berkomunikasi dengan rakyatnya, dilakukan secara langsung tanpa perantara, tidak ada posisi andiko disini. Dalam menyelesaikan munculnya sebuah permasalahan pun, diselesaikan melalui kerapatan seluruh Penghulu Suku, yang bertindak sebagai mahkamah tertinggi, dimana putusan yang dihasilkan tidak mungkin dibanding lagi. Implikasi dari perbedaan laras tersebut bukan saja pada perbedaan terhadap komunikasi politik atau arus pengambilan kata putus, namun 25 juga akan berdampak berbedanya penggantian posisi Penghulu dalam sebuah Kampung, payung maupun Kaum. Dari gambaran ringkas tentang Nagari ini, hal yang perlu dicatat adalah bahwa semua tanah yang menjadi bagian dari wilayah Nagari adalah milik Nagari, Suku, Kaum yang menjadi warga dalam Nagari, musyawarah dan mufakat merupakan prosedur pengambilan keputusan yang paling utama. 2.4.2. Struktur Sosial Masyarakat Nagari Struktur sosial masyarakat Nagari diorganisasikan dengan azas sistem kekerabatan matrilineal. Berdasarkan azas tersebut, kelompok kekerabatan yang terdapat dalam Nagari telah dibagi dalam beberapa tingkatan, yang berbeda antara Nagari yang satu dengan yang Nagari lain. Jika disederhanakan secara Antropologis (Manan 1995), maka kelompok kekerabatan yang mendiami NagariNagari terdiri dari Suku, Kaum dan Paruik. Sebuah Suku terdiri dari lebih satu Kaum, sedangkan Kaum terdiri dari beberapa Paruik, dan Paruik biasanya terdiri dari tiga generasi atau lebih yang tinggal dalam satu rumah, serta memiliki harta pusaka bersama. Masing-masing kelompok kekerabatan ini memiliki pemimpinnya sendiri, seperti Suku dipimpin oleh datuk Suku (Penghulu).7 Kaum dipimpin oleh Datuk Kaum8dan Paruik dipimpin oleh Tungganai (mamak rumah). Para pemimpin ini bertugas sebagai manager harta pusaka komunal. Selain dari ibu kandung (Bundo Kanduang), anggota kelompok kekerabatan tersebut di atas (Suku, Kaum dan Paruik) terdiri dari kemanakankemanakan. Adat Minangkabau mengatur beberapa peranan kemanakan ini, yakni pertama, kemanakan di bawah dagu (bertali darah) yang merupakan keturunan langsung dari Kaum yang selanjutnya memiliki hak atas harta pusaka Kaum, baik dalam bentuk matrilineal (tanah, rumah, emas, perhiasan), maupun dalam bentuk non-material (Suku, gelar kebesaran). Kategori lain dari kemanakan ini adalah, “kemanakan bertali adat” dan kemanakan “dibawah lutut” yang keduanya, hubungannya tidak bertali darah. Ada disebabkan prosedur adat, maupun hutang budi. 7 8 Sebutan dapat berbeda antara satu Nagari yang satu dengan yang lain. Di Nagari lain ada yang menyebutnya dengan Penghulu andiko. 26 Stratifikasi sosial dalam Nagari, berdasarkan masa lamanya Kaum mendiami sebuah Nagari (Kato, 1982). Mereka yang merupakan turunan dari kelompok pertama yang membuka Nagari mempunyai kedudukan tinggi dalam Nagari. Mereka disebut dengan “Urang Asa” (orang asal). Mereka yang datang kemudian lantas disebut urang datang (orang biasa). Sistem stratifikasi menjadi semakin bervariasi, ketika perubahan kultural dan struktural terjadi, akibat kontak budaya dengan bangsa lain, dalam Nagari. Perubahan tersebut seperti mulai dipandangnya pencapaian pendidikan, kekayaan dan pangkat sebagai dasar stratifikasi sosial di dalam Nagari. 2.4.3. Adat Minangkabau Dasar pokok falsafah adat Minangkabau adalah, Alam. Falsafah adat ini, tidaklah sulit karena berdasarkan pada ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam alam nyata. Alam (alam nyata), secara kultural ideasional, mengandung makna yang sangat tinggi. Alam, bukan saja sebagai tempat lahir, tempat hidup, tempat berkembang biak, dan tempat dimana kita mati, namun lebih dari itu alam mengandung makna filosofis sebagai Guru. Pepatah adat Minangkabau mengatakan; alam takambang jadi guru. Oleh karenanya, pepatah, petuah, mamangan adat Minangkabau selalu menggambarkan bentuk, sifat dan kehidupan alam. Sedangkan dasar falsafah susunan masyarakat Minangkabau adalah dari bersama, oleh bersama dan untuk bersama. Azaz kebersamaan tersebut, menjadi landasan susunan masyarakat. Kebersamaan satu Kaum terwujud dalam sistem kekerabatan matrilineal, dimana sepanjang hayat individu adalah anggota dari kekerabatan matrilineal, tidak berubah meski melangsungkan perkawinan atau pergi merantau. Prinsip utama dalam pengambilan keputusan dalam Nagari, baik ketika sengketa maupun non-sengketa, didasarkan pada musyawarah untuk mencapai mufakat. Musyawarah ini dilaksanakan secara berjenjang mulai dari tingkat Paruik, hingga Suku. Pemimpin-pemimpin pada masing-masing tingkat kelompok genealogis, dipilih di antara anggota Kaum dan dapat diganti sesuai dengan kebutuhan. Dalam konsepsi adat, pemimpin bukanlah bersifat mutlak. Terhadap laki-laki, terdapat dua “pesan adat”. Pertama, melakukan mobilitas sosial (merantau), yang berguna sebagai menaikan marwah laki-laki, 27 sebab belum dapat dikatakan dewasa seorang laki-laki selagi belum merantau. Pesan lainnya juga, menolong pusaka, dengan memperkaya jumlahnya, baik kualitas maupun kuantitas yang dapat dilakukan dari surplus hasil rantau. Dalam bidang ekonomi, falsafah adat Minangkabau mengatur bahwa tidak ada kepemilikan individual, semuanya dimilik bersama (komunal), seperti tertuang dalam falsafah susunan masyarakatnya. Seluruh Harta adalah merupakan pusaka, dimana berfungsi sebagai sumber dana, baik dana Kaum maupun dana bersama. Ia merupakan jaminan sosial (social security). Namun, fakta empiris saat ini telah mulai memperlihatkan kepemilikan pribadi di dalam Nagari. Meskipun kepemilikan itu, pada akkhirnya ketika diwariskan akan menjadi milik keluarga. 2.5. Kontestasi Elite Konsep kontestasi telah menjadi jargon dalam wacana para ahli ilmu sosial dan humaniora jauh sebelum abad pertengahan. Namun sejak abad ke 16 kontestasi kemudian menandakan adanya pertikaian (contention), pertentangan (conflict) dan kontroversi (controversy) (Hart & Hartman 2004). Menurut Pradipto (2007), kontestasi berlangsung dalam konstelasi kekuasaan ketika ada kekuatan yang bekerja seperti saling dukung, berjuang, bersaing dan menghancurkan. Oleh karenanya, konsep kontestasi kekuasaan dimaksud dalam penelitian ini adalah bagaimana perdebatan dan perselisihan kekuasaan bekerja dalam proses menyusun anggaran, bahwa didalamnya terjadi persaingan, saling dukung, konflik dan bahkan saling menghancurkan kekuatan. Anggaran di susun dengan jalan perjuangan yang tanpa henti mengubah dan memutar balikkan kekuasaan.9 Sedangkan konsepsi elite, pada kata kedua dalam sub-judul di atas, bermakna sekelompok orang pengambil keputusan, memiliki pengaruh serta berkuasa, yang menentukan arah dari gerak perubahan sosial (Keller 1984; Kartodirjo 1983). Elite adalah kelompok orang yang menguasai jaringan-jaringan kekuasaan, baik mereka berada dalam lingkaran kekuasaan (pendukung) maupun sang penguasa puncak (Varma 1987; Duverger 1987). 9 Tak jarang pemutar balikkan kekuasaan ini terlihat si pemegang kuasa kemudian berakhir menjadi pesakitan atau tersangka tindak pidana. 28 Konsep elite selalu di padu-padankan dengan kata politik, yakni elite politik. Mengingat hakikat dari prilaku elite tersebut adalah kontestasi untuk menduduki strata yang berkuasa. Pareto dan Mosca membagi masyarakat (stratifikasi sosial) kedalam dua lapisan. Lapisan elite dan lapisan non elite. Lapisan elite sendiri, terbagi dua kelompok, kelompok elite yang memerintah oleh karenanya berkuasa (governing elite) dan kelompok elite yang tidak pemerintah (non-governing elite). Relasi sosial di antara kedua elite (yang berkuasa dengan tidak berkuasa) adalah konflik.10 Pareto mengibaratkan relasi kedua elite tersebut sebagai Singa (elite yang memerintah) dan Srigala (elite yang mengincar kekuasaan). Oleh karenanya, terdapat kontestasi kekuasaan yang abadi terjadi di antara kedua golongan elit politik ini (Duverger 1982; Varma 1987; Bellamy 1987; Hartman 2007). Dengan pengertian dan karakteristik tersebut di atas, elite yang dimaksud pada studi ini adalah sekelompok orang yang berperan dan berkuasa terhadap ranah perencanaan dan penganggaran APBD, yang merupakan unsur dari Birokrasi Pemerintahan dan Otoritas Tradisional Minangkabau. Sekelompok orang tersebut yang merupakan unsur Otoritas Tradisional Minangkabau seperti, urang nan ampek jinih (Ninik-mamak, alim ulama, cendikia, Pemuda), WaliNagari, Walijorong, BPRN, KAN). Sedang elite dari unsur Birokrasi Pemerintahan seperti Bappeda, TAPD, SKPD, Bupati dan DPRD. 2.5.1. Persaingan Elit Politik dan Sirkulasi Elit Politik Menurut Pareto dan Mosca (dalam Varma 1987), konflik mendapat bentuk empiris ketika kontestasi para elit terjadi dan membuahkan sirkulasi elit. Hal ini disebabkan elit politik, yang yang berkuasa maupun yang ingin merebut kekuasaan, memiliki dorongan kemanusiaan yang tak dapat di hindarkan untuk meraih kekuasaan. Sedang keberadaan kekuasaan terbatas. Sehingga dinamika perebutan serta perjuangan meraih kekuasaan melahirkan sirkulasi elit politik. Pareto dan Mosca “menohok” Tesis Marx, bahwa sejarah manusia adalah sejarah perjuangan kelas. Terdapat dua kelas, yakni Pemilik Modal (Bourjuis) dan buruh (Proletar). Hubungan keduanya adalah konflik (kepentingan) dimana kepentingan (tujuan utama) buruh adalah bagaimana mendapat upah setinggi-tinggi. Kepentingan (tujuan utama) pemilik modal adalah bagaimana mendapat keuntungan sebesar-sebesarnya. Jika kepentingan buruh tercapai, maka salah satu komponen yang menurun adalah keuntungan pemilik modal. Jika kepentingan pemilik modaltercapai, maka salah satu komponen yang harus di tekan adalah upah buruh. 10 29 Hal ini sejalan dengan kajian Hadiz (2005) di Indonesia, bahwa dalam kontestasi merebut kekuasaan, pelaku bukanlah para aktor bebas.11 Namun, para aktor adalah representasi dari berbagai lapisan sosial, seperti kelas sosial dan elit, yang memiliki proyek kepentingan materialnya sendiri. Ini artinya, tindakan aktor (elite) disediakan dan sekaligus di batasi oleh konteks struktur sosial tertentu. Oleh karenanya, relasi antar berbagai kekuatan politik berada dalam poros ketegangan (kontradiksi) yang bersifat dialektis. Poros kontradiksi tersebut, di antaranya tercermin dalam kontestasi. Menurut Nurhasim (2005), Konflik elit politik merujuk pada hubungan antar kekuatan politik (kelompok atau individu) yang memiliki, atau merasa memiliki, sasaran yang tidak sejalan. Sasaran yang tidak sejalan menunjukkan terdapat perbedaan kepentingan, oleh karenanya, kepentingan dapat pula dipergunakan untuk melihat motif di antara elit politik yang saling berkonflik. Beberapa motif tersebut, selain dia ingin berkuasa, mereka juga menginginkan uang, jaringan dan investasi strategis.12 Untuk motif uang, terdapat bukti empiris adanya misalokasi dalam anggaran karena elit politik memiliki kepentingan pribadi dalam penganggaran (Keefer & Khemani 2003; Mauro 1998). Alokasi sumberdaya dalam anggaran mengalami distorsi ketika politisi berperilaku korup. Perilaku korup ini terkait dengan peluang untuk mendapatkan keuntungan pribadi pada proyek-proyek yang akan dibiayai dengan anggaran, yakni pengalokasian akan lebih banyak untuk proyek-proyek yang mudah dikorupsi dan memberikan keuntungan politis bagi politisi. Artinya, korupsi dan aktivitas perburuan rente di pemerintahan berpengaruh terhadap jumlah dan komposisi pengeluaran pemerintah. Motif lain, seperti bentuk-bentuk investasi strategis dapat mengambil bentuk beragam. Baik dari segi cultural, ekonomi, politik, jaringan kekuasaan dan sebagainya. Karena kekuasaan sifatnya terbatas, maka kontestasi elit tidak akan terhindarkan. Nuansa-nuansa kontestasi dalam sirkulasi elit, setidaknya menunjukkan tingkat perbedaan kepentingan di antara kelompok-kelompok yang berbeda. 11 kritik terhadap pendekatan Behavioralisme, bahwa Individu adalah bebas, memiliki kemauan bebas (free will). 12 http://www2.tltc.ttu.edu/Scheneider/dev_sem/5325_1b_conflict.htm. 30 Menurut Pareto (1935), sirkulasi elit dapat terjadi dalam beragam bentuk, yakni; pertama, pergantian di antara elit yang memerintah (governing elite). Kedua, pergantian dengan elit yang tidak memerintah. Untuk yang kedua, dapat terjadi dengan cara, pertama, pembauran atau koalisi antara kalangan elit yang memerintah dengan yang tidak memerintah membentuk kelompok elit baru, kemudian berkuasa. Kedua, elit yang tidak memerintah menggantikan elit yang memerintah. Ketiga, pembauran antar elit tidak memerintah dengan lapisan masyarakat mayoritas. Keempat, individu-individu dari kalangan bawah (masyarakat mayoritas) yang membentuk elit baru dan masuk ke dalam kancah perebutan kekuasaan dengan elit yang sudah ada. Berlainan dengan Pareto, menurut Mosca (1939) sirkulasi elit terjadi apabila elit yang memerintah kehilangan kemampuan, pada saat yang sama, kelas lain justru menunjukan kemampuan yang lebih baik. Dengan demikian, terbuka kemungkinan elit yang berkuasa dijatuhkan, atau terjatuh dan digantikan oleh elit politik baru. Berdasarkan dua model sirkulasi elit politik ini, kontestasi atau konflik dapat terjadi di antara elit politik yang berkuasa (kontestasi sesama elit berkuasa) atau antara elit politik yang berkuasa dengan elit yang ingin berkuasa. 2.5.2. Kontestasi Elit politik Kontinuitas Sejarah Seperti telah dijelaskan terdahulu, menurut Pareto dan Moscha, relasi sosial di antara kedua elit (yang berkuasa dengan tidak berkuasa) adalah konflik, hal ini berlaku pula antara elit yang berkuasa dengan elit yang mengincar kekuasaan. Konflik berlangsung secara terus menerus, relasi kedua kelompok elit dalam poros ketegangan dialektis. Sehubungan dengan hal tersebut, analisis kontestasi dan sirkulasi elit politik di Indonesia, hendaknya, didasarkan cara pandang yang mengakui kesejarahan antara masa lalu, masa kini dan masa datang. Sirkulasi berbagai bentuk rezim elite politik pada suatu momen tertentu, tidak dipahami sebagai penggalan waktu yang terpisah dari masa sebelumnya. Meskipun, boleh jadi, sirkulasi elit politik tampak seperti sebuah diskontinuitas sejarah, namun dia tidak dapat dilepaskan dari gerak kontinuitas sejarah secara keseluruhan. Oleh karenanya, perubahan berbagai rezim elite politik di negeri ini perlu dipahami secara historis. 31 Dari mulai bangun dan jatuhnya kerajaan di Nusantara, perjuangan para Pahlawan melawan pemerintahan kolonial, serta bangun dan jatuhnya Rezim Orde Lama (ROL) dan Rezim Orde Baru (ROB), sampai orde reformasi ini sesungguhnya tidak lepas dari kontestasi elit politik. Sehingga konotasi sejarah dimaknai dengan kontestasi para elite politik dan juga merupakan “taman perkuburan” para elite politik. Menurut Benda-Beckman (1979) kontestasi elite politik pada masa ROL kelanjutan dari masa kolonial Belanda (KB). dimana Salah satu upaya KB mengusai Nusantara dengan memberlakukan sistem pemerintahan tidak langsung (indirect rule), implementasinya adalah melumpuhkan, mengangkat dan menguasai elite politik tradisional lokal yang kemudian menjadi “ujung tombak” KB dalam menguasai dan mendapatkan keuntungan dari rakyat nusantara. Kelompok elit baru bentukan KB ini, kemudian berhadapan langsung dengan kelompok-kelompok elit tradisional yang tidak bersedia patuh dengan KB. Kelompok elite baru ini kemudian mendapat kekuasaan untuk mengutip pajak, atau menjalankan kebijakan KB dimana menduduki posisi pekerjaan-pekerjaan baru seperti pegawai administrasi, amtenar, tuanku demang (Ricklefs 2008). Pada masa ROL, elite tradisional pada masa KB tersebut perannya menurun atau tergerus oleh elit politik modern yang lahir akibat konsekuensi politk etis pemerintahan kolonial. elit politik modern ini ciri-cirinya: pejuang nasional berusia muda, orang kota dan berkebudayaan barat (berpendidikan modern), lebih berfaham duniawi (hedonistik), dipengaruhi Marxisme, serta tuntutan terhadap perubahan sosial dan ekonomi. Sikap elit baru mencari keterpaduan dalam keterpecahan, Falsafah politiknya Marxisme, Memiliki sikap nasionalisme dan anti kolonialisme. Ingin mencapai pembangunan sosial dan ekonomi. inilah yang menjadi konsekuensi lahirnya 79 Negara-negara baru di Asia pada dekade 1940-1950, termasuk Indonesia (Mehden 1987) . Namun, Niel (2009) memiliki pendapat berbeda. Menurutnya, elit politik di Indonesia modern memang lahir dari konsekuensi politik etis. Namun, yang diberi kesempatan pendidikan adalah keturunan dari kalangan elit politik tradisional yang dibangun oleh KB. Tidak logis mengkontradiksikan antara anak, keponakan dengan para orang tua yang memiliki hubungan darah. Oleh 32 karenanya, yang terjadi adalah berkoalisi atau pembauran antara para elit (tradisional dan modern) yang kemudian membentuk kalangan elit politik yang menjadi cikal bakal pemberontak dan bertujuan merebut kekuasaan KB. Penelitian Feith (1962) juga menemukan fakta empiris berbeda dari penelitian von Mehden (1987) dan van Niel (2009), pada demokrasi parlementer masa ROL, terdapat kontestasi dua elit politik. Yang pertama apa yang disebut Feith dengan solidarity makers dan yang kedua disebutnya golongan elite problem solver. Solidarity makers adalah kelompok elit tradisional yang memiliki basis hingga ke akar rumput, dan problem solver adalah elite modern yang lahir dari pendidikan Belanda, namun tidak memiliki masa. Kontestasi kedua golongan elite tersebut menyebabkan kegagalan demokrasi parlementer pada masa ROL. Menurunnya peran elite tradisional, sebagai mana yang di simpulkan oleh Mehden (1987), tidak sepenuhnya benar. Justru, dalam kontestasi elit, kelompok elit politik tradisional ini mampu melumpuhkan elit politik modern. Benda (1964) memperkuat dengan menambahkan variabel legitimasi kekuasaan yang terabaikan dalam temuan Feith tersebut, bahwa terdapat kontestasi elite politik tradisional (solidarity makers) dan modern (problem solvers) dalam masa sistem demokrasi parlementer. Problem solver yang menjadi dominan dalam politik yang berjalan, sebenarnya tidak lain dari pada sekelompok orang yang asing di negaranya, yang tidak memiliki basis legitimasi kekuasaan, yang tentu saja ditentang oleh kalangan elit tradisional (solidarity makers). Yang menarik dalam percakapan antara Feith (1962) dan Benda (1982) adalah kritik utama Benda adalah bahwa kajian Feith a-historis. Mengutip Benda : “..I believe that it takes an unhistoriscal starting pointor, to put more precisely, that it sees postwar Indonesia primarily as a continuation of the country’s most recent history, while a largely ignores what has gone before . in point of fact, howefer, the modern colonial era (including the Japanese occupation) was a brief interlude in Indonesian history, a deviationwe might almost say, from that history in that subjected the country to alien dictation (Benda, dalam Anderson and Kahin, 1982:16). 33 Jadi pertanyaan yang penting bukan mengapa demokrasi di Indonesia gagal? seperti yang dikemukakan dalam pertanyaan penelitian Feith, tapi yang lebih penting adalah, mengapa ada demokrasi di Indonesia? Kritik Benda tersebut, kemudian mendapat tanggapan balik dari Feith (1965), menurutnya, kontinuitas sejarah yang menjadi variable utama Benda memiliki kelemahan yakni, pertama, mengabaikan proses modernisasi sosial dan ekonomi yang telah berlangsung selama satu abad. Proses modernisasi itu mempengaruhi kehidupan sosial rakyat Indonesia dan arena itu juga mempengaruhi cara rakyat memandang masyarakat politiknya, hak-hak dan kewajiban mereka di dalamnya. Kedua, dengan tesis Benda (1982) tersebut dapat ditarik kesimpulan, siapapun yang memerintah dan berkuasa, akan berlaku otoriter. Dengan begitu, tertutup kemungkinan perubahan kearah sistem yang lebih mendorong partisipasi dan keterbukaan. Ketiga, ia juga mengabaikan peranan otonom Negara sebagai agen perubahan. Keempat, ia juga mengabaikan fakta sejarah bahwa sifat otoriterisme berbeda antar berbagai periode sejarah. Hadiz (2005) ikut dalam diskursus ini, hasil kajiannya menyimpulkan bahwa terdapat kontinuitas sejarah kelompok penguasa dari satu rezim ke rezim yang lain. Menurutnya, proses reformasi, yang mendapat bentuk pada otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, ini membuktikan bahwa kelompok penguasa yang terdiri dari kapitalis predatoris, yang hidup dalam masa rezim Orde Baru, tidak hilang begitu saja, namun bermetamorfosa ke dalam partai-partai politik dari pusat hingga ke daerah-daerah. 2.5.3. Elit Politik Tidak Perduli Rakyatnya Kajian lain yang menjelaskan hubungan elite dengan rakyat, dilakukan oleh Wertheim (2009) menyimpulkan bahwa elite sesungguhnya tidak tahu massa atau rakyatnya. Menurut Wertheim, dari persfektif sosiologi pengetahuan, ketidak tahuan tersebut berpangkal dari, pertama, streotipe-streotipe elite yang menganggap massa (rakyat) sebagai ancaman. Kedua, elite memang tidak mengenal rakyatnya, karena kehidupan mereka saling terpisah, sehingga sedikit informasi yang tersedia bagi elite untuk mengenal rakyat. Dengan streotipe tersebut, elite membangun citra-citra tentang rakyat. Citra yang dibangun tersebut, adalah citra yang memberi keuntungan pada elite. 34 Melalui argumentasi ini, Wertheim menyimpulkan bahwa elite sengaja tidak mau tahu rakyatnya. Sebaliknya, jika pun mengetahui/memhami rakyatnya, hal tersebut dilakukan sepanjang menguntungkan kalangan mereka. Menurut Wertheim, sebagaian besar realitas relasi elit dan rakyat adalah kombinasi dari kedua hal tersebut. Hanya saja, hal pertama lebih dominan, yakni ketidaktahuan sebagai hal yang tidak disengaja. Sehingga, represi elite terhadap rakyat pun tidak disengaja pula. 2.6. Perencanaan dan Penganggaran APBD Menurut Luwihono (2010), implementasi proses waktu (bulan-demi bulan) serta Lembaga Pemerintah yang terlibat dalam siklus tahunan APBD yang mencakup proses perencanaan dan penganggaran di daerah menurut UU.No.17/2003 tentang Keuangan Negara, UU No.25/2004 tentang SPPN dan UU No.32/2004 tentang Pemerintahan Daerah adalah sebagaimana terlihat dalam bagan selanjutnya di bawah. Menurut bagan alir di bawah, RKPD (Rencana Kerja Pemerintah Daerah) yang disinkronkan dengan Rencana Kerja (Renja) SKPD (Satuan Kerja Pemerintah Daerah) melalui forum asistensi antara SKPD dengan Bappeda yang kemudian menghasilkan Rancangan RKPD yang selanjutnya dibahas dan disinkronkan dalam proses Musrenbang yang dilaksanakan secara berjenjang, yakni dari Desa, Kecamatan, Forum-SKPD/Musrenbang Kabupaten. Rancangan RKPD yang telah mengalami ubah-sesuai dalam proses Musrenbang selanjutnya dibahas bersama DPRD untuk disyahkan menjadi Perda (Peraturan Daerah) tentang RKPD. Namun, sebelum di syahkan, dalam pembahasan DPRD dapat memberi Pokir (Pokok-Pokok Fikiran) yang menyebabkan penyesuaian dalam RKPD. Setelah RKPD di sepakati, maka selanjutnya DPRD bersama TAPD membahas KUA-PPAS mengacu pada RKPD yang telah disepakati. Dari KUAPPAS ini kemudian menjadi pedoman SKPD menyusun RKA (Rencana Kerja Anggaran) yang dibahas bersama DPRD. Hasilnya kemudian adalah kompilasi RKA-SKPD yang telah dibahas dan menjadi Raperda APBD. Ranperda ini kemudian di bahas hingga menjadi Perda APBD. (lihat gambar berikut). 35 Sumber: Luwihono 2010. Gambar 2.2. Alur Proses Perencanaan dan Penganggaran APBD 36 Metode di atas, harus diterima secara hati-hati, mengingat ranah perencanaan dan penganggaran, merupakan medan syarat nilai dan kepentingan. Widowati (2007) dan Sopanah (2011), menyimpulkan dari hasil penelitiannya bahwa partisipasi yang telah diterapkan dalam ranah perencaaan seperti Musrenbang dengan berbagai jenjang, bersifat semu dan manipulatif. Peserta walaupun terlihat namun dianggap tidak ada. Pelaksanaan musrenbang hanya memenuhi persyaratan administratif. Di samping itu, ranah perencanaan syarat dengan kepentingan politis yang terlihat dari mulai tingkat desa hingga Kab./Kota. Hasil kajian Sudjito (2008) menyimpulkan bahwa partisipasi dalam perencanaan belum berkorelasi positif dengan derajat perubahan kebijakan secara nyata. Bahkan partisipasi rakyat yang diharuskan secara normatif melalui UU No.25/2004 tentang SPPN dan UU No.34/2004 tentang Pemerintahan Daerah terjebak dalam formalisasi yang justru dimentahkan oleh UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara, dan UU No.33/2004 tentang Perimbangan Dana Pemerintah Pusat dan Daerah. Keempat Undang-Undang tersebut, terutama UU No.25 tahun 2004 dan UU No.17/2003 yang berusaha mensinkronkan ranah perencanaan dan pengangaran (lihat bagan sosialisasi Bappenas di atas), namun praktiknya dibanyak daerah sering tidak “menyambung” (disconnection) antara hasil musrenbang Kabupaten dengan posting alokasi belanja anggaran. Artinya, hasil musrenbang tersebut tidak dijadikan referensi atau diabaikan oleh eksekutif dan legislatif ketika membahas RAPBD. Oleh karenanya, anggaran daerah cenderung disusun secara oligarkis oleh eksekutif dan legislatif sehingga tidak bisa disentuh (untouchable) oleh partisipasi masyarakat. Perilaku oligarkis eksekutif dan legislatif ini, dimungkinkan karena, keempat Undang-Undang yang mengsinkronkan ranah perencanaan dan penganggaran, seperti tersebut di atas, tidak dilanjuti dengan payung hukum yang diterbitkan oleh daerah (kemauan politik Pemda dan DPRD) dalam bentuk Perda atau Perbup, sehingga ramburambu dan juknis perencanaan dan penganggaran sering berlandaskan Permendagri, SEB Mendagri Bappenas, pada substansi nomenklatur di dalamnya bobot partisipasi sipil diabaikan. Di samping itu, berkaitan dengan temuan Widowati di atas, Sudjito (2008) juga menemukan fakta bahwa praktik Musrenbang cenderung didominasi elite dan monopoli birokrasi sehingga rakyat 37 atau masyarakat yang hadir dalam musrenbang hanya aksesoris. Di samping pengabaian hasil dokumen Musrenbang oleh TAPD dan Panggar, pada proses penyusunan RKA-SKPD yang kemudian dikompilasi menjadi Ranperda APBD, para kepala SKPD (dinas-dinas) dalam kerangka perencanaan teknokratis berupaya untuk mendapatkan anggaran yang maksimal. Bahkan, rancangan rencana kerja anggaran (RKA-SKPD) terkadang ke luar dari rambu-rambu RPJMD, Renstra maupun Renja SKPD. Di sisi lain, Faulina et.al (2010) menemukan fakta dalam penelitiannya mengenai anggaran Dinas Kesehatan Prov.NTB. Pada ranah penganggaran telah menjadi ladang politik transaksional, dimana Eksekutif dan Legislatif “berkoordinasi” menitipkan program pada Dinas Kesehatan untuk kepentingan keduanya. Posting anggaran titipan tersebut bukan saja mengurangi “jatah” alokasi anggaran Dinkes, tetapi juga program “titipan” tersebut tidak berpedoman pada Renstra (Rencana Strategis) Dinkes itu sendiri. Fakta lain, ditemukan Denas (2007) dalam penelitiannya, menyebutkan salah satu penyebab tidak sesuainya antara petunjuk teknis pelaksana dan praktik penganggaran APBD disebabkan terbatasnya jumlah sumberdaya manusia yang terlatih dalam menyusun, memfasilitasi perencanaan dan penganggaran pada dinas-dinas, khususnya Dinkes Kota Padang (Denas, 2007). Temuan-temuan di atas, pada akhirnya sesuai dengan pendapat Marbyanto (dalam Syukry, 2008) bahwa terdapat 13 fakta empirik dalam perencanaan dan penganggaran APBD, sehingga petunjuk teknis pelaksana perencanaan dan penganggaran normatif berbeda dengan fakta. Tiga belas fakta empirik tersebut, pertama, intervensi hak Budgeting DPRD sangat kuat sehingga mampu mengusulkan program-program baru diman ; (a) usulan program-program berbeda dengan hasil musrenbang, (b) banyak usulan program justru merubah hasil musrenbang, (c) usulan program memiliki motif merawat dukungan konstituen, (d) motif memburu rente dengan mengusulkan proyek serta ikut ambil bagian dalam pengadaan barang, (e) salah satu strategi eksekutif untuk “menjinakkan” kuatnya intervensi hak budgeting DPRD ini, adalah dengan alokasi anggaran tertentu kepada DPRD, seperti penyaluran dana Bansos, atau memberi dana aspirasi kepada anggota DPRD. 38 Kedua, musrenbang masih menjadi retorika. Ranah perencanaan didominasi oleh Kebijakan Kepala Daerah, SKPD dan DPRD. Ketiga, proses perencanaan terpisah dengan proses penganggaran, atau menyimpang dari bagan alir UU No.25/20004 tentang SPPN dan UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara. Akibatnya, di antara proses perencanaan dan penganggaran tidak menyambung. Keempat, ketersediaan dana yang tidak tepat waktu. Kelima, break down RPJP kepada RPJM kepada RKPD tidak berkesinambungan. Keenam, kualitas RPJP, RPJM dan Renstra yang tidak terukur. Ketujuh, terlalu banyak order dari pemerintah Provinsi dan Pusat dalam proses perencanaan. Kedelapan, Koordinasi antar SKPD dalam ranah perencanaan masih lemah. Misalnya, Dinas Kehutan membuat program reboisasi hutan. Dinas Pertambangan, pada hutan yang sama membuka hutan untuk lahan penambangan batu bara. Kesembilan, SKPD yang memiliki dana besar sering tidak memiliki tenaga perencanaan yang handal, pun Bappeda tidak mampu memberi asistensi kepada SKPD tersebut. Kesepuluh, APBD Kab/Kota perlu untuk dievaluasi oleh Provinsi. Kesebelas, Kualitas Musrenbang Desa dan Kecamatan rendah, karena tidak difasilitasi oleh fasilitator yang handal. Menurut PP No.72/2005, Pemkab (dapat melalui Pemerintah kecamatan) mendapat amanah untuk memfaslitasi musrenbang Desa dan Kecamatan. Namun, tidak berjalan. Keduabelas, manual panduan Musrenbang, seperti Permendagri 66 Tahun 2007 misalnya, terlalu rumit untuk dipahami masyarakat desa yang berada di pelosok-pelosok. Ketigabelas, Penerapan P3MD (Perencanaan Pembangunan Partisipatif Masyarakat Desa) sering menimbulkan bias dan oversimplikasi. Dari temuan fakta-fakta empiris di atas, dapat disimpulkan bahwa terdapat kesenjangan di antara petunjuk teknis pelaksana dan fakta mengenai perencanaan dan penganggaran APBD. Jika kebutuhan petani berawal dan terlihat dari musrenbang berjenjang, maka ketika hasilnya diabaikan, maka kebutuhan mereka juga tidak dapat dijawab oleh anggaran. Di samping itu, fakta-fakta temuan lapangan tersebut, mengindikasikan untuk berhati-hati mengikuti alur petunjuk teknis pelaksana perencanaan dan penganggaran normatif sebagaimana pisau analisis dalam kajian empiris. 39 2.7. Hubungan Birokrasi Pemerintahan dan Otoritas Tradisional Hubungan Birokrasi Pemerintahan dengan otoritas tradisional, dapat dilihat dari perkembangan birokrasi itu sendiri. Menurut Weber (1978) birokrasi (pemerintahan) bersifat evolutif mengikuti proses perkembangan rasionalisasi13 dan tipe sistem otoritas (Ritzer dan Goodman 2003) dari otoritas tradisional menuju otoritas legal rasional. Pada awal perkembangannya, birokrasi memiliki otoritas tradisional, namun, seiring munculnya kerajaan, negara, dan pembagian kerja yang semakin kompleks, peranan otoritas tradisional dalam birokrasi digantikan oleh birokrasi modern. Jika dianggap Birokrasi Pemerintahan adalah Negara, maka hubungan masyarakat yang menganut otoritas tradisional dengan Birokrasi Pemerintahan legal-rasional dapat diawali dengan asal usul kemunculan Negara yang merupakan hasil proses sejarah yang teratur, terjadi berulang, oleh karenanya bukan peristiwa unik (Caneiro 1970). Secara umum terdapat dua kelompok teori yang menjelaskan kemunculan Negara (Manan 1995), yakni teori sukarela (voluntaristic) dan teori pemaksaan (coercive). Menurut teori sukarela ini, Negara muncul dari sekelompok masyarakat yang secara spontan, sukarela melepaskan kedaulatannya kemudian bersatu dengan komunitas lain untuk membentuk Negara dengan tujuan agar dapat melindungi, menjamin kelangsungan hidup bersama. Pendukung teori ini di antaranya Thomas Hobbes (1588-1679), J.J. Roseau (17121778). Teori sukarela terbaru dikemukakan oleh Wittfogel (1957) dengan “hipotesa Hydraulic”, yang berpendapat Negara muncul akibat kesadaran Kaum petani yang harus berjuang untuk menopang kehidupan mereka dari pertanian irigasi. Muncul kesadaran di antara mereka, akan menguntungkan jika mereka bergabung menjadi unit politik yang lebih besar agar mampu mengelola irigasi yang lebih besar. Administrasi berikut tenaga pelaksananya, yang mereka tunjuk untuk mengelola irigasi besar tersebut mendorong munculnya organisasi Negara. Dari pendekatan kelompok teori sukarela ini, Negara merupakan kelanjutan dari 13 Berkaitan dengan tipe ideal tindakan sosial. Terdapat empat bentuk tipe ideal tindakan sosial. Pertama, tindakan rasional, yaitu tindakan dimana alat dan tujuan dipilih dan dipertimbangkan. Kedua, tindakan berorientasi nilai, dimana tindakan tujuan telah ditentukan, sedangkan alat pencapaian tujuan dapat dipertimbangkan oleh karenanya dipilih. Ketiga, Tindakan afektif, yakni tindakan yang ditentukan oleh kondisi emosi seperti, cinta, marah. Keempat, tindakan tradisional yakni tindakan yang telah lazim (tradisi) dilakukan. 40 masyarakat yang masih menganut otoritas tradisional. Pandangan ini mirip dengan pendapat Weber di atas, bahwa masyarakat tradisional secara sukarela kemudian membentuk Birokrasi Pemerintahanan (Negara). Kelompok teori kedua, yang menjelaskan asal-usul kemunculan Negara adalah teori pemaksaan (coercive). Menurut teori ini, bukan kepentingan individu dengan maksud baik agar dapat bertahan hidup merupakan cikal bakal terbentuknya negara, tetapi adalah paksaan, kekerasan dalam bentuk perang, dan revolusi. Beberapa penganutnya adalah Ibnu Khaldun (1967), Carneiro (1970). Hal ini terlihat dari muncul kerajaan dan Negara dalam sejarah Erofa, Asia dan Nusantara. Menurut pendekatan ini, Birokrasi Pemerintahan awalnya terbentuk dengan memerangi kelompok masyarakat otoritas tradisional. Teoritisi lain yang dapat dikategorikan penganut teori pemaksanaan adalah Moore (1966). Menurutnya terdapat tiga rute Dunia Modern (birokrasi modern) terbentuk, pertama, rute demokrasi yang berlangsung melalui revolusi Kaum borjuasi seperti yang terjadi pada Negara Inggris, Unites Stated of America dan Francis. Kedua, rute pemerintah fasis yang otoriter, seperti yang berlangsung di Negara Jerman, Jepang dan Itali. rute ini berlangsung melalui revolusi yang terjadi pada masyarakat akar rumput. Ketiga, rute Komunis seperti yang terjadi di Negara China, Russia, melalui revolusi komunis. Pada sisi yang lain, hubungan Birokrasi Pemerintahan dengan Otoritas Tradisional, jika direduksi menjadi hubungan Negara dengan etnis yang terkandung di dalamnya, maka telah lama menjadi pokok kajian yang menarik dan penting, baik dari sudut pandang akademis maupun sudut pandang politis. Secara akademis kedudukan Negara yang demikian sentral harus diberi pembenaran, karena sebelum Negara telah berlangsung kehidupan bersama lainnya yang disebut kelompok etnis seperti Suku, masyarakat adat, sistem kekerabatan, dimana keteraturan sosial yang menyangganya dilegitimasi oleh otoritas tradisional. Dalam pandangan ini, Negara dibangun oleh satu atau lebih etnis atau Suku bangsa yang kemudian berbuah nasionalisme. Berdirinya suatu Negara bangsa (nation-state) tidak terlepas dari berbagai perjanjian atau kesepakatan di antara kelompok-kelompok sub-Nation (pactum unionis) untuk hidup bersama 41 dan menyerahkan kedaulatan hidup orang-perorangan (pactum subjectionis) untuk diatur oleh Negara dengan aturan yang dikehendaki bersama. Menurut Smith (1995), nasionalisme yang membentuk 135 Negara di Dunia, berasal dari kelompok-kelompok etnis (ethnies), seperti kelompok kekerabatan, kelompok agama dan sistem kepercayaan., yang kemudian menjalin rasa identitas bersama. Munculnya Nasionalisme tidak harus terdiri dari ethnies14 yang memiliki jumlah populasi yang sama antar satu dengan yang lainnya, namun, disebabkan terbentuknya ikatan kelompok atau solidaritas sebagai satu kesatuan bangsa serta merasa berbeda dengan bangsa lain. Suatu bangsa merupakan penamaan dari suatu populasi yang memiliki dan berbagi sejarah, mitos, kenangan, budaya, ekonomi, hak-hak hukum dan tugas-tugas bersama, walaupun itu terjadi hanya antara elit mereka. Menurut Anderson (2001) nasionalisme sebagai bentukan dari komunikasi antar personal. Dari komunikasi antar personal ini kemudian terbentuk komunitas etnis yang mempunyai pandangan sama, sedarah dan senasib, dari satu garis keturunan. Selanjutnya, komunitas etnis inilah kemudian membentuk nasionalisme dalam cakupan etnis yang lebih luas bernama nasionalisme. Rasa etnosentrisme yang menjadi cikal bakal nasionalisme itu akan terbentuk jika komunikasi antar etnis mencukupi, selain, harus timbul perasaan satu nasib. Menurut ulasan sejarah, hubungan antara etnis (ethnies) maupun antar etnis dengan Negara (Birokrasi Pemerintahan) di dalam Negara yang terbentuk melalui etnonasional tersebut, ditandai dengan hubungan dinamis. Terdapat hubungan dimana suatu masa mereka saling berhadap-hadapan (diametral) antar satu dengan yang lainnya, namun terdapat pula hubungan yang saling dukung dan saling bekerjasama sehingga keteraturan sosial sebuah Negara menjadi mungkin. Pada hubungan diametral, terdapat medan laga (daerah) dan sifat (politik, kekerasan/perang) yang berbeda, seperti yang terjadi di Bosnia-Herzegovina pada tahun 1999, Afganistan, Irlandia Utara, Pakistan, Filipina, Rwanda, Afrika Selatan, Tibet, Cina, dan Rusia. (Brown, 1994). Indonesia juga merupakan Negara etnonasionalisme, yang dibentuk oleh beragam etnis melalui kesepakatan para elite seperti terlihat dalam peristiwa 14 Smith menggambarkan kelompok etnis yang membentuk latar belakang negara-negara modern sebagai " ethnies ". 42 Sumpah Pemuda. Di Indonesia, masyarakat adat telah terlebih dahulu ada jauh sebelum Birokrasi Pemerintahan (Negara) di proklamirkan (Burn 2010). Negara merupakan imajinasi sekelompok elite (Anderson 2001). Bersamaan gejalanya yang terjadi pada masyarakat Global di atas, di Indonesia hubungan di antara Birokrasi Pemerintahan (negara) dan Otoritas Tradisional (masyarakat etnis) juga bersifat dinamis. Terdapat masa-masa, dimana hubungan keduanya ditandai dengan hubungan yang diametral, bertentangan atau konflik. Terdapat pula masa-masa dimana hubungan keduanya saling dukung, bekerjasama, meski terkadang bersifat simbiosis mutualisme. Hanya saja, menurut Kleden (2004) secara umum hubungan keduanya bermasalah. Hubungan yang bermasalah tersebut bukan saja bersumber dari warisan pemerintah kolonial Belanda dengan politik memecah belah, tetapi juga ketika negara di konstruksi, para elite lalai mempertimbangkan masyarakat etnis yang justru menjadi dasar bangunan negara (Simandjuntak, 1994). Pemikiran para pendiri Negara Republik ini lebih ditujukan pada permasalahan kebangsaan, bukan permasalahan Negara, serta hubungannya dengan masyarat etnis yang telah lebih dahulu ada. Soekarno lebih mendalami pemikiran Ernest Renan, Otto Bauer, Karl Kautsky. Begitupun Hatta (1953,1954), sebahagian besar tulisannya membahas Nasionalisme, perjuangan kemerdekaan, arti bangsa dan ekonomi Islam. Pembahasan mengenai hubungan individu, masyarakat dengan Negara, dikaji dari hasil kajian dengan subjek bangsa lain. Menurut Kleden (2004), secara tidak sadar, bentuk negara kolonial, baik Belanda maupun Jepang, yang menindas kehidupan rakyat di daerah jajahannya telah menjadi model bagi bapak bangsa. Ini, merupakan kecenderungan banyak Negara bekas jajahan. Norma-norma yang menjadi pegangan untuk membentuk Negara modern (modern state) baru mulai muncul dan dibicarakan ketika masa menjelang kemerdekaan (Simanjuntak, 1994). Di antara “bapak bangsa” tersebut, karya R.Soepomo yang mendominasi. Dengan menolak Liberalisme dan Marxisme, Soepomo mengusulkan menyatukan atau mengintegrasikan kepentingan individu, kepentingan kelompok dalam kepentingan Negara, yang kemudian di kenal dengan sebutan paham Negara integralistik. Hanya saja, Paham Negara Integralistik ini tidak menguraikan mekanisme dan prosedur yang memungkinkan 43 terintegrasinya kepentingan individu, kepentingan masyarakat (kelas sosial, etnis dan sejenisnya) dengan kepentingan Negara. Akibat politisnya, dalam UUD’45 mekanisme dan prosedur tersebut juga lalai diatur. Sehingga, menurut Kleden (2004), Hak-hak azazi manusia (HAM) yang menjadi atribut penting dari martabat manusia diatur dalam UUD’45. Kemudian, hak-hak individu dan kelompok masyarakat (etnis, adat) terhadap sumberdaya alam dibatasi, Akibatnya, Negara kemudian menjadi alat yang dipakai sesuka hati untuk kepentingan penguasa. Paham Negara integralistik inilah yang kemudian menjadi bagian serta menjadi tradisi Birokrasi Pemerintahan, yang lalai atau mendominasi dan melakukan hegemoni terhadap rakyatnya. Dasar pemikiran inilah yang menyimpulkan bahwa hubungan Negara dengan rakyat (etnis, masyarakat adat) bermasalah. 2.8. Falsafah Alam dan Budaya Merantau Minangkabau: Landasan Kultural Kontestas Otoritas Tradisional Minangkabau dengan Birokrasi Pemerintahan Sebagaimana telah dijelaskan di atas, hingga saat ini, OTM masih pekat dan terus berlangsung hingga saat ini. Pemerintahan Nagari juga telah kembali di berlakukan semenjak tahun 200015 dimana sebelumnya terbagi dalam pemerintahan Desa-Desa16. Pekatnya OTM yang masih berlaku di Nagari-Nagari di Minangkabau, dicirikan dengan masih berlakunya falsafah alam sebagai acuan normatif peran dan pengambilan peran (role taking). Peran menggambarkan interaksi sosial yang dilakukan oleh aktor-aktor sesungguhnya sesuai dengan apa yang telah ditetapkan oleh budaya. Harapan-harapan peran yang telah disiapkan oleh budaya tersebut, dipahami bersama dan kemudian menjadi penuntun berperilaku dalam kehidupan sehari-hari. Pada masyarakat Minangkabau, salah satu norma adat (budaya) yang menjadi acuan bertindak adalah falsafah Alam. Menurut Navis (1984) alam 15 ditetapkan melalui Peraturan Daerah (Perda) Provinsi Sumbar Nomor 9 Tahun 2000 tentang Ketentuan Pokok Pemerintahan Nagari. Berdasarkan UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah. terutama sub. Menimbang yang menyebutkan UU No.5/1979 tidak sesuai dengan jiwa UU’45. serta pasal 4. 16 UU No.5/79 tentang Pemerintahan Desa 44 bermakna tidak bertara bagi mereka yakni bukan saja tempat lahir, hidup, berkembang dan mati, namun lebih dari itu Alam itu adalah Guru mereka (alam takambang jadi guru). Filsafat ini dapat dilihat relevansi pada ajaran adatnya yang ternukil dalam pepatah-petitih, petuah adat yang seluruhnya bernuansa alam. Dalam falsafah alam ini, meletakkan posisi manusia sama dengan (menjadi bagian komplementer) dari unsur lainnya seperti tanah, rumah, Suku, Nagari. Manusia Minangkabau itu harus jelas tanahnya, rumah, Suku dan Nagarinya. Kalau tidak jelas atau tidak punya17 maka tidak dianggap orang Minangkabau atau posisinya rendah (orang kurang). Lebih lanjut menurut falsafah alam ini, setiap individu adalah milik masyarakatnya, dan setiap masyarakat adalah milik individu yang menjadi anggotanya, keduanya saling memiliki dan tidak dapat dipertentangkan. Masyarakat, dengan berbagai tingkatan tersebut, merupakan kelompok yang sehina-semalu yang harus dijaga dan di pertahankan seperti ajaran adatnya mengharuskan individu Minangkabau harus: adat bersaudara, saudara pertahankan/dipagar; adat berKampung, Kampung dipertahankan/dipagar; adat berSuku pagar Suku/pertahankan Suku; adat berNagari, pagar Nagari/Nagari dipertahankan. Lihat skema berikut ini; KEWAJIBAN INDIVIDU DALAM NAGARI KEWAJIBAN INDIVIDU DALAM NAGARI Manusia Ideal Menurut Adat Minangkabau Nagari Adaik Banagari, paga Nagari Suku Kaum Adaik Basuku, paga Suku Adaik Bakampuang, paga Kampuang Paruik Adaik Badunsanak, paga Dunsanak Individu Sumber: Sjafrudin, 1984;1957; 1987; Nasroen, 1957; Sumber: Sjafrudin, 1984;Navis, 1984;1984;Navis, 1987; Nasroen, Gambar 2.3. Kewajiban Individu Dalam Nagari 17 Suatu yang kejadiannya langka, kecuali budak dari luar Minangkabau. 45 Praktiknya kemudian adalah, setiap individu mempunyai “kewajiban”18 untuk membela, mempertahankan, menjaga, membesarkan berbagai level kelompok sosial sesuai dengan “babilik ketek-babilik gadang”. Jika posisinya berada di Kaum, maka pertahankan Paruik dimata Kaum. Jika posisinya di Nagari, jaga nama Paruik, Kaum dan Suku. Begitupun jika posisinya di supraNagari, seperti rantau atau pada kabupaten, maka pertahankan Nagari. Hal ini tergambar dalam fenomena merantau orang Minangkabau (Pelly,1984) bahwa mereka merantau dalam rangka mengemban misi budaya bagi Nagari dan Kampungnya, dengan beragam motif seperti mendewasakan diri, ekonomi, sosial, politik (Naim, 1982) Keberhasilan di rantau kemudian dikirimkan pada Kampung halamannya, terutama ketika kembali pulang (Naim 1984; Kato 1984; Pelly 1984). Misi budaya dalam merantau, yang kemudian digambarkan oleh Pelly (1984) sebagai siklus Migrasi Minangkabau, merupakan bagian dari bukti filsafat alam di atas, dalam rangka memagar, melindungi, membangun Kampung dan Nagari. Konsep falsafah alam dan merantau di atas, dapat diadaptasi untuk melihat, terutama proses pemilihan Legislatif dan Kepala Daerah, selanjutnya penganggaran APBD di Kabupaten Agam. Anggota DPR dan Kepala Daerah yang dilegitimasi oleh OTM, kemudian dengan Falsafah Alam memperjuangkan dan “mengirim pulang” alokasi dana APBD pada Kampung halamannya.Hal ini dimungkin dengan kondisi BP mengenai perencanaan dan penganggran yang telah pula ke luar dari fungsinya, seperti telah dijelaskan di atas. Hal ini menyebabkan peran DPRD UU No.32/2004 pasal 42 tugas dan wewenang DPRD adalah legislasi, anggaran dan pengawasan menjadi penggerak dari kepentingan OTM. 18 Kata kewajiban disini maksudnya suatu yang dianggap wajar, individu tidak merasa terpaksa melakukannya, kewajiban yang telah terinternalisasi sedemikian rupa, sehingga menjadi prilaku rutin. 46 2.9.Kontestasi Otoritas Tradisional Minangkabau Pemerintahan Dalam Penganggaran APBD dan Birokrasi Dari penjelasan di atas, beberapa hal dapat disimpulkan bahwa, BP, terutama dalam perencanaan dan penganggaran telah ke luar dari fungsinya.. OTM masih pekat dan mempengaruhi proses pemilihan legislatif dan kepala derah dengan dasar filsafat alam yang berlaku di dalam Nagari-Nagari. Pekatnya filsafat Alam akan mempengaruhi persaingan dalam Pemilu Legislatif dan Eksekutif, pada akhirnya akan mempengaruhi terjadinya persaingan (kontestasi) dalam perencanaan dan penganggaran APBD. Terjadinya persaingan tersebut dapat dijelaskan oleh dua variabel lainnya. Pertama, filsafat alam tersebut berlaku dalam Nagari menjadi bagian unsur adat Nagari, dan adat Nagari keberlakuannya hanya di dalam Nagari saja atau lazim disebut Adat Selingkar Nagari (Manan 1995; Durin 1994; Dt.Rajo Panghulu 1971). Setiap Nagari memiliki adat istiadat yang berbeda antara satu sama lainnya. Di samping itu, norma adat hanya mengikat warga dalam satu Nagari.Tidak ada norma adat yang lebih tinggi kedudukannya di atas Nagari. Pada sisi lain, kedua norma adat ini, Falsafah Alam dan Adat Salingka Nagariini dapat menjadi potensi konflik antara sesama Nagari cukup tinggi. Perbedaan adat dan kewajiban budaya yang memberi peranan kepada orang Minangkabau untuk mempertahankan kedudukan tingkat paling tinggiberada di tingkatNagari. Tidak terdapat sumber norma adat yang menjadi sumber peran, sehingga dapat menjadi acuan bertindak, untuk mempertahankan tingkat supra Nagari (kumpulan beberapa Nagari) atau setting Kabupaten dengan ajaran norma Adat Selingkar Kabupaten. Ketiadaan aturan norma adat yang mengatur tingkat di luar Nagari, menyebabkan sulitnya membangun kerjasama antar Nagari, atau merencanakan dan menganggarkan APBD dalam lingkup Kabupaten. Kedua, potensi persaingan dalam perencanaan dan penganggaran APBD menjadi mungkin ketika ketersediaan sumberdaya yang terbatas diperebutkan oleh beberapa pihak berkepentingan. Key (1940) telah mengingatkan, bahwa permasalahan paling mendasar dalam penganggaran adalah keterbatasan sumberdaya, sedangkan kebutuhan selalu melebihinya. Ketika banyak pihak, dengan beragam kepentingan, terlibat, maka penganggaran menjadi dinamsi. 47 Kondisi ini menjadi prasyarat lahirnya ajang perebutan, sengketa, kompromi dan transaksional (kontestasi) yang berpangkal pada kepentingan partikular legislatif, eksekutif yang terlibat dan bertanggung jawab langsung dengan penyusunan, pembahasan dan pengesahan APBD. Berdasarkan penjelasan di atas, potensi persaingan terlihat pada hubungan di antara sesama anggota lembaga legislatif. Setiap anggota legislatif merupakan agen yang diusung oleh basis OTM di Nagari-Nagari tertentu.Ketersediaan sumberdaya kultural (cultural stock) di Minangkabau memadai bagi munculnya kontestasi, yaknifalsafah alam dan adat salingka Nagari.Kesempatan selalu tersedia di dalam sistem sosial, yakni pada saat sumberdaya anggaran terbatas, agen OTM membawa kepentingan Nagari yang “diwakilinya”, maka persaingan di antara sesama anggota Legislatif tidak terhindarkan. Persaingan ditandai dengan perebutan alokasi anggaran untuk konstituen, yakni masyarakat Jorong dan Nagari dengan basis legitimasi OTM. Apabila ditelaah hubungan transaksional antara lembaga legislatif dan eksekutif, terdapat potensi kerjasama yang dapat diwujudkan dalam tindakan kompromi serta tawar menawar dalam rangka penyusunan anggaran daerah. Proses kompromi serta tawar menawar di antara ke dua lembaga tersebut mendapatkan basis legitimasi secara legal karena di dalam proses penganggaran APBD, relasi di antara eksekutif dengan legislatif telah diatur dalampasal 20A UUD 1945 dan UU No.32 Tahun 2004. Menurut ketentuan dalam konstitusi dan peraturan perundang-undangan tersebut, pihak eksekutif (kepala daerah) dapat diusulkan untuk dimakzulkan oleh legislatif, eksekutif harus mempertanggungjawabkan penggunaan dana yang telah dipergunakannya setiap tahun anggaran, serta pada masa berakhirnya masa pemerintahannya (5 tahun). Di samping itu, UU No.17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Tatib DPR/DPRD mengindikasikan bahwa intervensi hak budgeting-nya legislatif menjadi kuat. Hal ini sesuai dengan kajian Dobell dan Ulrich (2002) yang menyatakan bahwa peran penting legislatif adalah mewakili kepentingan rakyat, pemberdayaan pemerintah dan mengawasi kinerja pemerintah. Dengan peran tersebut, birokrasi merespon semua tekanan yang diberikan oleh legislatif dalam proses penganggaran, legislasi serta membuat kebijakan publik. Menurut Samuels 48 (dalam Abdullah 2006), legislatif dapat melakukan perubahan terhadap usulan anggaran yang diajukan pemerintah, terutama dalam dua hal19, pertama, merubah jumlah anggaran. Kedua, merubah distribusi belanja atau pengeluaran dalam rancangan anggaran tersebut. 19 Mengikuti kekuasaan legislatif yang umum, terdapat empat kemungkinan perubahan yang dilakukan legialatif terhadap rencana rancangan anggaran, pertama, mengurangi atau menaikkan pendapatan. Kedua, meminta pengesahan eksekutif sebelum keputusan akhir untk menaikkan pengeluaran. Ketiga, dapat menaikkan pengeluaran, jika pendapatan nya juga naik. Keempat, legislatif dapat menaikkan, menurunkan pengeluaran atau pendapatan tanpa ada pembatasan . 49 BAB III KERANGKA PERMIKIRAN DAN KEBARUAN Tema yang hendak dijelaskan disini adalah kerangka pemikiran yang menjadi penuntun studi, serta yang menjadi kebaruan dari penelitian ini. Kerangka pemikiran, dibangun dari tinjauan pustaka yang telah dijelaskan dalam bab sebelumnya, yang juga menjadi dasar formulasi hipotesis penelitian. Sedangkan kebaruan penelitian ini dilakukan dengan meninjau rentang penelitian yang telah dilakukan (State of the Art) terkait birokrasi pemerintahan di Indonesia, serta membandingkannya dengan hasil studi ini. 3.1. Kerangka Pemikiran Berdasarkan tinjauan pustaka pada bab terdahulu, dapat dirangkum bahwa birokrasi pemerintahan masih pekat dipengaruhi unsur budaya yang bersumber dari otoritas tradisional. Masuknya pengaruh otoritas tradisional tersebut menyebabkan birokrasi pemerintahan bercirikan birokrasi patrimonial yang awalnya berpusat pada struktur keluarga, khususnya pada otoritas ayah dalam keluarga, dengan demikian bersifat patriarki (Weber, 1978). Sistem relasi kekuasaan, di dalam birokrasi, berdasarkan pola relasi patron-client, di mana seorang pemimpin diperlakukan sebagai patron, pelindung atau penjamin kenyamanan hidup bagi bawahan dan anggota masyarakat yang dipimpinnya. Birokrat bawahan serta anggota masyarakat menempati peran sebagai client, di mana kesejahteraan di tangan sang pemimpin atau patron. Birokrasi pemerintahan Indonesia memiliki birokrasi patrimonial (Crouch 1985). Birokrasi ini masih kuat mengakar hingga era pemerintahan otonomi daerah yang kemudian menyebar ke pemerintahan daeah (Webber 2006; van Klinken 2009). Namun, pada pemerintahan daerah di Kab.Agam, berlaku hal berbeda. Dalam Nagai-Nagari di Minangkabau, Otoritas Tradisional Minangkabau (OTM), masih berlangsung hingga kini (Hadler 2010; Manan 1995; Kato, 1982 dan von Benda Beckman 1979/2000). Nagari-Nagari yang ekonominya berbasiskan pertanian sub-sistensi (Dobbins, 2008), memiliki aktivitas ekonomi utama usahatani padi sawah (Kahn, 1979). Birokrasi mendapat 50 pengaruh dari OTM melalui unsur-unsurnya yang menjadi birokrat (DPRD) birokrasi pemerintahan (BP). Seperti diketahui, Otonomi daerah memberi kesempatan mobilitas sosial bagi OTM dan unsurnya (Benda-Beckman 2007). Mamak, kemanakan, anak, bundo kandung serta ulama dan cendikia, mendapat kesempatan untuk diusung dan dipilih secara kolektif menjadi anggota DPRD. Selanjutnya, mereka yang dipilih secara bersama, memperjuangkan alokasi dana APBD untuk kampung/Nagari. Unsur-Unsur OTM yang diusung dan dipilih secara bersama untuk menjadi anggota DPRD, mencerminkan awal dari masuknya kepentingan partikular dalam Birokrasi Pemerintahan (BP). Selama Otonomi Daerah dan Desentralisasi Fiskal, Birokrasi Pemerintahan terdistorsi (out of function) (Weber dalam Beetham, 1996) oleh beragam kepentingan birokrat. Utamanya terlihat pada ranah perencanaan dan penganggaran (Luhiwono 2010) yang ditandai dengan sarat akan kepentingan, oligarkis, dan inefisiensi anggaran (Faulina, 2010; Sudjito, 2008; Marbyanto, 2008). Ranah penganggaran khususnya ditandai dengan beragam kepentingan inter dan antar elit (Eksekutif dan Legislatif) (Syukry dan Halim, 2006). Akibatnya, perencanaan dan penganggaran menjadi arena persaingan yang menimbulkan relasi-relasi transaksional. Realitas Birokrasi Terdistorsi ini, menyebabkan Otoritas Tradisional dapat menikmati “kue” APBD. Kerangka konseptual ini dapat dilihat pada Gambar 3.1 berikut. 51 KERANGKAN PEMIKIRAN 2 OTORITAS TRADISIONAL Ninik Mamak Kaum/Kampung Walinagari KAN BAMUS/BPRN RKPD Kontestasi Area penyusunan pembahasan program RAPBD BIROKRASI PEMERINTAHAN Kontestasi MUSRENBANG Nagari Kecamatan Kab. Interaksi SKPD-DPRD KUA-PPAS RAPBD APBD Interaksi SKPD-DPRD -BUPATI RKA SKPD Interaksi SKPD-DPRD Renja DPRD Ulama 3 Proses melalui PEMILU PEMUDA Bundo Kanduang NAGARI Kontestasi Proses Pemilu Proses melalui PEMILU Legislatif Kepala Daerah DPRD POKOK-POKOK PIKIRAN DPRD Menyebabkan perubahan APBD BUPATI 1 Aliran alokasi anggaran APBD pada Kampung anggota DPRD Gambar 3.1. Kerangka Pemikiran 3.2. Hipotesis Pada tahapan pengambilan, interpretasi dan analisis data penelitian ini dibimbing oleh hipotesis sebagai berikut : Jika Birokrasi Pemerintahan pola Weberian diterapkan dalam konteks otoritas tradisional yang masih kuat, maka akan terjadi kontestasi antara elite yang menyebabkan Birokrasi Pemerintahan pola Weberian tidak berfungsi sebagaimana mestinya. 3.3. State of The Art: Evolusi Birokrasi Pemerintahan di Indonesia Studi Birokrasi telah dibangun dan dikembangkan oleh Max Weber (1978). Menurut Weber, birokrasi modern (legal-rasional) yang berkembang di Barat, terkendala tumbuh kembang di Asia karena kultural (adat tradisi, agama dan pemikiran) tidak dapat menjadi media pendukung. Oleh karenanya, Weber menyebut Birokrasi di Asia masih pekat dilingkupi oleh birokrasi patrimonial (Turner 1984). Tesis Weber tersebut kemudian mendapat pembenaran dari hasil studi Crouch (1985) yang berjudul “Economic Change, Social Structure and the Political system in Southeast Asia, Philippine Development Compared with the Other ASEAN Countries” yang menyimpulkan bahwa Negara Philippina dan 52 Negara di Asia Tenggara lainnya (Indonesia, Singapore, Malaysia) masih dikungkung oleh patrimonialisme. Namun, berbeda dengan Weber, Crouch (1985) melihat konsekuensi patrimonialisme dalam politik sebagai hal penting dalam pencapaian pembangunan ekonomi. Di Indonesia, kajian otoritas tradisional dengan legal-rasional (modern) dalam birokrasi didominasi oleh pendekatan kultural, di samping beberapa diantaranya struktural dan ketergantungan. Menurut urutan tahun, dapat diringkas sebagai berikut; Studi Feith pada tahun (1962) melihat kontestasi sesama elite berkuasa (governing elite) dalam birokrasi pemerintahan yang menyebabkan kemunduran demokrasi pemerintahan parlementer pada masa awal kemerdekaan. Kontestasi sesama elite berkuasa tersebut berpangkal pada dua gaya kepemimpinan yang sangat berbeda, yang pertama disebut solidarity makers 1dan kelompok elite yang kedua disebut administrator atau problem solver.2 Kedua kelompok ini memiliki visi, gaya, kecakapan dan basis kepemimpinan yang berbeda di dalam usaha membawa Indonesia merdeka sebagai sebuah Negara yang modern (Modern State). Benda (1964) mengkritik tesis Feith, bahwa kegagalan demokrasi parlementer (memperluas analisis Feith) berpangkal dari politik dan birokrasi patrimonial (politik aliran) yang bersumber dari suku, agama dan ideologi yang dianut masing-masing kelompok elite penguasa. Terkait dengan diskursus Feith dan Benda, Castles dan Feith (1970) kemudian memetakan lima kelompok aliran yang kemudian akan mempengaruhi evolusi birokrasi Indonesia, yakni, Islam, Tradisional Jawa, Sosialis Demokratik, Nasionalis Radikal dan Komunis. Dampaknya terhadap birokrasi pemerintahan adalah, pertama, munculnya konflik yang bersifat sentrifugal (konflik meluas melewati batas wilayah), sehingga sulit diatasi dan berakibat pada tidak stabilnya birokrasi pemerintahan (politik). Kedua, koalisi antar partai politik yang ada menjadi lemah. 1 Elite yang memiliki basis massa hingga akar rumput, yang menjadikan politik sebagai panglima. Pada perfektif politik aliran, kelompok elite ini berasal dari suku Jawa. 2 Elite yang tidak memiliki basis massa, namun merupakan kalangan terdidik tamatan perguruan tinggi yang lebih memprioritaskan permasalahan ketata negaraan dan pemecahaan masalah untuk memajukan Indonesia. Pada perspektif politik aliran, umumnya kelompok elite ini berasal dari suku Minangkabau. 53 Studi lain mengenai birokrasi, dilakukan oleh Mortimer (1973), diberi judul “Indonesia: Growth or Development’ menyimpulkan bahwa praktek modernisasi di Indonesia memunculkan kelompok birokrat kapitalisme sehingga nuansa birokrasi yang hadir pada saat (1970-an) itu adalah birokrasi kapitalisme. Birokrasi yang dimana para birokratnya memiliki kepentingan partikular, sehingga menjadi “junior partner” bagi modal asing ketika modernisasi dilaksanakan di Indonesia. Kajian lain mengenai birokrasi (patrimonial) dimana unsur-unsur tradisional menjadi kepentingan partikular birokratnya juga ditemukan pada kajian Jackson (1978) yang menyimpulkan bahwa susunan politik (patrimonial) mempengaruhi wajah birokrasi di Indonesia. Wujud birokrasi Indoneisa adalah politik birokrasi (bureaucratic Polity) dimana keputusan politik yang diambil tidak ada hubungan (terlepas) dari kekuatan sosial-politik dan hanya berlangsung dikalangan elite tertinggi di pemerintahan pusat (lingkungan Istana Negara). Tubuh politik berpijak pada azas kewenangan legal-rasional, yang didukung oleh Militer, elite birokrasi dan teknokrat. Kekuasaan Negara berada ditangan sekelompok Militer yang menganut pendekatan Teknokratik, birokratik dalam pengambilan keputusan Studi yang dilakukan King (1982) menyimpulkan bahwa, khususnya pada tahun 1980-an, Birokrasi Indonesia memilik karakteristik rejim birokrasi otoriter (bureaucratic-authoritarian regime), dimana kekuasaan berada dalam oligarkhi, sekumpulan orang, lembaga (institusi Militer). Hal ini menyebabkan birokrasi Weberian yang memiliki ciri legal-rasional dan impersonal tidak dapat berlangsung. Studi yang dilakukan Castles (1983), memiliki kesimpulan yang sama penelitian terdahulu, namun dengan nuansa yang berbeda. Menurutnya, birokrasi Indonesia bercirikan Patrimonial yang memiliki karakteristik hubungan keluarga dalam seluruh hierarki pemerintahan. Birokrasi seperti tersebut, telah berlangsung dari masa kerajaan Mataram, Kolonial Belanda, Demokrasi Parlementer, Terpimpin dan Pancasila. Bahkan, menurutnya, pelaksanaan birokrasi Pemerintahan Orde Baru kembali ke arah pra-kolonial yakni monarkhi Jawa. 54 Studi lain yang berkenaan dengan birokrasi patrimonial, juga dilakukan oleh Emmerson (1983) yang menyimpulkan bahwa Birokrasi Indonesia bersifat Plural (Bureacratic Pluralism). Perspektif ini menekankan bahwa politik di tingkat nasional lebih bersifat pluralistik. Ia berkesimpulan bahwa perdebatan serius tentang isu kebijakan memang terjadi pada banyak kelompok yang plural dalam birokrasi. Kompetisi politik tidak hanya sekedar mengenai distribusi keuntungan personal di antara kelompok-kelompok klien, tetapi juga dalam substansi kebijakan. Dalam konteks Orde Baru, birokrasi menjadi lemah karena didalamnya banyak kelompok yang bersaing satu sama lain. Ia juga tidak melihat pada akhirnya pengaruh dalam pembuatan kebijakan tetap saja dimonopoli oleh negara. Berbeda dengan Emmerson di atas, kajian Robinson (1986) dan Muhaimin (1990) yang menyimpulkan birokrasi pemerintahan yang bersifat patrimonial melahirkan pengusaha-pengusaha (kapitalis) yang berselingkuh dengan birokrasi pemerintahan. Para pengusaha yang muncul bertali temali dengan elite birokrasi, baik memiliki hubungan saudara, kolega, pertemanan atau hubungan simbiosis mutualisme dan transaksional. Kapitalis yang lahir kemudian tergantung perkembangan usahanya dengan proyek-proyek pembangunan, serta kemudahan akibat kebijakan yang dihasilkan oleh Birokrasi Pemerintahan. Semenjak dilaksanakannya otonomi daerah, kajian mengenai birokrasi pemerintahan diwarnai oleh birokrasi patrimonial yang dipengaruhi oleh partaipartai dengan berbagai aliran. Studi Thoha (2004) menyimpulkan bahwa Birokrasi Pemerintahan Indonesia telah sejak lama “dibajak” oleh partai politik. Pembajakan dilakukan dengan menguasai suara kemudian melakukan tekanan untuk dapat menduduki posisi atau jabatan strategis pada Birokrasi Pemerintahan yang kemudian berakibat pada menyimpangnya fungsi-fungsi birokrasi Weberian. Studi ini kemudian dipertegas oleh Ambardi (2009) yang menyimpulkan bahwa partai-partai membentuk kartel, kemudian mengeksploitasi birokrasi pemerintahan untuk pemburuan rente anggaran Negara, untuk dialirkan pada diri, kelompok dan partai. Oleh karena itu, masih cukup relevan menyimpulkan bahwa birokrasi pemerintahan Indonesia masih dipengaruhi nilai-nilai budaya patrimonial (Webber, 2006). Untuk lebih jelasnya mengenai tinjauan sejarah 55 mengenai kajian Birokrasi Pemerintahan Indonesia, dapat dilihat pada matriks di bawah ini. Secara keseluruhan, kajian yang lebih memusatkan bagaimana nilai-nilai budaya matrilileneal yang bukan bercirikan patrimonial (Patrilineal) dalam birokrasi pemerintahan belum pernah dilakukan. Tabel 3.1. Matriks State of the Art Studi Birokrasi Patrimonial di Indonesia Judul Penelitian Thn Peneliti 1960 Herbert Feith The Decline of Constitutional Democracy In Indonesia 1970 Lance Castles & Herbert Feith Indonesia Politikal Thingking 1945-1966 1971 Harsya W.Bachtiar Bureaucracy and Nation Formation in Indonesia 1973 Mortimer Indonesia : Growth or Development 1978 Karl D.Jackson Political Power and Communications in Indonesia Mikro Makro Pendekatan Penelitian Ketergantung Struktural Kultural an Kontestasi Sesama elite berkuasa, dengan latar belakang budaya dan orientasi politik berebeda menyebabkan demokrasi di Indonesia menurun. Berpengaruh kepada birokrasi Pemerintah semasa awal kemerdekaan Terdapat pemilahan sosial, yang kemudian mempengaruhi sistem kepartaian pada masa awal kemerdekaan, yang dapat dikelompokkan menjadi lima aliran, yakni, Islam. Tradisional Jawa, Sosialis Demokratik, Nasional Radikal dan Komunis. Negara menjadi Negara PNS yang menyebabkan birokrasi menjadi tambun Tumbuhnya kelas birokrasi capitalism dengan ciri berperan sebagai “junior partner” bagi modal asing Susunan politik di Indonesia adalah “bureaucratic Polity” dimana keputusan politik yang diambil tidak ada hubungan (terlepas) dari kekuatan sosial-Politik dan hanya berlangsung 56 1982 Dwight Y.King Indonesia’s, New Order as a Bureaucratic Polity, a Neopatrimonial Regime or BureaucraticAuthoritarian Regime 1983 Castle Birokrasi, Kepemimpinan dan Revolusi Sosial 1983 D.K. Emmerson Understanding the New Order: Bureaucratic Pluralism in Indonesia dikalangan elite tertingi di pemerintahan pusat (lingkungan Istana Negara). Tubuh politik berpijak pada azas kewenangan legalrasional, yang didukung oleh Militer, elite birokrasi dan teknokrat. Masyarakat Susunan Politik di Indonesia adalah bureaucraticauthoritarian regime, dimana kekuasaan berada dalam oligarkhi, sekumpulan orang, lembaga (institusi Militer). Kekuasaan Negara berada ditangan sekelompok Militer yang menganut pendekatan Teknokratik, birokratik dalam pengambilan keputusan Birokrasi Indonesia bercirikan Patrimonial yang memiliki karakteristik hubungan keluarga dalamseluruh hierarki pemerintahan. Birokrasi Indonesia memiliki kontinuitas dari masa kerajaan Mataram, Kolonial Belanda, Demokrasi Parlementer, Terpimpin dan Pancasila. Birokrasi Orba kembali ke arah pra-kolonial, monarkhi Jawa Pluralisme Birokrasi; Perspektif ini menekankan bahwa politik di tingkat nasional lebih bersifat pluralistik. Ia berkesimpulan bahwa perdebatan serius tentang isu kebijakan memang terjadi pada banyak kelompok dalam birokrasi dan juga negara memang bersifat plural dan kompetisi politik tidak hanya sekedar sebagai distribusi keuntungan personal di antara kelompokkelompok klien, namun juga dalam substansi kebijakan itu sendiri. Dalam konteks Orde Baru, ia berpendapat birokrasi menjadi lemah dimana didalamnya banyak kelompok yang bersaing satu sama lain. Ia juga tidak melihat negara sebagai jawaban atas tekanan 57 1983 Sutherland Terbentuknya Elite Birokrasi Di Indonesia 1985 Harold Crouch Economic Change, Social Structure and the Political system in Southeast Asia 1986 Richard Robinsons Indonesia: The Rise of Capital 1990 Muhaimin Bisnis dan Politik : Kebijakan Ekonomi Indonesia 1950-1980 atau permintaan masyarakat yang pada akhirnya pengaruh dalam pembuatan kebijakan tetap saja hanya dimonopoli oleh negara. Terbentuknya elite birokrasi di Indonesia merupakan kelanjutan dari Elite Birokrasi Kolonial Belanda Politik di Negaranegara Asia Tenggara syarat dengan kepentingan partikular (Philipine: Catolic; Indonesia : Kerajaan Jawa; Confusianim : Singapore) yang memiliki konsekuensi politik yang penting untuk mencapai kesuksesan pembanguna n ekonomi Birokrasi Patrimonial Orba melahirkan Birokrasi berpolitik dan kapitalisme kekeluargaan dimana Militer, Tionghoa, Pengusaha Pribumi dan Birokrasi berselingkuh Birokrasi Patrimonial menghasilka 58 n pengusaha yang tergantung dengan Birokrasi Pemerintah 1992 Evers and Scheil 1994 Kuntowijoyo Kelompok-Kelompok Strategis: Studi Perbandingan tentang Negara, Birokrasi, dan Pembentukan Kelas di Dunia Ketiga Demo krasi dan Buda ya Birok rasi proses birokrasi di Indonesia berkembang model birokrasi ala Parkinson dan ala Orwel. Birokrasi ala Parkinson adalah pola dimana terjadi proses pertumbuhan jumlah personil dan pemekaran struktural dalam birokrasi secara tidak terkendali. Sedang birokrasi ala Orwel adalah pola birokratisasi sebagai proses perluasan kekuasaan Pemerintah dengan maksud mengontrol kegiatan ekonomi, politik dan sosial dengan peraturan, regulasi dan bila perlu melalui paksaan Budaya Patrimonial dalam birokrasi Pemerintaha n Indonesia berakar pada 59 1995 Manan 2004 Thoha 2006 Webber tradisi birokrasi Kerajaan Jawa, terutama kerajaan Agraris. Otoritas tradisional Minangkaba u dan birokrasi Modern dapat hidup saling melengkapi, bahwa, Nagari merupaka satu wilayah yang utuh dibanding Desa Birok rasi dan Otorit as Tradi sional : Nagar i dan Desa di Mina ngkab au Birokrasi dan Politik A Cons olidat ed Patri monia l Demo cracy ? Demo cratiz ation in PostSuhar to Indon esia,” Birokrasi Pemerintah telah sejak awal kemerdekaan “dibajak” oleh Partai Politik Sehingga Birokrasi Weberian tidak berfungsi budaya politik di Indonesia lebih mengarah pada nilainilai patrimonial dan, karenanya, jenis sistem politik dan demokrasi yang berkembang adalah sistem politik dan demokrasi patrimonial. Sistem 60 politik jenis ini mengandaika n kondisi di mana para pemegang kebijakan mengeksploit asi posisi mereka hanya untuk tujuan-tujuan dan kepentingan pribadi, bukan kepentingan universal. 2009 Ambardi Mengungkap Politik Kartel Birokrasi Pemerintah Era Reformasi telah dibajak oleh Partai Politik. Partai-Partai membentuk kartel dan kemudian saling bekerjasama melakukan perburuan rente di Lembaga Legislatif (DPRD) dan Eksekutif melalui jabatan-jabatan elite puncak pada birokrasi pemerintahan Dalam konteks Mikro (masyarakat Minangkabau), studi interaksi di antara Otoritas Tradisional Minangkabau dengan birokrasi pemerintahan, baik dengan tema utama maupun sub tema penelitian, telah sering dilakukan. Studi Manan (1995) misalnya, menjelaskan secara historis interaksi keduanya sangat dinamis. Studi yang bersifat Weberian tersebut, menyanggah pendapat Weber bahwa birokrasi legal rasional akan menggantikan posisi otoritas tradisional. Hal ini terbukti, sejak masa kolonial Belanda hingga saat ini, otoritas tradisional yang terbungkus dalam kesatuan Nagari, masih kuat keberadaannya. Dalam “hiruk pikuk” kajian mengenai masyarakat Minangkabau, interaksi antara otoritas tradisional dengan birokrasi modern mengerucut kepada dua pendapat, yang pertama, otoritas tradisional meluruh digantikan oleh birokrasi modern. Pendapat kedua, otoritas tradisional mampu bertahan dan secara dinamis mampu berinteraksi dengan birokrasi pemerintahan hingga kontemporer. Tesis pertama diwakili oleh Schrieke (1955), de Jong (1960), Gough (1961) Maretin 61 (1963)3 dan Geertz (1967) yang menyebutkan kontak budaya masyarakat NagariNagari (otoritas tradisional) Minangkabau dengan kolonial Belanda dan kapitalis modern yang menyertainya berakibat pada perubahan pada masyarakat Minangkabau,4 seperti, pengejar laba, revolusi agrarian, melemahnya ikatan kekerabatan luas, konflik di antara kaum muda dan tua, kewibawaan tradisional melemah, standar sosial tradisional goyah, bahkan menurut Geertz, “inti kebudayaan” telah berubah. Pecahnya keluarga luas, melemahnya penghulu, melemahnya berbagai adat perkawinan, semua berujung pada melemahnya Otoritas Tradisional Minangkabau. Kelompok kedua, menyanggah kesimpulan kelompok pertama. Ketika kolonial Belanda menjajah Minangkabau, mereka sengaja memelihara (memperkuat) otoritas tradisional berikut budaya Minangkabau dengan sistem pemerintah indirect rule (Kahn, 1976; von Benda-Beckman, 1979; Kato, 1984, Manan, 1995; Biezeveld, 2002; Hadler, 2010). Kato (1984) misalnya, berpendapat bahwa perubahan telah terjadi di Minangkabau, namun, kerabat matrilineal sebagai kelompok korporasi masih bertahan. Pola pewarisan kepada anak telah menggejala, namun warisan itu lebih diutamakan kepada anak perempuan dimana pada generasi kedua kembali menjadi warisan kepada garis ibu (pusaka tinggi). Von Benda Beckman (1979) juga menyimpulkan birokrasi modern seperti ekonomi modern dapat mengganggu sistem matrilineal, oleh karenanya juga otoritas tradisional. Namun, hal ini belum terjadi. Biezeveld (2002) menambahkan, “daya rusak” dari pengaruh-pengaruh perubahan sosial terhadap Nagari-Nagari di Minangkabau akibat “berjumpa” dengan kapitalisme (birokrasi modern), perlu dipilah-pilah. Pengaruh-pengaruh itu berbeda-beda melihat usia Nagari, basis ekonominya (perdagangan atau pertanian), serta terletak dekat atau jauh dari Kota (perkotaan-pedesaan). Untuk Nagari-Nagari Tua dan basisnya 3 Menurut von Benda-Beckman (1979/2000; 484), analisis Maretin (1961) dangkal dan tidak didukung fakta yang ade kuat, pendapatnya telah pula pernah dibahas oleh Joustra (1923) dan Van Volenhoven (1909). Dalam bahasa von Benda-Beckman “para penulis yang muncul kemudian meninjau perubahan dari garis ibu ke bapak tidak memperlihatkan analisis yang lengkap dari penulis itu, label yang mereka kenakan pada perubahan-perubahan yang terjadi di Minangkabau sangatlah menyesatkan, dangkal dan tidak didukung data etnografis. 4 Konsep besarnya percakapan kedua kelompok ini adalah individualisasi. Otoritas tradisional itu disanggah oleh sistem masyarakat komunalisme. Lihat kajian kontempor mengenai dalam disertasi Renske Biezeveld (2002) 62 perdagangan justru otoritas tradisional mencakup kebudayaan Minangkabau masih bertahan, dan terus berkembang. Hadler (2010), berdasarkan kajian terhadap sejarah keluarga, rumah dan perkawinan di Minangkabau5 memproyeksikan bahwa adat Minangkabau ini akan masih terus bertahan, karena kecintaan dan kebanggaan masyarakatnya terhadap budaya Minangkabau. Bahkan, Imam Bonjol di hari-hari akhir hayatnya merindukan alam dan adat Minangkabau. Dengan kenyataan tersebut, tidak berlebihan jika Abdullah (2010) menyimpulkan bahwa perkiraan akademis Schrieke bahwa proses individualisasi orang Minangkabau akibat kemajuan ekonomi, sosial dan sebagainya akhirnya akan melemahkan ikatan matrilineal, dan otoritas tradisional yang menyangganya, masih bisa dianggap ramalan akademis saja. Satu-satunya kajian yang tema utamanya bersangkutan dengan interaksi otoritas tradisional dan birokrasi modern, yang mendekati kajian ini, telah dilakukan oleh Manan (1995). Kajian yang bersifat Weberian ini, dilatar belakangi implementasi UU No.5/1975 tentang Pemerintahan Desa di Sumatera Barat oleh pemerintah pusat (birokrasi modern) terhadap Nagari (otoritas tradisional) yang ingin diseragamkan menjadi desa. Hanya karena alasan finansial (mengharapkan bantuan Bangdes, Inpres), implementasi undang-undang ini, kemudian memecah Nagari-Nagari menjadi desa. Nagari yang semula berjumlah 542 Nagari di seluruh Sumatera Barat, kemudian mekar menjadi 3.332 Desa. Manan (1995) kemudian melakukan penelitian selama dua tahun, dengan pertanyaan penelitian yaitu (1) Pendekatan atau strategi apa yang dipakai oleh Pemerintah Sumatera Barat dalam menerapkan peratuan baru itu? (2) Bagaimana reaksi elite tradisional dalam memelihara kebudayaan dan kepentingan lokal? (3) Apa dampak dari birokrasi modern terhadap otoritas tradisional? Beberapa jawaban dari penelitian tersebut adalah, pertama, ada beberapa strategi yang dipakai untuk mengimplementasikan “si No.5”6 tersebut, seperti melakukan pilot 5 Pertanyaan Hadler bermula dari fakta 33% pendiri Negara Indonesia adalah Orang Minangkabau.. Apa rahasia dibalik penyebabkan orang Minangkabau ini dapat menghasilkan kualitas manusia “unggul”? 6 Gelar yang diberikan kolega, yang kemudian menjadi artikel di majalah Tempo, dengan judul Menggugat si Nomor 5. Tempo. No.36 Tahun XX, 3 November. Hal.24. Maksudnya, adalah UU No.5/1979 tentang Pemerintahan Desa 63 project di beberapa tempat di Sumatera Barat selama 3 tahun, untuk melihat reaksi masyarakat Minangkabau. Kemudian memasyarakatkannya kepada masyarakat, elite tradisional, Camat, Bupati, melahirkan banyak Perda untuk mendukung pemekaran wilayah tersebut. Selanjutnya memberlakukan Perda No.13/1983 yang secara yuridis formal menjamin keutuhan teritorial Nagari dan mengukuhkan KAN (Kerapatan Adat Nagari) sebagai lembaga yang akan memelihara adat Minangkabau. Terhadap jawaban pertanyaan kedua dan ketiga, Manan mengemukakan, bahwa meskipun secara teritorial Nagari dimekarkan, namun otoritas tradisional seperti kepemimpinan yang dibangun dari bawah serta memiliki legitimasi seperti tigo tungku sajarangan tetap berperan menjaga kesatuan adat Minangkabau dalam kerangka Nagari (otoritas tradisional). Di samping itu, kekenyalan otoritas tradisional ini juga disebabkan adat yang selalu mampu beradaptasi dengan perubahan, hal yang menarik dari temuan ini adalah ternyata tidak seluruh desa mampu mandiri seperti desa-desa di Jawa. Hal ini disebabkan karena keuangan desa yang terbatas, satuan wilayah yang tidak mendukung, jumlah penduduk yang kurang serta ketiadaan legitimasi dari penduduk setempat yang biasa berfikir dalam kerangka Nagari. Desa kemudian tidak mampu membangun partisipasi masyarakatnya agar mampu menjadi desa “self financing”. Sehingga, kepala desa tidak memiliki marwah, desa kemudian hanya berfungsi sebagai tempat mengurus Kartu Tanda Penduduk dan Pajak Bumi Bangunan. Kepala desa dan perangkat desa, tidak mendapatkan gaji, akibatnya kemudian melakukan penyimpangan terhadap dana bangdes dan dana-dana yang dikucurkan dari pemerintah pusat dan propinsi. Secara garis besar beberapa kajian baik yang dilakukan oleh ahli antropologi, sosiologi, maupun administrasi negara tersebut merupakan “lumbung” hasil panen penelitian mengenai interaksi otoritas tradisional dengan birokrasi modern. Ringkasan hasil-hasil kajian mengenai Minangkabau tersebut menyisakan satu ruang bagi penelitian sosiologi yakni suatu cluster kajian yang berusaha mengungkap secara khusus tema peran (interaksi) otoritas tradisional di dalam birokrasi pemerintahan. Secara khusus interaksi antar peranan yang berbentuk hubungan kontestasi (bersaing, saling dukung, dan konflik) antar pelbagai pihak baik dalam arena sistem tradisional maupun modern yang 64 menyangkut pengambilan keputusan di bidang keuangan publik. Dalam konteks tersebut penelitian ini menempatkan aspek-aspeki perencanaan dan penganggaran APBD (Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah) sebagai celah masuk sekaligus kasus untuk menemukan bentuk-bentuk interaksi antar peranan yang dimaksud. 65 BAB IV METODOLOGI PENELITIAN 4.1. Paradigma Penelitian Paradigma yang dipilih untuk menghela penelitian ini adalah paradigma konstruktivisme (Denzin and Lincoln 1997). Pemilihan ini dilandasi oleh beberapa alasan, pertama, apa yang disebut sebagai realitas sosial atau suatu yang nyata merupakan konstruksi dalam fikiran para individu. Konstruksi bukan dunia “objektif” yang keberadaannya terpisah dari konstruktornya. Kedua, paradigma ini bersifat pluralis dan relativis, artinya dalam realitas sosial terdiri dari beragam konstruksi yang tak jarang terjadi pertentangan antar satu dengan yang lain. Kebenaran, secara historis, bersifat relatif. Kebenaran adalah hasil konstruksi yang menjadi konsensus pada waktu tertentu. Hal ini sesuai dengan proses penelitian dan penulisan disertasi ini, yang merupakan hasil konstruksi dan konsesus dengan beragam individu, seperti pembimbing, kolega, informan dan lainnya, yang terkadang bertentangan namun memiliki makna sehingga proses penelitian dan penulisan bergerak dinamis. Di samping itu, sifat pluralis dan relativis juga terkait dengan kebudayaan Minangkabau yang beragam konstruksi adatnya dari masing-masing nagari. Adagium adat yang sering berulang diucapkan adalah adat salingka nagari, artinya keberlakuan adat hanya sebatas nagari tertentu. Berbeda nagari berbeda pula adatnya (relativis), sehingga melihat Minangkabau (Sumatera Barat) yang terdiri dari lebih dari 500 nagari, beragam pula adatnya. 4.2. Metode Penelitian Pendekatan penelitian ini diarahkan pada pendekatan kualitatif dengan pilihan metode sosiologi sejarah dan hermeneutik-semiotik. Metode sosiologi sejarah bertujuan untuk melihat dinamikan sosial dari masa ke masa interaksi antara Birokrasi Pemerintahan dengan Otoritas Tradisional Minangkabau yang dimulai dari masa pemerintahan kolonial Belanda, Orde Lama, Orde Baru dan Otonomi Daerah. Dari tinjauan dari masa ke masa ini, diharapkan akan terlihat jelas dinamika interaksi antara keduanya, kerjasama dengan azas simbiosis mutualisme, konflik, bersaing, atau satu pihak mendominasi pihak lain. 66 Metode hermeneutik-semiotik bertujuan untuk menafsir teks-teks dan tanda-tanda (semion) yang muncul dalam proses perencanaan dan penganggaran. Metode ini, khususnya bagi masyarakat Minangkabau, dianggap penting karena dominannya peranan kata-kata, dan simbol-simbol. Bahkan, menurut Djakard (2006). Minangkabau adalah kerajaan kata-kata, tertib sosial di wilayah ini di sangga bukan oleh kerajaan dengan ribuan prajurit, serta tentara, tetapi melalui kata-kata. Kata-kata yang menyangga ketertiban sosial tersebut dapat berbentuk pepatah-petitih, simbol maupun kata sampiran dan kiasan lain. Oleh karenanya, pendekatan hermeneutik dan semiotik dianggap cocok untuk memahami subjek penelitian ini. Proses Penelitian mengikuti bagan alir yang disajikan pada Gambar 4.1 di bawah ini, BAGAN ALIR PROSES PENELITIAN INFORMASI LANGSUNG METODE KUALITATIF OBSERVASI TERLIBAT WAWANCARA MENDALAM PENELITI CATATAN LAPANGAN INFORMAN DOKUMEN KATEGORISASI PENULISAN PENAFSIRAN DATA Gambar 4.1 Bagan Alir Proses Penelitian 4.3. Metode Pengumpulan Data Metode pengumpulan data dilakukan dengan beberapa cara, yaitu studi pustaka, observasi terlibat dan wawancara mendalam. Studi pustaka dilakukan dengan langkah-langkah menelusuri bahan pustaka (buku, jurnal, arsip) dan dokumentasi, termasuk data digital yang tersimpan dalam website yang relevan dengan subjek penelitian ini. Studi pustaka ini dilakukan di berbagai lembaga perpustakaan, seperti perpustakaan Institut Pertanian Bogor, perpustakaan Univ.Andalas Padang, Pusat Data dan Informasi Kementerian Pertanian Jakarta, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia Bogor, Kementerian Keuangan, serta 67 perpustakaan pribadi-pribadi dosen maupun kolega. Tujuan melakukan studi pustaka tersebut untuk menganalisis studi dinamika relasi Otoritas Tradisional dalam Birokrasi Pemerintahan, terutama dalam birokrasi patrimonial, serta interaksi keduanya dari masa ke masa. Selain itu, data yang dikumpulkan, baik angka maupun tulisan, mengenai perencanaan dan penganggaran APBD. Observasi terlibat dilakukan dengan cara tinggal menetap, baik di lapis satu dan dua lokasi penelitian ini yaitu Kanagarian Tabek Panjang dan Kecamatan Baso, maupun menetap di Kota Lubuk Basung yang menjadi lapis ketiga lokasi studi ini. Untuk itu partisipasi terlibat dalam penelitian ini adalah merupakan suatu cara di mana peneliti tidak bersifat pasif sebagai pengamat, tetapi memainkan berbagai peran yang mungkin dalam berbagai situasi atau bahkan dapat berperan mengarahkan peristiwa-peristiwa yang sedang diteliti (Spradley, 1997). Observasi berperan serta telah dilakukan dengan cara ikut serta hadir dalam proses perencanaan, di mulai dari musrenbang Jorong, Musrenbang Nagari, Musrenbang Kecamatan, hingga proses rapat paripurna di DPRD untuk membahas RKPD, KUA-PPAS, serta RAPBD. Tujuannya, di samping mengalami langsung proses perencanaan pada tingkat masyarakat, juga merasakan suasana dari proses tersebut yang sulit hanya di dapat dari proses wawancara mendalam dan dokumentasi (data primer). Observasi berperan serta juga melihat pertarungan perebutan kursi DPRD pada tahun 2009, sehingga dapat dengan jelas mengalami bagaimana otoritas tradisional Minangkabau terlibat dalam kampanye hingga pemilihan suara tersebut. Observasi berperan serta juga peneliti lakukan dengan ikut bergaul bersama komisi KPUD Kabupaten Agam, untuk mendapatkan data otentik hasil pemilihan suara Pemilu Legislatif tersebut. Wawancara mendalam dilakukan untuk menjaring informasi terkait dengan proses di setiap tahap perencanaan dan penganggaran. Wawancacara mendalam dilakukan dalam rangka menggali “kisah nyata” berlangsungnya proses perencanaan pada tingkat lapangan yang di mulai dari Musrenbang Jorong, Musrenbang Nagari, Musrenbang Kecamatan, Forum SKPD, Musrenbang Kabupaten, hingga menjadi RKPD (Rencana Kerja Pemerintah Daerah). Wawancacara mendalam juga dilakukan dalam rangka menggali proses berlangsungnya penganggaran, terutama pada proses penyusunan RKA-SKPD, 68 KUA-PPAS dan penyusunan, pembahasan dan pengesahan APBD. Dalam pertautan wawancara mendalam tersebut didapat narasi kisah nyata proses perencanaan dan penganggaran. Penggunaan teknik dokumentasi, dilakukan dengan cara mengumpulkan data sekunder, diantaranya data hasil proses perencanaan dan penganggaran seperti dokumen hasil musrenbang Jorong, Nagari, Kecamatan dan Kabupaten. Kemudian, RKPD, KUA-PPAS, RAPBD dan Penjabaran APBD. Dalam hal ini juga dikumpulkan Perundangan yang terkait dengan aturan dan penetapan APBD, Peraturan Daerah (PERDA) yang berkenaan dengan penyusunan dan implementasi anggaran, Surat Keputusan (SK) Bupati, Nota Keuangan, risalah sidang, Surat Keputusan SKPD, berita surat khabar, serta bukti-bukti empiris tertulis lainnya yang terkait dengan perencanaan, penyusunan dan implementasi anggaran hasil dari interaksi Otoritas Tradisional Minangkabau dengan Birokrasi Pemerintahan. Tujuan pengumpulan data primer ini, di samping melihat konsistensi proses perencanaan dan penganggaran, juga sebagai data pembanding terhadap data primer yang didapat melalui proses wawancara. Diharapkan, dengan membandingkan hasil dokumen musrenbang (di berbagai tingkatan) hingga Penjabaran APBD, akan terlihat konsistensi kedua proses (perencanaan dan penganggaran) yang secara normatif mestinya berkelanjutan. Hal ini dilakukan dengan cara, pada lapis satu (Nagari Tabek Panjang) seluruh hasil musrenbang keempat jorong di kumpulkan. Peneliti ikut sebagai partisipan dalam kegiatan ini. Hasil musrenbang jorong kemudian diabandingkan dengan hasil musrenbang Nagari. Peneliti pun ikut terlibat sebagai partisipan dalam kegiatan ini. Dari hasil membandingkan kedua dokumen tersebut, diketahui mana usulan yang berasal dari jorong (masyarakat nagari), mana yang kemudian usulan yang tidak jelas asal-usulnya (naik di jalan). Terhadap temuan tersebut kemudian di lakukan wawancara terhadap informan. Hasil musrenbang nagari kemudian dibandingkan dengan hasil Musrenbang Kecamatan. Peneliti pun ikut terlibat sebagai partisipan dalam kegiatan Musrenbang Kecamatan dan Kabupaten. Dari haril Musenbang Kecamatan kemudian di bandingkan draft RAPBD. Dari perbandingan ini terlihat mana usulan yang secara konsisten menjadi “penumpang” dan mana usulan yang 69 “naik di jalan”. Jika naik di jalan, siapa yang punya kepentingan dan bagaimana manuver menaikkan hingga sampai RAPBD. Dalam proses penyusunan draft RAPBD seperti Renja-SKPD, penyusunan KUA-PPAS, RKA-SKPD hingga pembahasan RAPBD, peneliti juga “mengiringi” proses tersebut dengan mengikuti kegiatan beberapa informan elite beberapa Dinas, dan Anggota DPRD, terutama ketika mereka menyusun Renja, RKA dan upaya-upaya agar RKA menjadi bagian dari APBD Kab.Agam. Pada ranah perencanaan (Musrenbang Jorong hingga Kabupaten), wawancara direkam melalui kaset rekaman. Hal ini sengaja dilakukan untuk memudahkan analisis dan terhindar dari lupa akibat melimpahnya informasi yang didapatkan dalam proses wawancara. Namun, pada ranah penganggaran, wawancara dilakukan tanpa direkam, karena tingkat kepekaan isi informasi yang dikumpulkan, sehingga rekaman akan berpengaruh terhadap informasi yang diberikan informan dan pada akhirnya mempengaruhi kualitas data yang diperoleh. 4.4. Informan Penelitian Data yang digunakan dan dianalisis dalam penelitian ini diperoleh melalui informan kunci yang terdiri dari enam sumber: 1. Empat orang informan kunci yang terdiri dari tokoh petani. 2. Lima orang informan kunci yang berasal dari Otoritas Tradisional Minangkabau (datuk suku, Ninik-mamak dan Wali nagari), 3. Empat orang informan kunci yang menjadi eksekutifi di Kab.Agam yang terlibat langsung dalam proses perencanaan dan penganggaran, baik dari BAPPEDA yang bertanggung jawab terhadap proses perencanaan, maupun TAPD yang bertanggung jawab proses penganggaran. 4. Empat informan kunci Tokoh DPRD Kab.Agam yang masing-masingnya juga berpengalaman dan terlibat langsung dalam membahas anggaran, yang memiliki posisi Banggar, Wakil Ketua DPRD dan Komisi yang berasal dari Partai PKS, PBB dan Golkar. 5. Satu informan kunci salah satu komisioner KPUD Kab.Agam. 70 6. Terakhir, satu orang ahli anggaran yang menduduki wakil kepala dalam Diklat Kemendagri di Baso, Kab.Agam yang merupakan salah seorang ahli pengelolaan keuangan daerah. Pemilihan informan ini dilakukan dengan sengaja (purposive) dengan memanfaatkan jaringan sosial pertemanan dan sesama alumni Universitas Andalas dan STPDN/IIP. 4.5. Metode Pengolahan dan Analisa Data Setelah pengumpulan data dilakukan, data yang telah terkumpul kemudian dianalisis dengan metode analisis kualitatif. Menurut Marvasti (2004) analisis data dalam penelitian kualitatif dilakukan dengan proses mengatur data, mengurut data, kemudian mengorganisirnya ke dalam suatu pola, kategori dan satuan uraian dasar (dilakukan dengan mengelompokkan data, memberi kode dan mengkategorikannya). Sehingga, dengan proses tersebut, data tidak tumpang tindih sehingga mudah untuk diinterpretasikan, diseleksi dan dijelaskan dalam bentuk deskripsi analitis. Selanjutnya, agar kredibilitas data (validitas internal) dapat dipertanggung jawabkan, dilakukan langkah-langkah pengamatan berulang, triangulasi dan masukan dari subjek penelitian (Lincoln dan Guba 1997). Pengamatan berulang dilakukan dengan cara turun ke Kabupaten Agam secara berulang. Turun pertama dilakukan September 2009 hingga Januari 2010. Turun lapangan kedua, dilakuka pada bulan Maret, 2010 dan yang ketiga pada bulan Juli hingga Agustus 2010. Hal-hal yang ditemukan pada turun lapangan pertama diamati kembali pada kunjungan lapang berikutnya. Hal ini dimkasudkan dengan tujuan untuk mengkoreksi hasil sebelumnya. Triangulasi dilakukan dengan cara membandingkan hasil data dari berbagai sumber, kemudian menanyakan kembali pada sumber data yang berbeda. Misalnya, hasil wawancara dari sumber data elite politik (DPRD), serta data sekunder ditemukan pada pembahasan APBD tahun 2009 yang dilakukan pada akhir tahun 2008, terdapat dana DAK (Dana Alokasi Khusus) yang peruntukkan dan pengalokasiannya dilakukan oleh anggota DPRD. Temuan ini kemudian ditanyakan kembali pada sumber data dari elite birokrasi (BAPPEDA dan TAPD). Dengan demikian, kebenaran informasi dapat dipertanggungjawabkan. 71 Masukan subjek penelitian, dilakukan dengan cara menyerahkan poin penting hasil transkrip kepada informan yang sama, agar dikomentari dan untuk memperlihatkan konsistensi jawabannya. Pada prinsipnya yang ingin di cari adalah, dengan dibacanya lagi poin-poin penting hasil transkrip, informan merubah substansi informasi yang telah beliau berikan atau mungkin menambah sehingga menjadi jelas menurut versi subjek. Dalam tahap analisis ini menurut Miles & Hubermas (1984) terdapat tiga komponen pokok yang harus disadari oleh peneliti yaitu data reduction, data display dan conclusion drawing. Ketiga komponen tersebut menurut Miles & Hubermas disebutnya dengan model analisis interaktif; yaitu ketiga komponen tersebut aktivitasnya berbentuk interaksi dengan proses pengumpulan data dilapangan sebagai proses siklus. Dalam bentuk ini peneliti tetap bergerak di antara ketiga komponen dengan komponen pengumpulan data selama proses pengumpulan data berlangsung. Demikian juga setelah pengumpulan data dilakukan, kemudian bergerak di antara data reduction, data display dan conclusion drawing untuk membangun pemahaman subtansi berdasarkan temuan empirik, seperti terlihat dalam Gambar 4.2 berikut ini; INTERACTIVE MODEL OF ANALYSIS Oleh : Miles dan Hubermas, 1984 COLLECTING DATA REDUCTION DATA DISPLAY DATA CONCLUSION DRAWING Sumber: dikutip dari Miles dan Huber (1984) Gambar 4.2 Model Analisis Interaksi 72 4.6. Lokasi Penelitian Lokasi yang menjadi tempat berlangsungnya studi ini adalah Kabupaten Agam, yang terletak di Provinsi Sumatera Barat. Dipilihnya lokasi ini karena, pertama, Agam adalah salah satu dari tiga luhak (luhak Agam, 50 Kota dan Tanah Datar). Menurut sejarah “oral” (Tambo Minangkabau), dipercaya menjadi tempat asal etnis Minangkabau. Sebahagian besar luhak Agam ini, dikenal juga dengan sebutan “Agam Tuo”, yang kemudian menjadi bagian dari Kabupaten Agam. Kedua, seiring ditetapkannya menjadi Kabupaten, daerah teritorial wilayahnya kemudian luasnya melebihi luhak Agam. Tercakup juga di dalamnya sebahagian daerah pesisir, yang menurut Tambo adalah daerah rantau, seperti Kanagarian Tiku, Palembayan, Malalak dan Tanjung Raya. Sebahagian wilayah yang dulunya tidak termasuk Agam Tuo (luhak Agam), saat ini dikenal dengan sebutan Agam Barat. Secara kultural ideasional, kedua daerah ini berlainan alam, yang satu berada di wilayah pegunungan, yang lain berada di pesisir pantai. Keduanya juga berlainan budaya, konsekuensi dari dua wilayah, yakni alam rantau dan darek. Secara fisik, kedua wilayah tersebut juga berbeda. Terlihat, Agam Timur lebih makmur, dan Agam Barat kurang makmur. Dari tahun 1999, terdapat wacana yang mengemuka, yaitu untuk menjadikan Agam Tuo (Agam Timur) mekar menjadi kabupaten sendiri. Wacana ini kemudian menjadi bahan pertentangan elite, antara yang setuju untuk memisahkan Agam Timur dan Barat, dengan elite yang tidak setuju keduanya dimekarkan menjadi kabupaten terpisah. Kondisi ini, dalam studi ini, diasumsikan akan mempengaruhi dinamika pertarungan perebutan alokasi anggaran APBD di Kabupaten Agam. Lokasi studi ditetapkan menjadi tiga “lapis”, di mana “lapis” pertama bertempat di Lubuk Basung, ibukota dari Kabupaten Agam. “Lapis” kedua, bertempat di Kecamatan Baso. Sedangkan lapis ketiga berlokasi di Kanagarian Tabek Panjang. Diketiga lapis tersebut akan dilihat proses ranah perencanaa, yang dimulai dari pelaksanaan Musrenbang (Musyawarah Perencanaan Pembangunan). Di tiga lapis tersebut akan dikaji, pertama, bagaimana kontestasi elit berlangsung dalam proses Musrenbang Jorong dan nagari berlangsung. Pada lapis kedua, lanjutan dari hasil Musrenbang Jorong dan Nagari, bagaimana kontestasi elit dalam menyusun dan memutuskan prioritas pembangunan pada jenjang 73 Musrenbang Kecamatan Baso. Kemudian, hal sama juga akan dikaji pada lapis satu, yakni bagaimana pelaksanaan dan kontestasi perencanaan (ForumSKPD, Musrenbang Kabupaten) serta pelaksanaan ranah penganggaran. Pada lapis 3 dan 2 akan dibandingkan proses kontestasi elit, khususnya elite OTM serta hasil musrenbang. Kemudian pada lapis 1, di Lubuk Basung, ibu kota kabupaten, akan dilihat proses Musrenbang Kabupaten, proses penyusunan KUA-PPAS, Penyusunan dan pembahasan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), Proses Penyusunan RAPBD hingga penetapan (ketok palu) APBD sehingga menjadi Perda. Dalam proses tersebut akan di jelaskan bagaimana elit dari berbagai unsur (seperti Elit tradisional, Kepala Dinas, TAPD, DPRD) saling bertarung memasukkan kepentingan diri dan kelompoknya agar di akomodasi dalam APBD. Pengumpulan data di masing-masing lokasi, akan memakan waktu selama satu bulan dengan jumlah waktu keseluruhan selama tiga bulan. 74 Tabel 4.1. Matriks Data Set Pokok Penelitian Adat Minangkabau OTM Ranah Perencanaan Metode Pengumpulan Data Kualitatif: Primer Sekunder WM OT SP Struktur Sosial dan Politik di Jorong dan Nagari Kualitatif: Primer WM OT SP Sejarah Interaksi BP , OTM dan Perubahan Sosial di Minangkabau Kualitatif: Primer Sekunder WM SP Kualitatif: Primer WM OT SP Demokrasi dan Pengambilan Keputusan Di Jorong dan Nagari Pemilu dan Kepartaian Jenis Data Sistem Kepartaian Pengorganisasian Partai Pola Pengrekrutan Caleg Kampanye Pemilihan Suara Hasil Pemilu WM Kualitatif OT Dan SP Kuantitatif: Primer Sekunder Musrenbang : Jorong, Nagari, Kecamatan, Forum SKPD, Kabupaten RKPD Kualitatif Dan Kuantitatif: Primer Sekunder WM OT Dokumen Musrenbang dan RKPD Ranah RenjaSKPD WM Penganggaran KUA-PPAS Kualitatif OT RKA-RKPD Dan SP RAPBD Kuantitatif: Perbandingan APBD Primer Dokumen APBD-P Sekunder Cat: WM : Wawancara Mendalam; OT : Observasi Terlibat SP : Studi Pustaka Sumber Tokoh Adat Tokoh Agama Tokoh Pemuda Bundo Kandung Walinagari Walijorong KAN Tokoh Adat Bundo Kandung Pemuda Urang Nan Ampek Jinih Literatur Walinagari Walijorong KAN Tokoh Adat Bundo Kandung Pemuda KPUD Tokoh Adat KAN Pengurus Partai Caleg DPRD Urang Nan Ampek Jinih Walinagari KAN/BPRN Bappeda DPRD Kecamatan SKPD TAPD DPRD SKPD Asisten III 75 BAB V KABUPATEN AGAM DAERAH AGRARIS 5.1. Karakteristik Wilayah dan Kependudukan Kab. Agam Secara administratif, Kabupaten Agam berada di Provinsi Sumatera Barat. Terletak diantara 00º01'34''-00º28'43'' Lintang Selatan dan 99º46'39'' - 100º32'50'' Bujur Timur, serta berada pada ketinggian diantara 0 – 2.891 m di atas permukaan laut. Sebelah Utara Kabupaten Agam berbatasan dengan Kabupaten Pasaman dan Pasaman Barat, sebelah Timur berbatasan dengan Kabupaten 50 Kota, sebelah Selatan berbatasan dengan Kabupaten Tanah Datar dan Padang Pariaman serta sebelah Barat berbatasan dengan Samudera Indonesia. Menurut Agam Dalam Angka (2010), luas wilayah keseluruhan Kab.Agam mencapai 2.237,81 Km2 atau sama dengan 223.781 Ha, dengan karakteristik tanah seperti dijelaskan dalam Tabel 5.1 berikut, Tabel 5.1 karakteristik Wilayah dan Kependudukan Kabupaten Agam No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Karakteristik Tanah Luas ( Km2) 662 153 801 153 1 66 Luas (Ha) 66.200 15.300 80.100 15.300 100 9.500 6.600 sisanya Kemiringan 0-3º Kemiringan 3º-8º Kemiringan 8º-15º kemiringan > 15º Bukit Pulau-pulau Danau pesisir danau Gunung Merapi dan Singgalang Batang1 Antokan, Kalulutan dan Agam Sumber : diolah dari Bappeda dan Kabupaten Agam dalam Angka 2010 Sawah (Ha) 81.500 95.400 Hutan Kebun Dalam wilayah pemerintahan Kabupaten Agam, terdapat dua gunung yang statusnya masih aktif, yakni gunung Singgalang dan Gunung Merapi. Kedua gunung ini, dalam sejarah, sering memuntahkan lahar dan abu vulkanik sehingga menyebabkan sebahagian besar lahan pertanian menjadi subur (Dobbins 2008). 1 Batang dalam bahasa Minangakabau berarti Sungai. Ketiga sungai ini cukup besar dan rus airnya deras. Perhitungan salah seorang ahli tim Konsultan NSIASP kedua arus batang Antokan dan Kalulutan lebih dari 20 liter per detik. potensial mengairi sawah seluas 21.000 Ha 76 Selain itu, terdapat pula sebuah danau, yakni danau Maninjau yang luasnya mencakup 9.500 Ha. Danau ini bukan saja menjamin ketersediaan air pertanian di sebagian wilayah Kabupaten Agam, namun juga telah menjadi pusat PLTA (pembangkit listrik tenaga air) serta menjadi salah satu daerah tujuan wisata di Sumatera Barat. Di samping itu, menurut data daerah irigasi (DI), danau Maninjau yang mengairi batang Anai-Kuranji-Arau-Mangau-Antokan (Satuan Wilayah Sungai) menjadi menjadi sumber 170 Daerah Irigasi.2 Wilayah Kab. Agam terdiri dari 16 Kecamatan, 82 Nagari dan 332 Jorong (Agam Dalam Angka, 2010). Lebih lanjut dapat dilihat pada Tabel 5.2 berikut. Tabel 5.2. Gambaran Wilayah kecamatan Baso dan Nagari Tabek Panjang NO 1 2 KECAMATAN Tjg.Mutiara Lubuk Basung 3 4 Ampek Nagari Tanjung Raya 5 Matur 6 Ampek Koto 7 Malalak 8 Banu Hampu 9 Sungai Puar 10 Ampek Angkek 11 12 Candung Baso 13 14 15 Tilatang Kamang Magek Palembayan 16 Palupuah NAGARI 1) Tiku Selatan; 2) Tiku Utara; 3) Tiku Limo Jorong 1) Manggopoh ; 2) Geragahan; 3) Kampung Tangah ; 4) Kampung Pinang ; 5) Lubuk Basung 1) Bawan ; 2). Sitanang; 3) Batu Kambing ; 4) Sitalang 1) Tanjung Sani ; 2) Sungai Batang; 3) Maninjau; 4) Bayua; 5) Duo Koto; 6) Paninjauan; 7) Koto Kaciak; 8) Koto Gadang Anam Koto; 9) Koto Malintang 1) Matua Mudik; 2) Parit Panjang; 3) Panta Pauh; 4) Matua Hilia; 5) Tigo Balai; 6) Lawang 1) Koto Tuo; 2) Balingka; 3) Sungai Landia; 4) Koto Panjang; 5) Sianok Anam Suku; 6) Koto Gadang; 7) Guguak T Sarojo 1) Malalak Selatan; 2) Malalak Barat; 3) Malalak Timur; 4) Malalak Utara 1) Pakan Sinayan; 2) Sungai Tanang; 3) Padang Luar; 4) Cingkariang; 5) Ladang Laweh; 6) Taluak IV Suku; 7) Kubang Putiah 1) Batu Palano; 2) Padang Laweh ; 3) Batagak; 4) Sariak; 5) Sungai Puar 1)Batu Taba 2) Pasia; 3) Balai Gurah ; 4) Ampang Gadang; 5) Biaro Gadang 6) Lambah 7) Panampuang 1)Bukik Batabuah; 2) Lasi; 3) Canduang Koto Laweh; 4) Panampuang 1) Koto Tinggi; 2) Padang Tarok; 3) Simarosok; 4) Tabek Panjang; 5) Koto Baru; 6) Salo KApau; 2) Gadut; 3) Koto Tangah 1) MAgek; 2) KAmang Hilia; 3) Kamang Mudiak 1) Baringin; 2) Sungai Pua; 3)Sipinang; 4) IV Koto Palembayan; 5) Tigo Koto Silungkang; 6) Salareh Aie 1) Koto Rantang, 2) Pasie Laweh; 3) Pagadih; 4) Nan Tujuah Sumber: diolah dari Kabupaten Agam Dalam Angka 2010 2 http://www.pu.go.id/satminkal/index.asp?Site_id=0400 (diunduh Maret 2011) 77 Berdasarkan hasil sensus Penduduk 2010, jumlah penduduk Kab. Agam mencapai 455.484 jiwa, yang terdiri atas 223.544 laki-laki dan 231.940 perempuan. Luasnya mencapai 2.237,81 Km2, dengan rata-rata tingkat kepadatan penduduk 204 jiwa per Km2. Sedangkan rata-rata laju pertambahan penduduknya, semenjak tahun 2000 sampai tahun 2010, mencapai 0,9 persen per tahun. Jika dilihat dari data laju pertumbuhan perkecamatan, maka laju pertumbuhan tertinggi yaitu Kecamatan Baso yaitu mencapai 2,86 persen per tahun. Namun, terdapat beberapa Kecamatan yang laju pertumbuhan penduduknya justru minus, dimana penyebab utamanya adalah tradisi merantau yang masih berlangsung hingga kini, yakni Kecamatan Palembayan, Kamang Magek, Malalak, dan Matur. Lebih lanjut lihat grafik berikut ini; Sumber: dikutip dari Kabupaten Agam Dalam Angka 2010 Gambar 5.1 Grafik Laju Pertumbuhan Penduduk Kabupaten Agam Menurut Kecamatan, Tahun 2000-2010 78 5.2. Gambaran Wilayah Kecamatan Baso dan Nagari Tabek Panjang Kecamatan Baso merupakan salah satu dari 16 kecamatan yang berada dalam wilayah paling Timur Kabupaten Agam. Menurut Kecamatan Baso Dalam Angka (2007), luas wilayah Kec. Baso adalah 70,30 Km2. Berada pada ketinggian 900 M dari permukaan laut, serta bersuhu 19-22 C. Letak Kecamatan Baso berbatasan dengan dua kecamatan dan dua kabupaten, yakni sebelah Utara berbatasan dengan Kec. Tilatang Kamang, sebelah Selatan berbatasan dengan Kab. Tanah Datar, sebelah Barat berbatasan dengan Kec. Ampek Angkek, sedangkan sebelah timur berbatasan dengan Kab. 50 Kota. Kecamatan Baso terdiri dari enam Nagari, 27 Jorong. Jumlah penduduknya mencapai 32.650 jiwa, 6.949 KK seperti terlihat dalam Tabel 5.3, berikut Tabel 5.3. Jumlah Nagari, Jorong, Penduduk dan Luas Wilayah Kec. Baso, 2010 No Nagari Luas (Km2) Jumlah Penduduk KK 1 Koto Tinggi 15,60 8.217 1.817 2. Padang Tarok 16,34 6.599 1.650 3. Simarasok 14,25 6.050 1.493 4. Tabek Panjang 19,19 9.309 1.213 5. Koto Baru 2,20 1.202 390 6. Salo 2,72 1.273 386 Jumlah dan Nama Jorong 1. Kubang Pipik 2. Koto Gadang 3. Sungai Sariak 4. Ladang hutan 5. Koto Tinggi 6. Batu Taba 1. Padang Tarok 2. Tangah 3.Salasa 4.Titih 5. Mancuang 6. Ujuang Guguak 7. Bukit Apit 1. Koto Tuo 2. Sungai Angek 3. Simarasok 4. Kampeh 1. Sungai Janiah 2. Tabek 3. Baso 4. Sungai Cubadak 1. Kasiak Jalan Kapakan 2. Kampuang Ampek 3. Tigo Surau 1. Tigo Kampuang 2. Solok Baruah 3. Kuruak Kampuang Panjang Sumber: Diolah dari Kecamatan Baso Dalam Angka 2008 dan Kabupaten Agam Dalam Angka 2010 79 Sedangkan Nagari Tabek Panjang merupakan salah satu Nagari dari enam Nagari, yang berada dalam wilayah Kecamatan Baso. Luas wilayah Nagari ini, mencapai 1919 Ha. Terdiri dari 4 jorong yaitu jorong Sei Cubadak, Baso, Tabek Panjang dan jorong Sungai Janiah, dengan masing-masing luas seperti terlihat dalam Tabel 5.4 berikut, Tabel 5.4. Nama dan luas wilayah Jorong dalam Nagari Tabek Panjang, 2010 No Nama Jorong Luas wilayah (Ha) 1 2 3 4 Jumlah Sei Cubadak Baso Tabek Panjang Sei Janiah 540 570 399 410 1919 Persentase 28 % 30 % 21 % 21 % 100 % Sumber : Profil Nagari dan Agam Dalam Angka 2007-2010 Nagari Tabek Panjang berbatasan dengan beberapa Nagari, yakni sebelah Utara berbatasan dengan Koto Baru, Salo. Sebelah Selatan berbatasan dengan Koto Tinggi, sebelah Barat berbatasan dengan Nagari Simarasok, sedangkan sebelah timur berbatasan dengan Kecamacan Ampek Angkek. Menurut profil Nagari 2008, jumlah penduduk Nagari Tabek Panjang adalah 9.151 jiwa yang terdiri dari 2094 KK. Kepadatan penduduk Nagari mencapai 477 per KM, dengan jumlah penduduk menurut jenis kelamin 4484 untuk laki-laki dan 4667 untuk perempuan. Lebih lanjut lihat Tabel 5.5 berikut; Tabel 5.5. Jumlah Penduduk Per Jenis Kelamin dan Kepadatan Penduduk, Tahun 2010 No Keterangan Jumlah dalam Jiwa Persentase 1 Laki-laki 4484 49 % 2 Perempuan 4667 51 % 3 Jumlah seluruhnya 9151 100 % 4 Kepadatan Penduduk 477 per KM Sumber: Diolah dari Profil Nagari 2010 80 Pusat ibu kota Nagari Tabek Panjang terletak di tepi jalan lintas provinsi yang menghubungkan kota Bukittinggi dengan kota Payakumbuh. Jalan ini juga merupakan bagian dari jalan lintas Sumatera, yang menghubungkan kota Padang ibukota Provinsi Sumatera Barat dengan Kota Pekanbaru, yang merupakan ibukota Provinsi Riau. Kantor Wali Nagari Tabek Panjang, letaknya bersebelahan dengan Pasar Baso yang cukup dikenal di Sumatera Barat. Nagari Tabek Panjang juga menjadi pusat kecamatan Baso. Jarak kantor Wali Nagari dengan Kantor Camat 0,5 Km. Sedangkan jarak Nagari Tabek Panjang dengan pusat Kabupaten adalah 70 Km.3 Berjalan dari pusat pemerintah Nagari dan Kecamatan menuju pusat Kabupaten, akan melalui jalan menurun disela tebing-tebing terjal dengan melampaui dua objek wisata terkenal di Sumatera Barat, yakni Kelok 44 dan Danau Maninjau.4 Nagari Tabek Panjang terletak pada ketinggian antara 879-909 meter di atas permukaan laut, curah hujan rata-rata 1500-2000 mm pertahun, dan suhu rata-rata 19-22 C,5 Nagari ini, berada pada jalur Bukit Barisan serta berdekatan pula letaknya dengan Gunung Merapi dan Singgalang. Meskipun berada didataran tinggi, berada diantara Bukit Barisan, Gunung Merapi dan Singgalang, Namun, sebahagian besar wilayah Nagari ini terdiri dari tanah dataran yang menjadi lahan pertanian, seperti terlihat dalam tabel berikut, Tabel 5.6. Bentuk Permukaan Tanah Wilayah Nagari Tabek Panjang No Bentang Lahan Luas (Ha) Persentase 1 Dataran 1452 76 % 2 Perbukitan/Pegunungan 200 10 % 3 Lain-lain 267 14 % Julmlah 1919 Sumber: Dinas Pertanian, UPT Kecamatan Baso, tahun 2009 100 % Penduduk lazim menyebut pusat kabupaten dengan istilah “bawah”, karena letaknya secara topografis di pinggir pantai. Bandingkan letak Nagari Tabek Panjang dan Kec.Baso yang berada pada ketinggian 879-909 dari permukaan laut. 4 disamping salah satu tujuan Wisata di Sumatera Barat, Danau Maninjau juga merupakan salah satu pusat PLTA untuk Sumatera Barat dan Riau. 5 Kec.Baso dalam Angka 2008 dan Kabupaten Agam Dalam Angka 2007. 3 81 Menurut data dinas Pertanian Provinsi Sumatera Barat (UPT Kecamatan Baso, 2009), 173,53 Ha lahan yang ada di Nagari Tabek Panjang dikategorikan sangat subur. Sedangkan 403,06 Ha diantaranya, dapat dikategorikan tanah subur. Serta, 864,88 Ha merupakan tanah dalam kondisi atau kategori sedang. Hanya 74 Ha, yang memiliki kategori tanah tidak subur dan kritis. Dengan kondisi tanah seperti itu, maka sebahagian besar pekerjaan utama penduduk adalah bertani, baik sawah, ladang maupun perkebunan. Lebih lanjut lihat Tabel 5.7 berikut; Tabel 5.7 Struktur Penguasaan Tanah di Nagari Tabek Panjang, Tahun 2010 No Status Jumlah (orang) Persentase 1 Pemilik Tanah Sawah 921 46 % 2 Pemilih tanah tegal/ladang 526 26 % 3 Pemilik Tanah Perkebunan 284 14 % 4 Penyewa/Penggarap 27 1,3 % 5 Buruh tani 227 11 % 6 Buruh perkebunan 39 1,7 % Jumlah 2018 100 % Sumber: Diolah dari Profil Nagari Tabek Panjang 2008-2010 Penduduk Di Kanagarian Tabek Panjang, terdiri dari kesatuan paruik, kaum dan Suku. Terdapat 9 (sembilan) suku yang berada dalam Nagari, namun, tidak seluruh suku yang ada dalam Nagari menyebar secara merata dalam wilayah Jorong. Suku yang memiliki sebaran ke seluruh Jorong (Suku Besar) terdiri dari 5 (lima) suku yakni, suku Caniago, Koto, Sikumbang, Jambak dan Pisang. Sisanya, yakni suku Tanjung, Guci, Piliang dan Melayu merupakan suku kecil yang penyebarannya tidak di merata serta memiliki anggota yang lebih sedikit. Lebih lanjut lihat Tabel 5.8 berikut; 82 Tabel 5.8. Jumlah Suku Berdasarkan Jorong Di Nagari Tabek Patah, Tahun 2010 Nama-Nama Suku (Jorong) No Sungai Cubadak Baso Tabek Panjang Nama & jumlah Suku di Nagari Tabek Panjang Sungai Janiah 1 Caniago Caniago Caniago Caniago Caniago 2 Koto Koto Koto Koto Koto 3 Pisang Pisang Pisang Pisang Pisang 4 Jambak Jambak Jambak Jambak Jambak 5 Sikumbang Sikumbang Sikumbang Sikumbang Sikumbang 6 Piliang Guci Piliang Tanjuang Piliang 7 Melayu - Melayu Melayu Melayu 8 - - - - Guci 9 - - - - Tanjuang 7 suku 6 suku 7 suku Sumber : Diolah dari Data Primer 2010 7 suku 9 suku Tabel di atas menunjukkan bahwa terdapat lima suku besar yang umumnya ada di dalam Tabek Panjang, yakni Caniago, Koto, Pisang, Jambak dan Sikumbang. Selebihnya adalah suku yang jumlahnya sedikit, yaitu Guci, Melayu dan Tanjuang. Kelompok kekerabatan berdasarkan suku ini, sebagaimana akan di jelaskan selanjutnya, sudah kurang berfungsi dalam sehari-hari. Namun tetap penting di Nagari Tabek Panjang, diantara untuk menunjukkan kelompok kekerabatan (ranji Nagari), menentukan jodoh dan menjaga dan menegakkan gelar-gelar kebesaran kelompok kekerabatan pada tingkat suku. 5.3. Pola Kepemilikan dan Penguasaan Lahan Pertanian Secara tradisional, sistem pemilikan dan penguasaan lahan pertanian pada masyarakat Nagari Tabek Panjang khususnya, dan Kecamatan Baso pada umumnya, masih dimiliki secara komunal dan di wariskan menurut garis ibu. Pada awalnya, tanah-tanah yang dimiliki dan dikuasai oleh anggota keluarga luas pada tingkat kaum (sakaum). Tanah milik kaum ini kemudian diberikan kepada 83 anggota-anggota keluarga sarumah yang merupakan unit keluarga terkecil, dengan aturan adat secara ganggam bauntuak.6 Berbeda yang berlaku di Nagari lain di Kabupaten Agam, sebagaimana studi Erwin (1991), memperlihatkan bahwa di Nagari Sungai Tanang, tanah milik paruik penguasaannya diberikan kepada keluarga samande7 dengan dua mekanisme penguasaan tanah, yakni sistem ganggam bauntuak dan cara bergiliran. Cara ganggam bauntuak berlaku pada paruik yang memiliki tanah luas, namun anggota keluarganya sedikit. Anggota paruik, selanjutnya memperoleh hak penguasaan terhadap tanah secara terus menerus. Sedangkan cara bergiliran dipakai oleh paruik yang memiliki anggota keluarga yang banyak, namun memiliki tanah yang sempit. Sehingga, tidak memungkinkan pemberian hak penguasaan tanah secara terus menerus pada anggotanya. Oleh karena itu, pengelolaan lahan pertanian dilakukan secara bergiliran dari anggota keluarga yang satu dengan yang lain, menurut kekerabatan ibu. Temuan Erwin memperlihatkan bahwa, pada lahan pertanian yang penguasaan dengan mekanisme ganggam bauntuak ditemukan banyak kasus pelepasan hak penguasaannya kepada orang lain melalui gadai, jual dan hibah, sehingga banyak tanah paruik kemudian terlepas penguasaannya kepada kelompok kekerabatan lain. Di Nagari Tabek Panjang, seperti telah dijelaskan di atas, umumnya tanah diberikan kaum pada anggota keluarga sarumah (yang merupakan struktur sosial terendah dalam Nagari) dengan cara ganggam bauntuak. Namun, sesuai dengan temuan Erwin (1991), terdapat kasus dimana lahan pertanian kaum tersebut kemudian penguasaannya beralih pada anggota keluarga lain melalui pagang gadai8 dan jual beli. Pengalihan penguasaan lahan pertanian ini, baik melalui mekanisme pagang gadai maupun jual beli, harus sepengetahuan dan disetujui oleh mamak kaum yang berfungsi sebagai manajer harta pusaka kaum. Mamak Kaum kemudian memusyawarahkannya dengan seluruh anggota keluarga kaum, terutama mamak-rumah. Jika hasil musyawah memutuskan untuk membolehkan 6 Hak kelola. Dalam pepatah disebutkan, Buahnya boleh di makan. airnya boleh di minum, namun batangnya tetap tinggal, yang selanjutnya akan diperuntukkan pada generasi selanjutnya. 7 satu ibu 8 istilah dalam tradisi masyarakat Minangkabau untuk praktek gadai-menggadai lahan pertanian 84 pelepasan hak penguasaan lahan pertanian, maka persyaratan lain adalah, pengalihan penguasaan lahan pertanian tersebut, baik melalui gadai, maupun jual beli, harus terhadap penduduk jorong atau Nagari yang sama, sehingga penguasaan lahan pertanian tidak beralih pada “orang luar”. Peralihan penguasaan lahan pertanian melalui gadai dan jual beli, kemudian menyebabkan, lahan pertanian tidak saja diperoleh melalui waris, tetapi juga dari hasil pencarian, yakni melalui memagang gadai dan membeli.9 Menurut tokoh Adat, pengalihan hak penguasaan lahan pertanian diperbolehkan di Tabek Panjang, sepanjang mengikuti aturan adat yang berlaku. Seperti harus di setujui kaum dan mamak kaum, dan biasanya hasil gadai atau penjualan lahan pertanian untuk kepentingan mendesak dan kepentingan bersama, seperti membuat rumah baru, membangun irigasi. Di Nagari Pasie, Nagari tetangga dari Tabek Panjang, Tanah Kaum telah diperjualbelikan untuk kepentingan bersama, seperti membangun rumah besar yang dipakai untuk menjadi penginapan para perantau dari anggota kelompok kekerabatan kaum tersebut ketika pulang kampung. Di Tabek Panjang, pengalihan lahan pertanian dipengaruhi oleh jumlah anggota keluarga dalam satu kaum. Pada kaum yang memiliki jumlah anggota keluarga yang lebih banyak, sangat sulit terjadi pengalihan penguasaan lahan pertanian kepada pihak lain, hal ini disebabkan karena persetujuan dari semua anggota kaum dan mamak kaum sulit diperoleh. Pada prinsipnya, mengalihkan penguasaan lahan pertanian, baik melalui gadai, maupun menjual, merupakan hal dihindarkan dan aib bagi kaum. Hal ini disebabkan karena, lahan pertanian merupakan alat produksi utama untuk mempertahankan hidup. Kedua, menunjukkan menurunnya status sosial keluarga sarumah dan sakaum, kaum dianggap menjadi „bangsek”10. Namun, menurut Dobbins (1983/2008; 23-24) gejala mutasi lahan pertanian telah teridentifikasi sejak masa kolonial Belanda. Perlu dicatat di sini, nilai tanah bagi orang Minangkabau, bukan hanya sekedar alat produksi atau potensi praktis yang terkandung di dalamnya saja, namun, tanah memiliki prestise sosial. Keberadaan tanah menunjukkan eksistensi 9 Menurut responden tanah di Nagari Tabek Panjang sekitar 10% telah diperjual belikan. Namun, mereka (para petani) tidak dapat menjelaskan bagaimana perhitungan dari jumlah 10% tersebut. 10 Jatuh miskin. 85 kelompok sosial dan keanggotaan sosial seseorang dalam Nagari (Navis, 1984). Di Minangkabau, orang yang tidak punya tanah berarti tidak orang Minangkabau (Pak, 1986 dalam Manan, 1995) atau “urang kurang” (Navis, 1984).11 Sesuai dengan studi Erwin (2001), ketika tanah terlepas penguasaannya pada kelompok kekerabatan lain, baik melalui gadai maupun jual-beli, maka hubungan kekerabatan pada tingkat “paruik” melemah. Oleh karena itu, dapat ditambahkan di sini bahwa tanah (lahan pertanian) juga merupakan alat perekat sosial antar individu, dalam kelompok kekerabatan, sehingga menjadi penopang utama sistem matrilineal (Benda-Beckman, 1979). Itulah sebabnya, tidak mudah melepaskan penguasaan tanah, baik pada antar sesama anggota kaum maupun ke luar kaum. Jika terjadi pelepasan penguasaan lahan pertanian, maka itu akan terjadi dalam kondisi sangat terdesak, dalam pepatah Minangkabau disebutkan “indak ado kayu, janjang di kapiang”.12 Dahulunya, pada masyarakat Minangkabau yang agraris, tanah sangat memegang peranan penting. Setiap pasangan yang baru menikah akan diberikan hak penguasaan atas tanah dengan cara gangam bauntuak, berupa tanah untuk areal pertanian serta tanah untuk rumah yang diberikan oleh keluarga luas pada tingkat paruik/kaum. Namun, pada saat penelitian ini dilakukan, di Tabek Panjang,13 perempuan yang baru berkeluarga sudah tidak lagi memperoleh hak penguasaan terhadap tanah pusaka (secara gangam bauntuak), karena tanah terutama dalam bentuk lahan pertanian telah habis dibagi. Hak atas penguasaan tanah tetap dipegang oleh ibu sampai akhir hayatnya. Lahan pertanian diupayakan secara bersama diantara laki-laki dan perempuan yang menjadi anggota dalam rumah, baik itu Sumando (menantu lelaki), mamak (paman), maupun kemanakan (keponakan). Umumnya, lelaki mengerjakan pekerjaan yang membutuhkan tenaga lebih besar seperti membajak, memupuk serta menyiang sawah. Pekerjaan menanam, dilakukan oleh perempuan dan memanen dilakukan secara bersama oleh perempuan dan lelaki. konotasi kata “urang kurang” ini adalah manusia tidak sempurna. Orang Miskin. tidak ada kayu, tangga di belah-belah. Pemahamannya, dulunya orang Minang masih memasak memakai kayu bakar,ketika kayu bakar habis, sedangkan memasak makanan adalah suatu kewajiban, maka tangga rumah boleh diambil untuk menjadi kayu bakar. 13 Kecenderungan juga berlaku pada Nagari tetangga Tabek Panjang, Pasie, Panampuang, IV Angkek, CKL. 11 12 86 Ekonomi semi subsistensi di Tabek Panjang berlaku untuk pertanian padi sawah. Bagi yang menguasai lahan lebih besar, sisa dari kebutuhan sarumah untuk satu kali masa tanam, kemudian di jual. Namun, terdapat juga beberapa petani yang memiliki cara lain yakni menjual hasil seluruh panen padinya, kemudian sebagian hasil penjualan dipakai membeli beras „RASKIN”14 untuk konsumsi keluarganya. Sedang sisanya, dipakai untuk kebutuhan lain dari keluarga. Terdapat pula cara lain, yakni menanam beras dengan kualitas terbaik yang memiliki harga jual tinggi, setelah panen kemudian seluruh hasil panennya dijual, kemudian membeli beras dengan harga yang lebih rendah untuk dikonsumsi oleh kelurga. Sehingga, sisa lebihnya, dapat dipakai untuk memenuhi kebutuhan lain. Beberapa ragam pola tanam di Tabek Panjang adalah, padi-padi-palawija, atau padi, palawija-palawija, padi, atau padi palawija, sayur mayor, padi. Semua itu dilakukan untuk mendapat keuntungan dari usaha tani, yang dipakai untuk membiayai kebutuhan sarumah lainnya. 5.4. Adat Selingkar Jorong Telah dijelaskan sebelumnya, bahwa Kabupaten Agam merupakan bagian dari Luhak Agam yang merupakan salah satu dari tiga luhak (Luhak Agam, luhak Tanah Datar15 dan Luhak 50 Kota16) yang merupakan tempat asal orang Minangkabau. Darek, yang merupakan kata lain dari penamaan tiga Luhak tersebut, bersama rantau merupakan bagian dari Alam Minangkabau (Mansoer 1970; Naim 1978; Benda-Beckman 1979). Dalam alam Minangkabau masyarakat tinggal dalam Nagari-Nagari dengan sistem matrilineal yang telah berkembang (Datuk Sanggoeno 1919; de Jong 1960; Benda-Beckman 1979; Kato 1983; van Reenen 1999; Biezeveld 2009; Hadler 2010). Nagari-Nagari laksana negara-negara mini, yang bersifat otonom (Abdullah 1972). Oleh karena itu, tidak ada kekuasaan yang terpusat di Minangkabau (Manan 1995). Hal yang diungkapkan para ahli tersebut sesuai dengan yang terjadi Di Nagari Tabek Panjang. Bahkan, perbedaan itu telah 14 Program Pemerintah : Beras bantuan untuk masyarakat Miskin Kini menjadi bagian dari Kabupaten Tanah Datar 16 Kini termasuk wilayah Kota Payakumbuh dan Kabupaten 50 Kota. 15 87 terlihat pada tingkat Jorong yang merupakan wilayah dibawah Nagari. Seperti proses musyawarah termasuk musrenbang, misalnya, terdapat perbedaan mekanisme pelaksanaan seperti nanti dijelaskan dalam bab selanjutnya. Perbedaan lain juga, terlihat dalam suku, walau dalam jorong dan Nagari yang sama, terdapat perbedaan dalam suku yang sama. Misalnya, suku Tanjung, terdapat tiga macam suku Tanjung yakni, Tanjung di Pakan, Tanjung di Aur dan Tanjung di Gobah. Dalam penelitian lapangan juga menemukan, perbedaan suku yang sama dalam Nagari Tabek Panjang, dimana salah satu suku dalam salah satu Jorong, melakukan tradisi mambangkik batang tarandam, managakkan penghulu, yakni mengangkat kepala suku baru dan merayakan dalam rangka memberi tahu pada khalayak Nagari bahwa telah ada kepala suku baru pada suku tersebut, tetapi suku tersebut tidak mengundang suku yang sama yang berdomisili dalam jorong yang lain dalam Nagari. Gejala ini cukup unik, mengingat kajian para ahli selama ini menunjukkan bahwa Nagari terdiri dari suku-suku yang berbeda dan setiap suku berasal dari keturunan yang sama (Mansoer 1970, von Benda-Beckman 1979; Kato 1983; Navis 1984). Sehingga, mestinya suku yang sama namun berbeda jorong tersebut secara bersama malewakan (merayakan) kepala suku mereka. Gejala ini menunjukkan bahwa masih cukup relevannya pendapat BendaBeckman (1979), Afrizal (1996), Erwin (2001) yang menyatakan bahwa kelompok kekerabatan pada tingkat suku sudah tidak bekerja lagi. 5.5. Struktur Sosial Masyarakat Nagari Konsekuensi dari Nagari-Nagari laksana negara-negara yang otonom diantara satu dengan yang lainnya adalah struktur sosial Minangkabau yang disusun berdasarkan prinsip-prinsip sistem kekerabatan matrilineal (de Jong 1960; Naim, 1979; Benda-Beckman 1979; Kato 1984; Manan 1995; Reenen 1999), berbeda diantara Nagari-Nagari. Studi empiris yang telah dilakukan, Burzilla (dalam Saptomo 1994) pada 16 Nagari yang kini termasuk dalam 6 Kabupaten yang berbeda membuktikan berbedanya struktur sosial antar Nagari, seperti di Nagari Pariangan, Tanah Datar terdiri dari: 1) Suku, 2) Payuang, 3) Rumah, 4) Kaum, 5) Paruik, 6) Jurai, 7) Samande. Sedangkan di Nagari Bayur, Luhak Agam, hanya terdapat 3 lapis struktur sosial yakni, 1) Suku, 2) Payung dan 3) Paruik. Reenen (1998) menemukan perbedaan lain, bahwa pada Nagari Rao-Rao, Luhak 88 Tanak Datar terdapat 7 lapis tingkatan struktur sosial, yakni, 1) Pasangan, 2) Pasukuan, 3) Suku, 4) Kampuang, 5) kaum atau ompuak, 6) Rumah dan 7) Samande. Studi von Benda-Beckman (1979), menemukan kata buah gadang untuk level tertinggi dalam masyarakat Nagari Canduang Koto Lawas. Bahkan, terdapat temuan menarik dari Edi (2001), bahwa di Nagari Selaras Air Kec.Palembayan, Kabupaten Agam, terdiri dari dua Langgam, yakni Langgam Angku Saripado dan Langgam Rajo nan Balimo, keduanya merupakan struktur politik tradisional masyarakat Selaras Aie. Konsep Pemerintahan Nagari, semula tidak dikenal dalam masyarakat Selaras Aie, namun, pada masa penjajahan kolonial Belanda melakukan penyeragaman (pemaksaan) kepada Selaras Aie untuk ikut mengorganisasikan pemerintahannya dengan sistem pemerintahan Nagari. Pada masyarakat Nagari Tabek Panjang, pengelompokan keluarga berdasarkan pada tiga tingkat ikatan kekerabatan, yakni kelompok satu rumah (sarumah), satu kaum dan satu suku. Kelompok satu rumah, merupakan pengelompokkan keluarga yang sedikit lebih luas dengan konsep keluarga inti. Di dalamnya terdapat tiga generasi, atau lebih dari satu keluarga inti. Kelompok yang lebih besar dari satu rumah, adalah kaum, di dalamnya terdapat empat hingga lima generasi. Keluarga luas pada tingkat rumah, mempunyai seorang pemimpin yang disebut mamak rumah. Sedangkan keluarga luas pada tingkat kaum, akan terikat pada harta pusaka, dulunya mempunyai satu rumah gadang sebagai pusat orientasi serta dipimpin oleh mamak kaum, untuk sebagian juga dipimpin oleh Datuk Kaum. Selanjutnya, keluarga luas pada tingkat suku, terdiri dari 11 sampai 40 kaum, di dalamnya terdapat 7 sampai 8 generasi yang dipimpin oleh Kepala Suku atau Datuk Suku. Untuk lebih jelasnya, lihat Gambar 5.2 berikut; 89 STRUKTUR SOSIAL DI SUNGAI JANIAH – TABEK PANJANG NAGARI SUKU KAUM RUMAH Kapalo Suku =Datuak Suku Mamak Kaum = Datuak Kaum Mamak Rumah Sumber: Data Primer (diolah) 2010 Sumber: diolah dari data empiris, 2010. Gambar 5.2 Struktur Sosial di Sungai Janiah – Tabek Panjang Para anggota keluarga tersebut disatukan oleh kesadaran kolektif berupa ide-ide tentang kesamaan yang mereka miliki. Mereka menganggap diri mereka sebagai orang yang sahina-samalu17, se-harta (kepemilikan bersama) dan sepusako (satu warisan) (Navis 1984). Ide-ide ini menjadikan mereka terikat dalam solidarity group (Afrizal 200). 17 sehina semalu 91 BAB VI DINAMIKA INTERAKSI OTORITAS TRADISIONAL MINANGKABAU DAN BIROKRASI PEMERINTAHAN DARI MASA KE MASA Masalah yang hendak dijelaskan disini adalah dinamika interaksi di antara Otoritas Tradisional Minangkabau (selanjutnya disingkat menjadi OTM) dengan Birokrasi Pemerintahan (selanjutnya disingkat menjadi BP) berdasarkan empat masa. Keempat masa tersebut adalah masa pemerintahan kolonial Belanda, masa pemerintahan Orde Lama, masa pemerintahan Orde Baru dan masa pemerintahan Otonomi Daerah. Pertanyaan analitisnya adalah apakah dalam interaksi dari masa ke masa tersebut OTM akan tergerus oleh BP sebagaimana tesis Weber (Ritzer dan Godman 2005), atau terus bertahan sebagaimana tesis Von Benda-Beckman (1979), Kato (1984), Manan (1995) dan Hadler (2010), sehingga menjadi sumber kepentingan partikular birokrat (Weber dalam Beetham 1990), serta bagaimana dinamika hubungan OTM dan BP pada keempat masa tersebut? 6.1. Interaksi Otoritas Tradisional Minangkabau dan Birokrasi Pemerintahan Pada Masa Penjajahan Kolonial Belanda Interaksi OTM dan BP, di Minangkabau, mulai berlangsung secara intensif berawal dari berhasilnya kolonial Belanda menjajah darek1 (luhak nan tigo)2 pasca Perang Paderi di awal abad ke-19 (Abdullah 1967; Kahin 1989; Dobbins 2008 dan Hadler 2010). Konsekuensi penjajahan pemerintah kolonial Belanda di “darek” tersebut, OTM menjadi bagian dari sistem birokrasi pemerintahan (BP) kolonial Belanda yang rasional dan berjenjang. Penerapan sistem BP Kolonial Belanda, selama masa penjajahannya, berubah-ubah seiring perjalanan waktu. Perubahan tersebut terbagi ke dalam tiga periode, yakni pada periode masa awal penjajahan, periode pasca perang Paderi dan pada periode masa pelaksanaan politik etis (Manan, 1995). Periode pertama pada masa awal penjajahan, bermula ketika kolonial Belanda berhasil mengalahkan kaum Paderi. Sisa kekuatan kaum Paderi berhasil didorong dan dilokalisir untuk ke luar dari kawasan luhak nan tigo ke arah Bonjol. Selanjutnya, 1 Darat. Istilah yang menunjukkan tempat asal orang Minangkabau. luhak nan tigo sama dengan tiga luhak, yakni Luhak Agam, Luhak Tanah Datar dan Luhak 50 Kota. Saat ini ketiga luhak tersebut adalah, Kab.Agam (Luhak Agam), Kab.50 Kota (Luhak Limapuluh Koto) dan Kab.Tanah Datar(Luhak Tanah Datar). 2 92 dalam rangka untuk menguasai (menjajah), BP kolonial Belanda menjadikan OTM bagian dati BP dengan cara memanfaatkan susunan pemerintahan OTM di luhak nan tigo. Darek (luhak nan tigo), kemudian menjadi salah satu daerah utama (Hoffd Afdelingen) yang disebut sebagai Afdelingen Minangkabau3. Afdelingen tersebut dipimpin oleh seorang Regent. Pada awal penjajahannya di Minangkabau, BP kolonial mengangkat Yang Dipertuan Pagaruyung, Sultan Tangkal Alam Bagagar sebagai Regent. Pengangkatan ini sebagai sebuah strategi untuk dapat menguasaiMinangkabau, juga sebagai imbalan di ”bubarkannya” kerajaan Minangkabau. Selain Afdelingen, terdapat kedudukan administratif lain yang menjadi perantara di antara Nagari-Nagari Minangkabau dengan pemerintah kolonial Belanda, yaitu Kelarasan.4 Kelarasan merupakan kumpulan (federasi) dari beberapa Nagari,5 dipimpin oleh seorang Laras yang dipanggil dengan sebutan Angku Lareh. Di bawah Laras, kemudian terdapat Nagari-Nagari yang dipimpin oleh seorang Penghulu Kepala. Pejabat Regent, Angku Lareh, dan Penghulu Kepala merupakan tokoh-tokoh OTM yang diangkat oleh Residen (Agus 1977). Untuk dapat menerapkan sistem BP kolonial Belanda tersebut di Minangkabau, sehingga mudah organisasikan dan dieksploitas, beberapa hal penting dilakukan BP terhadap OTM. Pertama, BP menghapuskan kerajaan Minangkabau dengan konpensasinya adalah Raja terakhir Minangkabau, Sultan Tangkal Alam Bagagar, diangkat menjadi Regent untuk Afdelingen Minangkabau. Atas jabatan baru tersebut, Sultan selanjutnya dipanggil dengan sebutan Angku Regent. Kedua, BP membentuk Kelarasan, yang sebelumnya tidak dikenal di dalam struktur OTM. Pemimpin Kelarasan yang dipanggil dengan sebutan Angku Lareh, selanjutnya menjadi elite baru BP di Minangkabau. Ketiga, Penghulu Suku dijadikan BP kolonial Belanda sebagai “kaki tangan” atau alat kekuasaan. Padahal, kedudukan pemimpin baik pada tingkatan rumah gadang, kaum, suku, atau Wali Nagari adalah dalam rangka mewakili 3 Saat itu wilayah Sumatera Barat disebut Regensi Padang terbagi dalam dua daerah utama (Hoofd Afdelingen) yaitu Afdelingen Padang dan Afdelingen Minangkabau. 4 Menurut Dobbin, 1977. Kelarasan ini terkait erat dengan praktek “tanam paksa” dan perdagangan kopi. Laras ini dipimpin oleh OTM Minangkabau, Salah satu harapan Belanda adalah menjadi orang kepercayaannya untuk mengontrol hasil dan perdagangan Kopi. 5 padanan kini adalah Kecamatan 93 kepentingan kelompok yang dipimpinnya. Kedudukan pemimpin berbagai jenjang pada OTM tersebut, menjadi rentan apabila tidak berpihak pada unit sosial yang dipimpinnya. Ada proses dituahi, dicilakoi sehingga mereka dapat diberhentikan dari jabatan tersebut oleh kelompok genealogis yang dipimpinnya. Namun, BP berhasil menerapkan aturan baru bahwa Penghulu diangkat oleh BP Belanda dan berkerja demi kepentingan BP, kontras dengan otoritas tradisional yang bekerja untuk kelompok kekerabatannya. Ini merupakan titik awal yang menjadi cikal bakal menurunnya pamor kepala Suku di dalam OTM. Keempat, pengadaan jabatan-jabatan berjenjang ini, juga awal cikal bakal gejala inkorporasi (peleburan) OTM ke dalam BP. Dalam BP ini, unsur-unsur OTM yang dijadikan pemimpin tersebut, masing-masing mendapat gaji dan fasilitas dari pemerintah kolonial Belanda. Bahkan, Penghulu Suku mendapat komisi dari perdagangan kopi. Akibat inkoporasi OTM ke dalam BP, pada tahun 1840 telah terdapat 100 Angku Lareh, 600 Penghulu Kepala dan 3000 Penghulu Suku (Lindayanti 1988). Menurut Roesli (1987), meleburnya OTM dalam BP kolonial Belanda dalam rangka menjalankan isi perjanjian Plakat Panjang. Isi perjanjian berkenaan dengan kepentingan praktek perdagangan Belanda, terutama pengumpulan hasil tanaman rakyat. Jadi terdapat dua bentuk administrasi pemerintahan, pertama, inkoporasi OTM dalam BP kolonial Belanda. Bentuk administrasi ini berkenaan dengan pengorganisasian hasil sumberdaya alam dan pertanian untuk kepentingan BP kolonial Belanda. Sedang permasalahan adat dan OTM pada tingkat NagariNagari, tetap diperintah oleh penghulu-penghulu Nagari di bawah pimpinan Penghulu Kepala. Oleh karena itu, hukum yang berlaku dalam masyarakat Nagari tetap merupakan hukum adat yang bersifat otonom. Periode kedua interaksi antara OTM dengan BP kolonial Belanda ditandai dengan berhasil dikalahkan Paderi di Minangkabau. BP kolonial Belanda melakukan beberapa perubahan, yakni pertama, menambah satu posisi jabatan berjenjang, yaitu jabatan Onderafdeling yang berada di antara hoofd afdeling dan kelarasan dan dipimpin oleh seorang Controleur. Kedua, perubahan pemimpin Nagari dari Penghulu Kepala menjadi Kepala Nagari. Ketiga, administrasi regent dihapuskan dan afdeling dipimpin oleh Asistent Residen. Keempat, dari kelima 94 tingkatan berjenjang administrasi pemerintahan kolonial Belanda yang baru tersebut, tiga posisi teratas, yaitu Residen, Asisten Residen dan Countroleur adalah bangsa Belanda. Sedangkan dua posisi terendah, yaitu Angku Lareh dan Kepala Nagari, merupakan orang Minangkabau yang berasal dari OTM. Pada periode kedua ini, hal yang menyolok terlihat adalah mulai dominannya orang Belanda dalam BP. Pada periode kedua BP ko lonial Belanda ini juga, terlihat bahwa BP mulai masuk mengatur pada ranah OTM. Indikasinya terlihat bahwa, calon-calon Kepala Nagari dipilih oleh OTM yaitu Dewan Penghulu. Namun, hasil pilihan tersebut harus disetujui dan diangkat oleh Residen (orang Belanda) atas nama Gubernur Jenderal (Kato 1989). Setelah disetujui oleh Residen, calon-calon Kepala Nagari tersebut disertifikasi (Penghulu Basurek) oleh BP Kolonial Belanda. Dalam proses pemberian sertifikasi, unsur ”suka atau tidak suka” menjadi pertimbangan utama. Penghulu-penghulu yang telah memiliki sertifikat tersebut itulah yang kemudian dianggap memenuhi syarat untuk mencalonkan atau dicalonkan menjadi Kepala Nagari atau menjadi anggota Kerapatan Nagari (Sjahmunir 2006). Pada periode ini pula, dilaksanakan sistem Tanam Paksa Kopi di NagariNagari (Dobbins 2008). Penyandang OTM seperti Angku Lareh, Kepala Nagari dan Penghulu Suku dilibatkan sebagai pelaksana dan pengawas tanam paksa Kopi tersebut. Sebagai imbalan terhadap tugas-tugas tersebut, penyandang OTM mendapat gaji, rumah, kendaraan,6 pembantu-pembantu,7 serta mendapat persentase dari jumlah kopi yang berhasil disetorkan ke dalam gudang-gudang BP Belanda. Pada tahun 1908, kebijakan tanam paksa kopi berakhir (Dobbins 2008), digantikan dengan kebijakan sistem pajak. Pada fase ini, unsur atau penyandang OTM seperti penghulu suku, kepala Nagari dan Angku Lareh bertugas sebagai pengutip pajak perorangan. Kebijakan ini kemudian menyulut adanya pemberontakan pajak (Schrieke 1973). Berbagai kebijakan yang diambil BP yang melibatkan OTM sebagaimana tersebut di atas mengakibatkan beberapa perubahan pada OTM, seperti, peranan 6 7 Kuda dan Bendi Digaji oleh BP 95 unsur OTM di dalam Nagari dikurangi oleh BP Belanda. Namun, BP Belanda tidak mengusik hukum adat dan hukum pertanahan yang berdasarkan pada adat Minangkabau serta menjadi tiang penyangga dan pengikat masyarakat adat Minangkabau (von Benda-Beckman 1979). Keberadaan unsur OTM seperti penghulu suku, kepala Nagari, masih dihargai BP kolonial Belanda. Oleh karena itu, hingga pada berakhirnya periode kedua masa penjajahan BP kolonial Belanda, keberadaan Nagari sebagai unit administrasi terendah OTM masih berlanjut dan terpelihara (Kahin 1989). Adapun Periode ketiga interaksi OTM dalam BP kolonial Belanda ditandai dengan diterapkannya politik Etis yang dimulai pada tahun 1901 (Kato, 1982) di mana BP meningkatkan modernisasi administrasi pemerintahannya (van Niel 1984). Selain itu, terlihat pula adanya perubahan dalam hirarki pemerintahan yang ditandai dengan bertambahnya kembali jenjang hirarki kedudukan dalam BP kolonial Belanda, yaitu secara berurutan: (1) Resident, (2) Afdeeling dan Stadsgemeente (kota), (3) Onderhafdeling, (4) District, (5) Onder District, (6), Kanagarian (Manan 1995). Periode tersebut, berlangsung hingga berakhirnya Perang Dunia II (Kahin 2005), yang ditandai dengan BP Belanda meningkatkan modernisasi birokrasi pemerintahannya (Rickleafs 2005). Dalam periode ini, persyaratan pendidikan menjadi pertimbangan utama untuk menduduki jabatan-jabatan pemerintah, seperti jabatan District dan Onder District yang dipimpin oleh Demang dan Asistent Demang, sebagai pengganti Kelarasan. Penerapan pendidikan sebagai syarat menduduki jabatan BP sesungguhnya juga bersinggungan dengan OTM. Hal ini disebabkan, orang Minangkabau yang diberi kesempatan pertama untuk mengenyam pendidikan tersebut adalah anak-anak penyandang OTM, seperti anak Angku Lareh, anak Kepala Nagari, anak Penghulu Suku (Graves 2007). Bagi Kartodirdjo (1984), kebijakan ini merupakan salah satu upaya BP untuk dapat melanggengkan kekuasaannya, karena mengakomodir elite dan turunannya dalam pendidikan dan kemudian menjadi bagian dari BP kolonial Belanda. Selain menghapus kedudukan Angku Laras dan Kelarasan, pada Tahun 1914 pemerintah kolonial Belanda juga memperbaharui pemerintahan Nagari melalui S’taatsblad van Nederlansch Indië Nomor 774. Kemudian pada tahun 96 1918 diamandemen dengan Staatsblad Nomor 667 yang kemudian pada tahun 1938 dimandemen melalui Staadsblad Nomor 490, di mana melalui perubahan undang-undang tersebut, pemerintah kolonial Belanda mengarahkan pembentukan pemerintahan Nagari yang otonom dan berbadan hukum (Abdullah 1967; Sihombing dan Syamsulbahri 1975). Adapun, substansi dari ordonansi tersebut mencakup dua hal, pertama, pembentukan lembaga Kerapatan Adat Nagari (KAN) dalam OTM. Kedua, Nagari diharuskan membiayai dirinya sendiri. Pada poin pertama, KAN adalah lembaga Legislatif, yang dipimpin oleh Kepala Nagari. Unsur-unsur yang duduk dalam KAN adalah utusan suku, atau kepala suku dari masing-masing suku yang terdapat di dalam Nagari. Sedangkan untuk dapat menjadi Kepala Nagari, sebagai pemimpin Nagari dan KAN, disyaratkan harus berasal dari turunan keluarga pendiri Nagari. Untuk substansi Ordonasi kedua, bahwa supaya Nagari mampu membiayai dirinya sendiri, maka: (1) semua uang Nagari, termasuk kekayaan mesjid disimpan sebagai kekayaan Nagari; (2) Kekayaan Nagari diawasi oleh Kepala Nagari; (3) sumber keuangan Nagari secara teratur dikutip dari iuran (semacam pajak) dan kerja sarayo; (4) Pengeluaran Nagari diperoleh dari kekayaan Nagari, serta hanya diperuntukkan untuk pembayaran gaji Kepala Nagari, Guru sekolah Nagari, Juru tulis, Dubalang, pembangunan dan pengurusan Mesjid, Sekolah, Balai Nagari, pengairan, jalan dan jembatan serta uang sidang KAN; (5) Pajak pasar terpisah dari kekayaan Nagari dan diawasi oleh pemerintah kolonial Belanda; (6) Administrasi keuangan Nagari dan uang pasar diperiksa oleh pejabat Administrasi Belanda sebanyak sekali dalam tiga bulan, dan pengeluaran Nagari harus seizin mereka (Oki 1977; 84-85), Selanjutnya, menurut Ordonansi Nagari tersebut, Pemerintahan Nagari terdiri dari Dewan Penghulu bersurat yang tergabung dalam KAN (Kerapatan Adat Nagari) dan Kepala Nagari, yang dipilih oleh KAN dan diangkat oleh Resident. Ordonansi ini mengaitkan secara langsung pemerintahan Nagari dengan BP kolonial Belanda, yang secara berjenjang dari Nagari, Kepala Nagari, Asistent Demang, Demang, Controleur, Asistent Residen dan Residen (Oki, 1977). 97 Dengan demikian, OTM menjadi alat dari administrasi BP.8 Kemudian, masih menurut Ordonansi Nagari tersebut, tugas Kepala Nagari mencakup delapan tugas pokok, yaitu (1) melaksanakan keputusan KAN; (2) mengelola pendapatan dan pengeluaran Nagari; (3) memelihara infrastruktur Nagari, (4) penguasaan dan pengawasan harta Nagari; (5) Memungut uang jasa Nagari; (6) memelihara lembaga-lembaga Nagari; (7) mengangkat dan memberhentikan pegawai dan dubalang; serta (8) Melaksanakan pengawasan atas segala sesuatu yang menyangkut Nagari dan membela kepentingan pemerintahan Nagari (Manan 1995). Dengan pengawasan BP Belanda terhadap OTM, baik keuangan Nagari maupun keputusan-keputusan politik yang dilahirkan oleh KAN, maka sebenarnya OTM telah menjalankan pemerintahan otonomi yang terbatas yang di arahkan oleh BP. Otonomi terbatas inilah yang berlangsung hingga berakhirnya kekuasaan BP kolonial Belanda di Minangkabau. Jika dirangkum dinamika interaksi OTM dan BP di atas selama tiga periode, maka hasilnya dapat dilihat dalam Tabel 6.1 di bawah ini. 8 Keputusan-keputusan KAN sebagian besar bersumber dari keingin atau otoritas pemerintah kolonial Belanda yang kemudian diputuskan oleh KAN dan dilaksanakan oleh penghulu-penghulu dibawah perintah Kepala Nagari. Oleh karenanya, keputusan-keputusan yang dihasilkan KAN tidak boleh bertentangan dengan kebijakan pemerintah kolonial Belanda. Pada hal dalam adat Minangkabau pengambilan keputusan mestilah melalui musyawarah mencapai mufakat. Dan sumber tertinggi adalah kebenaran, bukan pemerintah kolonial Belanda. 98 Tabel.6.1 Dinamika Interaksi OTM dan BP di Minangkabau Pada Masa Kolonial Belanda, Abad Ke-19 Hingga Abad ke-20 Periode Pertama Perang Paderi Periode Kedua Pasca Perang Paderi Hirarki Pemerintahan Pemimpin Keresidenan Residen Keresidenan Regent Hoofdd afdelingen Hirarki Pemerintahan Pemimpin Periode Ketiga Awal Abad Ke-20 Hirarki Pemerintahan Pemimpin Residen Keresidenan Residen Hoofdd Afdelingen As. Residen Afdeeling dan Stadsgemeente As. Residen Onderaf deelingen Controleur Onderhafdeeling Controleur District Demang Onder District As.Demang Kanagarian Wali Nagari Kelarasan Laras Kelarasan Angku Lareh Kanagarian Penghulu Kepala Kanagarian Kepala Nagari Sumber: diolah dari Manan (1984) dan (1995), Hamdi (1977), Lindayanti (1987) Sebagaimana yang telah dijelaskan di atas, berlanjutnya pemerintahan Nagari sebagai unit administrasi menunjukkan kokohnya fondasi OTM, sehingga dapat menyesuaikan dengan praktek BP yang berlangsung dinamis. BP bukan saja memanfaatkan OTM untuk tujuan dan kepentingannya, namun lebih dari itu, mengakuinya sebagai unit administrasi yang otonom. 6.2. Interaksi Otoritas Tradisional Minangkabau Dengan Birokrasi Pemerintah Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia Negara Kesatuan Republik Indonesia lahir Ketika pemerintah kolonial Belanda beserta sekutunya kalah pada Perang Dunia II. Namun, di antara kedua masa tersebut, terdapat masa singkat di mana Indonesia dikuasai BP kolonial Jepang. Pada masa yang singkat ini, karena keterbatasan personil, Jepang memberikan kesempatan seluas-luasnya kepada OTM untuk menjadi bagian BP kolonial Jepang di Sumatera Barat. Bahkan, posisi-posisi yang dahulu hanya boleh diduduki oleh orang Belanda pun diberikan kepada orang Minangkabau yang merupakan unsur OTM. Di samping itu, secara prinsip, pemerintah kolonial Jepang tidak pula merubah secara mendasar sistem pemerintahan yang telah dibangun pemerintah kolonial Belanda, melainkan meneruskan sistem yang ada. 99 Kedua kenyataan tersebut memberikan kesempatan kepada orang Minangkabau untuk memperoleh pengalaman yang lebih luas dalam BP kolonial Jepang (Oki 1977; Manan 1995; Kahin 2005). Pada awal Indonesia merdeka, interaksi di antara OTM dan BP memasuki babak baru. Struktur OTM maupun BP hasil konstruksi kolonial Belanda diubah. Perubahan didasarkan pada keputusan sidang PPKI9 yang berlangsung pada 18 Agustus 1945,10 yang berisi: (1) mengesahkan UUD’45 sebagai Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia; (2) memilih Presiden dan Wakil Presiden Negara Repuklik Indonesia; yaitu Ir.Soekarno dan Mr. M.Hatta, (3) Membentuk Komite Nasional Indonesia Pusat. Komite Nasional Indonesia (KNI) dibentuk untuk tujuan sebagai badan legislatif dan badan pembantu Presiden. Badan ini bersifat sementara, menjelang terbentuknya Majlis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagaimana yang telah di amanatkan Undang-undang Dasar 1945 (UDD’45). Komite Nasional Indonesia tersebut dibentuk pada berbagai level administrasi wilayah pemerintahan, mulai dari Provinsi, Keresidenan, Kabupaten, Kewedanan hingga Nagari yang menjadi ranting dari Komite Nasional Daerah (Husein et.al. 1991). Pada tanggal 3 November 1945, Presiden RI mengeluarkan Maklumat yang berisi anjuran kepada rakyat Indonesia agar membentuk partai-partai politik sebagai wadah partisipasi rakyat dalam kegiatan politik. Maka, partai-partai politik pun dibentuk mulai daria tingkat Provinsi, Keresidenan, Kabupaten, Kewedanan hingga Nagari. Sehingga, yang menjadi anggota KNI mulai dari tingkat Pusat sampai Nagari adalah wakil partai dari tingkat yang sama. Di dalam Nagari, terdapat Komite Nasional Nagari (KNN). Lembaga ini merupakan ranting dari Komite Nasional Indonesia Sumatera Barat (KNI-SB). KNN, sebagai unsur OTM, memiliki peranan yang menentukan untuk memilih Kepala Daerah, mulai dari Kepala Daerah tingkat Provinsi, tingkat Keresidenan, tingkat Kabupaten, tingkat Kewedanan hingga tingkat Nagari. Jadi di dalam 9 Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI), Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), 28 Mei 1945-22 Agustus 1945 10 100 Nagari sendiri, Kepala Nagari di pilih oleh Komite Nasional Nagari (KNN) tersebut (Asnan 2007). Dalam wilayah administrasi pemerintahan Nagari, KNI Tingkat Nagari dibentuk melalui mekanisme OTM, yakni musyawarah untuk mencapai mufakat, yang dihadiri oleh wakil kelompok-kelompok sosial politik yang dominan dalam masyarakat Nagari (Manan 1995; Kahin 2005). Pada awal kemerdekaan ini, telah berdiri pula Majelis Tinggi Kerapatan Adat Alam Minangkabau (MTKAAM) yang mewakili kepentingan komunitas adat di tingkat supra Nagari. Perubahan sistem pemerintahan Nagari baru terlaksana ketika KNID-SB mengeluarkan Maklumat Residen Sumatera Barat Nomor 20 dan Nomor 21 pada tanggal 21 Mei 1946, yang mengatur Nagari (pada saat itu disebut “Negeri”). Dalam maklumat tersebut, terdapat aturan bahwa sitem pemerintahan baru dalam Nagari terdiri atas 1) Dewan Perwakilan Negeri (DPN); 2) Dewan Harian Negeri (DHN); dan 3) Wali Negeri (Asnan 2007). Adapun yang menjadi latar belakang lahirnya kedua maklumat tersebut, menurut hasil rapat KNID-SB,11 adalah karena azaz demokrasi yang dipraktekkan pada masa pemerintahan kolonial Belanda dan Jepang, dalam Nagari-Nagari dan supra Nagari, tidak sesuai dengan nilai-nilai demokrasi sebagaimana diatur dalam UUD’45. Ketidaksesuaian azas demokrasi pada masa pemerintahan kolonial Belanda dan Jepang tersebut terlihat pada partisipasi politik disalurkan melalui elite tradisional yang kemudian duduk di Kerapatan Adat Nagari (KAN). Sedangkan KAN merupakan bagian integral (dibawah pengawasan) dari pemerintahan kolonial Belanda. Maka, KAN tidak dimasukkan menjadi bagian dari pemerintahan Nagari.12 Susunan jumlah anggota DPN ditetapkan berdasarkan rasio jumlah penduduk, sesuai dengan hasil statistik 1930. Bagi penduduk yang berjumlah ≤ 1000 jiwa, maka jumlah anggota DPN sebanyak 9 (sembilan) orang. Pertambahan 11 Komite Nasional Indonesia Daerah Sumatera Barat. Maklumat ini ditanda tangani oleh Residen Dr.M.Jamil. Sehingga, ketika kedua maklumat ini diterbitkan, mendapat kecaman dan protes keras dari MTKAAM (Majlis Tinggi Kerapatan Adat Alam Minangkabau) yang diketuai oleh Datuk Simarajo Simabur. Menurut MTKAAM, struktur pemerintahan Nagari baru yang diciptakan dalam maklumat No.20 dan No.21 dipengaruhi oleh perkembangan kepartaian yang sedang marak dan melupakan struktur adat dalam Nagari. Residen M.Jamail ,menjawab nota MTKAAM, dan menegaskan bahwa soat adat isitiadat tetap menjadi wewenangnya KAN (Kerapatan Adat Nagari) tidak dapat dicampur adukkan dengan Wali Nafari dan Dewan Perwakilan Nagari (DPN). 12 101 jumlah anggota DPN selanjutnya mengikuti kelipatan 500 jiwa dari jumlah penduduk. Sebagai contoh, Nagari X berpenduduk 2000 jiwa, maka anggota DPN Nagari tersebut berjumlah 11 (sebelas) orang, di mana 1000 jiwa diwakili oleh sembilan orang, ditambah 2 (dua) orang wakil berdasarkan kelipatan 500 jiwa/anggota DPN (Kementerian Penerangan, 1954; Sihombing dan Syamsulbahri 1975, Manan 1995). Lebih lanjut perbandingan mengenai DPN dan otoritas tradisional dapat dilihat pada Tabel 6.2 di bawah ini. Berdasarkan ketentuan Maklumat Residen Sumbar Nomor 20, Tanggal 21 Mei 1946 di atas, terlihat bahwa semua pejabat dalam Nagari dipilih secara demokratis oleh penduduk Nagari. Selanjutnya DPN (sehari-hari DHN) bersama Wali Nagari menjalan roda pemerintahan Nagari. Demi kepentingan Nagari dan Rakyat Nagari, DPN bersama Wali Nagari dapat mengajukan kepentingannya kepada tingkat yang lebih tinggi, seperti Residen, Gubernur, bahkan Presiden dan DPR. DPN menetapkan Anggaran Belanja dan pendapatan Nagari. DPN juga mengeluarkan peraturan-peraturan, seperti peraturan iuran dalam Nagari.13 Jika terjadi perbedaan pendapat dan sengketa di antara DPN dan Residen, maka diselesaikan oleh DPD (Dewan Perwakilan Daerah).14 Pemberlakuan Maklumat Residen Sumbar Nomor 20, Tanggal 21 Mei 1946 di atas, sesungguhnya intervensi yang cukup mendalam bagi pemerintahan Nagari. Jika dibandingkan dengan IGOB (Inlandsche Gemeente Ordonantie Buitengewesten), yakni sistem pemerintahan Nagari pada zama BP Kolonial Belanda, maka terdapat tiga perbedaan utama di antara sistem pemerintahan Nagari di antara keduanya, yakni: (1) Menyangkut Susunan Dewan Perwakilannya, (2) Cara menjalankan pemerintahannya, (3) Dasar hukum Yang di pakai. 13 14 Harus sepengetahuan dan disetujui oleh Residen. Keputusan DPD tertinggi, dan tidak dapat di banding 102 Tabel 6.2 Perbandingan OTM Dengan BP Indonesia Awal Kemerdekaan No 1 OTM Berdasarkan IGOB Maklumat Residen SUMBAR No. 20, 21 Mei 1946 KAN (Kerapatan Adat Nagari) merupakan wakil utusan atau fungsionaris suku-suku (penghulupenghulu), wakil golongan Agama, Cerdik Pandai yang ditentukan (melaui surat) oleh pemerintah kolonial. Pengambilan Keputusan berdasarkan suara terbanyak. Nagari Sehari-hari dipimpin oleh Kepala Nagari Masa kerja tidak ditentukan Sumber hukum adalah Adat (tidak tertulis) KAN merupakan wilayah Adat, tidak termasuk bagian pemerintahan Nagari karena tidak sesuai dengan azas Demokrasi UUD’45. Penggantinya dalam Pemerintahan Nagari adalah Dewan Perwakilan Nagari. Syarat untuk menjadi DPN: Umur Minimal 25 tahun, pandai baca tulis (minimum Arab), memiliki hak dipilih dan tidak memiliki jabatan rangkap. DPN merupakan utusan partai politik yang telah didirikan semenjak Dekrit Wapres No.3 November 1945, tentang pemberian kesempatan kepada rakyat untuk berpartisipasi dalam politik dengan menggunakan wadah parai politik. Kemudian dipilih oleh rakyat Nagari. DPN dipimpin oleh WaliNagari Satu orang anggota DPN dipilih untuk menjadi wakil ketua 3-5 anggota DPN dipilih untuk menjadi Dewan Harian Nagari mendampingi Wali Nagari sebagai eksekutif Nagari masa kerja 4 tahun Sumber hukum Undang-Undang, tertulis Kepala Nagari, Dipilih oleh KAN dan disetujui oleh pemerintahan Kolonial Kepala Nagari dapat diberhentikan jabatannya oleh KAN atau pemerintahan kolonial, Dapat pula mengajukan pengunduran diri Kepala Nagari fungsionaris adat Dipilih oleh rakyat Nagari Persyaratan sesuai deng DPN, kecuali harus pandai bacatulis latin Residen mengesahkan pemilihan dan WaliNagari Wali Nagari dapat diberhentikan, mengundurkan diri oleh DPN. Residen mengesahkan pemberhentian itu Jika Wali Nagari berkeberatan, maka dapat dapat membandingnya pada Dewan Perwakilan Daerah Pemilihan Wali Nagari Baru dapat diadakan setekah satu bulan syahnya pemberhentian Semua Keputusan yang dihasilkan oleh KAN adalah suara bulat DPN mengadakan rapat paling kurang 6 bulan sekali Rapat bersifat terbuka Keputusan ditetapkan berdasarkan suara terbanyak Setiap anggota Bebas mengemukakan pendapat Pekerjaan Adm. dilaksanakan oleh setia usaha dan PN DPN mempunya setia usaha merangkap DHN Setia Usaha adalah Sek.Nagari, Pemb.Sek.Nagari Setia Usaha Diangkan dan diberhentikan DHN Sumber: diolah dari Manan (1995) dan Maklumat Residen Sumatera Barat Nomor 20, Tanggal 21 Mei 1946 Pada masa BP Belanda (IGOB), Dewan perwakilan yang duduk pada Kerapatan Nagari, atau Kepala Nagari adalah perwakilan suku-suku, adat (Tokoh Adat) yang kemudian diakui dan disetujui oleh BP Belanda. Namun, setelah pemberlakuan Maklumat di atas, Dewan Perwakilan Nagari adalah mereka yang dipilih rakyat. Dalam hal ini, bisa saja yang terpilih tersebut bukan fungsionaris adat. Perbedaan mendasar lainnya, selain masa kerja yang terbatas, sumber peraturan sistem pemerintahan Nagari juga berbeda secara menyolok. Jika sebelumnya (IGOB) masa kerja tidak terbatas dan sumber aturan adalah Adat 103 (tradisi), pada Maklumat, masa kerja 4 tahun dan juga sumber aturan adalah aturan tertulis dari Negara. Untuk lebih jelasnya, perbedaan OTM menurut Maklumat Residen Sumbar No. 20/21 dan menurut IGOB dapat dilihat pada Tabel 6.3 di bawah ini. Tabel 6.3 Perbedaan OTM menurut Maklumat Residen SUMBAR dan menurut Inlandsche Gemeente Ordonantie Buitengewesten (IGOB) Kategori Inlandsche Gemeente Ordonantie Buitengewesten (IGOB) Maklumat Residen SUMBAR No.20/21, Mei 1946 Susunan Dewan Perwakilan Merupakan fungsionaris Adat, diakui/disetujui Pemerintahan Kolonial Dipilih Rakyat Masa Kerja Tidak Terbatas dipilih untuk masa kerja 4 tahun Roda Pemerintahan Dijalankan Kepala Nagari Wali Nagari bersama DHN Pengambilan Keputusan Suara Bulat Suara terbanyak Sumber Hukum Adat, pada umunya tidak tertulis Undang-undang, umumnya tertulis Urusan Pemerintah Nagari Administrasi Pemerintahan dan Adat Hanya Administrasi pemerintah Sumber: Diolah dari Maklumat SUMBAR, IGOB dan Manan, 1995 Setelah pemberlakuan Maklumat, maka pada tanggal 10 dan 23 Juli 1946 dilakukan pemilihan Walinagari dan anggota DPN secara serentak di seluruh Nagari. Pemilihan berjalan hampir tanpa benturan dan sengketa, mengingat perubahan cukup menyolok di antara IGOB dan Maklumat Residen. Menurut Reid (1979), hal ini disebabkan terdapat kerjasama yang baik di antara Panitia Pemilihan dengan kelompok sosial politik yang berhak mengajukan calon serta berbagai golongan yang berada di masyarakat. Pertentangan kekuatan politik tradisional dan modern tidak ditonjolkan, sehingga konflik terbuka dapat dihindarkan. Berbeda seperti terjadi di Sumatera Timur dan Aceh, yang ditandai dengan pertikaian. Menurut Manan (1995), keberhasilan tersebut tidak terlepas dari masih berlangsungnya mekanisme adat yang dapat mengelola persengketaan, sehingga silang sengketa dapat dikelola. Mekanisme adat tersebut tercermin didalam konsep “Tigo Tungku Sajarangan” atau “Tigo Tali Sapilin” yang merupakan hasil konsensus dari konflik panjang di antara tiga kekuatan politik, yakni Kaum Agama, Kaum Adat dan Kaum Ilmuwan Sekuler. 104 Demikianlah ketika dibentuk panitia terlihat unsur kekuatan OTM tercakup di dalam DPN. Ketua panitia Pemilihan DPN adalah Kepala Nagari Lama. Sementara itu, wakil panitia adalah Ketua Komite Nasional Indonesia Nagari dan para anggotanya diambil dari beragam unsur OTM dalam Nagari, seperti wakil dari penghulu-penghulu, alim ulama, serta cerdik pandai. Caloncalon DPN yang muncul juga berasal dari lima kekuatan politik yang ada di Nagari, mencakup (1) Seperlima dari calon diajukan KAN lama, yang diketuai Kepala Nagari Lama; (2) Seperlima calon diajukan KNI Nagari; (3) Seperlima calon diusulkan hasil kerapatan KNI dengan sekitar 100 Pemuda yang mempunyai hak pilih; (4) Seperlima dari jumlah calon diusulkan oleh kerapatan yang dipimpin KNI bersama lebih kurang 100 wanita yang memiliki hak pilih; (5) Seperlima sisanya, diusulkan oleh partai-partai politik yang ada di Nagari (Kahin 2005). Terjadinya perubahan dari sistem pemerintahan lama dengan sistem pemerintahan demokratis serta lebih bertumpu pada generasi muda sebagai administrator pemerintahan Nagari yang baru, menyebabkan roda pemerintah tidak berjalan sebagaimana mestinya. Hal ini disebabkan para pemimpin baru dan muda ini tidak berpengalaman. Selain itu, banyak pula wilayah Nagari yang terlalu kecil untuk layak menjadi sebuah daerah otonom, yang diharapkan dapat memiliki sumber pendapatan sendiri sehingga mampu menghidupi kegiatan pemerintahannya. Oleh karena itu, terdapat usulan untuk menggabungkan NagariNagari sehingga menjadi Nagari yang besar dengan konsep “Nagari Otonom” (Asnan 2007). Sehingga, pada Konferensi Wali Nagari Se-Sumatera Barat, tanggal 29-30 Maret 1947, di mana perserta yang hadir terdiri atas 445 Wali Nagari dari 542 Nagari. Pada konferensi tersebut diusulkan gagasan untuk menggabungkan Nagari-Nagari yang memiliki hubungan dekat (kekerabatan maupun wilayah), memiliki kesamaan dalam kepentingan, kesatuan ekonomi, adat istiadat serta jumlah penduduk, agar menjadi sebuah Nagari. Target yang ingin dicapai adalah dari 542 Nagari akan digabungkan sehingga menjadi 100 Nagari yang otonom (Manan 1995). Usul yang telah dilontarkan dan dibahas dalam Konferensi tersebut, ditindaklanjuti dengan penerbitan Perda Propinsi Sumatera Tengah No.50/G.P/50 105 mengenai Peraturan Sementara Tentang Pokok-pokok Pembentukan Wilayah yang otonom (Asnan 2007). Namun, pada tahun 1953, ketika Perda No.50/G.P/50 tersebut hendak direalisasikan, mendapat pertentangan dari unsur dan penyandang OTM melalui hasil Konferensi Ninik-Mamak Pemangku Adat se-Sumatera Tengah yang diadakan pada tanggal 16-19 Desember 1953. Tuntutan berisi agar pembentukan wilayah yang otonom dengan menggabungkan beberapa Nagari kecil menjadi satu Nagari tersebut dibatalkan dan dikembalikan kepada sistem Nagari yang lama. Menurut pemangku OTM tersebut, Nagari sebagai unit sosial politik tradisional, telah lama tumbuh dan berkembang serta telah teruji dalam sejarah, sehingga cocok dijadikan sebagai unit sosial politik terendah dan otonom. Di samping gugatan dari otonomi tradisional tersebut, sehingga tidak dapatnnya Perda tersebut dilaksanakan, terdapat peraturan Undang-Undang yang mengatur bahwa untuk pembentukan daerah atau wilayah yang otonom, harus diatur oleh Undang-Undang, bukan melalui Peraturan Daerah. Peraturan Daerah yang dijadikan pembentukan Nagari yang otonom tersebut, belum mendapat persetujuan dari pemerintah pusat, oleh karena itu belum dapat disebut sebagai Undang-undang. Sehingga, pada tanggal 15 Januari 1954, sistem wilayah otonom tersebut dibatalkan. Konsep Nagari yang berotonom pun dihidupkan kembali dengan dasar Inlandsche Gemeente Ordonantie Buitengewesten (IGOB). Untuk melaksanakan Sistem Pemerintahan Nagari yang kembali pada dasar IGOB ini, Menteri Dalam Negeri menindaklanjuti dengan Surat No.DDX/5/1/2 tertanggal 17 Februari tahun 1954. Surat ini kemudian ditindaklanjuti dengan Ketetapan Gubernur Kepala Daerah Provinsi Sumatera Tengah No.2/G.55 Tahun 1955. (Hasbi 1971; Bachtiar 1962 dan Manan 1984). Setahun setelah kembali ke sistem pemerintahan Nagari berdasarkan IGOB, tahun 1956-1961, bergolak pemberontakan PRRI di mana unsur-unsur OTM banyak yang terlibat (Kato 1989). Sehingga, pergolakan tersebut menyebabkan kekacauan bagi unsur-unsur OTM karena dianggap “pemberontak” Negara. Kelanjutannya, Surat Keputusan Gubernur Sumatera Barat No.GSB/N/KN/58 tertanggal 31 Agustus 1958 kemudian diterbitkan. SK Gubernur ini mengatur pemberhentian Wali Nagari yang terlibat gerakan PRRI dan menggantinya dengan unsur OTM yang tidak terlibat dalam pemberontakan 106 tersebut. Arah penunjukkan tersebut adalah mengembalikan pola pemilihan Walinagari dengan yang berlaku pada zaman pemerintahan kolonial Belanda. Sedangkan untuk No.32/Desa/GSB/1959 Kerapatan Nagari, diterbitkan tentang susunan Kerapatan Peraturan Nagari dan Daerah cara pembentukannya.15 Menurut Peraturan ini, anggota Kerapatan Nagari terdiri dari “tigo sapilin” (Penghulu, Alim Ulama dan Cerdik Pandai). Pemilihannya ditentukan oleh rapat pemuka-pemuka Adat Nagari. Terbitnya peraturan ini mengindikasikan menguatnya peran “Tigo Tungku Sajarangan” dalam pemerintahan Nagari (OTM). Pasca pergolakan PRRI, pada tanggal 30 Mei tahun 1963 diterbitkan kembali Surat Keputusan Gubernur Sumatera Barat No.02/Desa/Gsb-Prt/63 tentang Nagari dan Pemerintahan Nagari. Penerbitan Keputusan Gubernur ini bertujuan menertibkan unsur OTM seperti Wali Nagari, Kerapatan Nagari serta penghulu Suku yang terlibat dalam peristiwa PRRI. Di samping itu, beberapa struktur pemerintahan Nagari dirubah menjadi (1) Kepala Nagari; (2) Badan Musyawarah Nagari (BMN); dan (3) Musyawarah Gabungan. Di samping itu ada pula yang dinamakan alat-alat perlengkapan Nagari, yang terdiri atas Pamong Nagari, Panitera Nagari dan Pegawai Nagari. Badan Musyawarah Nagari yang dipimpin oleh Kepala Nagari merupakan perwakilan masyarakat Nagari yang anggotanya terdiri atas wakil-wakil sepuluh golongan, yang ditetapkan dengan Keputusan Gubernur yang sama. Wakil sepuluh golongan tersebut adalah (1) golongan adat, (2) golongan agama, (3) golongan front nasional, (4) golongan LSD, (5) golongan koperasi, (6) golongan wanita, (7) golongan tani/nelayan (8) golongan buruh, (9) golongan pemuda dan (10) golongan veteran/angkatan 45. Musyawarah Gabungan merupakan lembaga musyawarah anak Nagari, untuk memutuskan hal-hal yang tidak dapat disepakati oleh rapat BMN. Peserta atau anggota dari Musyawarah Gabungan ini terdiri dari Kepala Nagari, semua anggota BMN, semua pamong Nagari dan seorang utusan dari tiap-tiap kampung (jorong) dari Nagari. 15 Terkait pula dengan anggota KN yang terlibat PRRI 107 Seiring dengan Keputusan Gubernur di atas, terdapat Peraturan pendamping yakni Peraturan No.3/Desa/GSB/1963, yang berisi ketetapan mengenai rumah tangga Nagari, putusan, teritorial, bagian wilayah, dan kerjasama, pendapatan serta pengeluaran Nagari, berikut cara-cara penyusunan Anggaran Belanja dan Pendapatan Nagari. Menurut Peraturan ini, kedudukan Kepala Nagari, berbeda dengan peraturan sebelumnya, sangat kuat. Indikasinya, pertama, tidak dapat diberhentikan oleh BMN. Kedua, di samping menjadi Kepala Nagari, beliau juga merangkap jabatan menjadi Ketua BMN. Di samping itu, Kepala Nagari juga merangkap Ketua Musyawarah Gabungan. Ketiga, Jika kata sepakat tidak dapat dihasilkan dalam musyawarah, baik dalam BMN, maupun dalam Musyawarah Gabungan, maka Kepala Nagari dapat mengambil keputusan sendiri. Keistimewaan-keistimewaan yang diberikan Peraturan tersebut kepada Kepala Nagari, menyebabkan beliau menjadi “Penguasa Tunggal” dalam Nagari. Sistem kekuasaan seperti ini bertentangan dengan nilai-nilai yang dianut Masyarakat Minangkabau, namun merupakan refleksi dari demokrasi terpimpin yang dianut Soekarno (Kahin 2005). 6.3. Otoritas Tradisional Minangkabau Dalam Orde Baru Pasca peristiwa G-30S/PKI, di Indoensia terjadi perubahan rezim penguasa dari Orde Lama menjadi rezim Orde Baru. Pergantian kekuasaan ini kemudian mendorong pembaharuan pada seluruh lembaga-lembaga politik. Orde Baru lahir dari dukungan kelompok-kelompok yang ingin terbebas dari masa lalu, yaitu masa Orde Lama (Ricklefs 2008). Oleh karena itu, seluruh lembaga politik warisan pemerintahan Orde Lama, termasuk yang berlangsung di dalam pemerintahan Nagari, kemudian dirubah. Perubahan mengenai Pemerintahan Nagari, ditandai dengan terbitnya Surat Keputusan Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Nagari dalam Propinsi Sumatera Barat, pada tanggal 18 Maret 1968.16 Menurut SK Gubernur tersebut, Nagari merupakan kesatuan masyarakat hukum yang otonom, memiliki batas yang jelas, memiliki kekayaan, mengatur rumah tangga serta memilih penguasanya sendiri. Dalam masa ini, struktur kekuasaan Nagari terdiri dari, (1) 16 SK.Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 108 Wali Nagari, (2) Dewan Perwakilan Rakyat Nagari (DPRN) dan (3) Kerapatan Nagari. Dalam SK Gubernur di atas, terlihat adanya pemisahan yang jelas di antara kekuasaan legislatif dan eksekutif. Dewan Perwakilan Rakyat Nagari layaknya Dewan Legislatif, memiliki tugas untuk menetapkan Anggaran Keuangan Nagari (AKN) serta menetapkan peraturan Nagari yang berkenaan dengan Nagari. Kerapatan Nagari, merupakan perwujudan dari tigo tungku sajarangan atau tigo tali sapilin, yang unsur pokoknya terdiri dari Ninik-Mamak, Alim Ulama dan Cerdik Pandai. Tugas pokok Kerapatan Nagari adalah memberi pertimbangan dan mengadili permasalahan adat dan Agama. Di samping itu juga berfungsi sebagai Badan Pertimbangan Pemerintah Nagari. Peranan yang di sandang Kerapatan Nagari ini menunjukkan bukti bahwa fungsi-fungsi OTM masih berlanjut dalam birokrasi Pemerintahan (BP). Kedua unsur tersebut, yaitu BP dan OTM saling bekerjasama dalam mengatur kehidupan masyarakat hukum adat Minangkabau Modern. Untuk lebih jelas mengenai struktur pemerintahan baru awal masa Orde Baru, lihat Tabel 6.4. berikut; Tabel 6.4 Struktur Pemerintahan Nagari menurut SK Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 Kategori Uraian Kewajiban Nagari Melakukan tugas pemerintahan Membina ketertiban dan keamanan Mempertinggi kesejahteraan Masyarakat Meningkatkan Kecerdasan Rakyat Mengembangkan kehidupan beragama dan kebudayaan Memelihara dan mengembang harta Nagari Melaksanalan peraturan dan tugas dari Pemerintahan yang lebih tinggi Proses Pemilihan Wali Nagari Dicalonkan oleh DPRN, kemudian dipilih oleh rakyat Nagari diangkat oleh Gubernur Bertanggung jawab kepada DPRN Masa Tugas 4 tahun dapat dipilih kembali untuk masa jabatan berikutnya Pembantu Sekretaris Nagari Kepala Jorong (diangkat oleh Wali Nagari) Sumber : SK Gubernur Prov.Sumbar No.105/GSB/1968 (diolah) 109 Pada tahun 1974, terjadi kembali perubahan OTM, di mana dengan diterbitkannya UU No.5 Tahun 1974 tentang pokok-pokok pemerintahan daerah. Sebagai tindak lanjutnya, Gubernur Sumatera Barat menerbitkan SK Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Sumatera Barat No.155/GSB/1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Nagari Dalam Propinsi Daerah Tingkat I Sumatera Barat. Tujuan utama dari peraturan ini adalah untuk melakukan penyempurnaan SK Gubernur Kepala Daerah Provinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Nagari dalam Propinsi Sumatera Barat. Perubahan utama terletak pada dihilangkannya DPRN sebagai bagian dari perangkat Nagari. Kerapatan Nagari selanjutnya mengambil tugas DPRN, dan Wali Nagari langsung menjadi Ketua Kerapatan Nagari. Perbedaan lain adalah, naiknya kualifikasi persyaratan pendidikan sebagai syarat menjadi Wali Nagari, dari SD menjadi SMP. Sejak 1974 hingga 1979 tidak terdapat intervensi yang dilakukan BP sehingga OTM mengalami perubahan yang berarti. Berdasarkan uraian di atas dapat dirangkum bahwa hingga diterbitkannya UU No.5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, kemudian ditindaklanjuti oleh SK Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Sumatera Barat No.155/GSB/1974, pemerintah masa Orde Baru masih menjaga dan mengakui OTM sebagai satu kesatuan masyarakat adat yang otonom. 6.3.1. Nagari Menjadi Desa Intervensi BP yang sangat berpengaruh terhadap sendi-sendi keutuhan OTM adalah ketika dilaksanakannya UU No.5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa. Undang-undang ini merupakan cerminan dari UU No.5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah di mana salah satu konsiderannya menyebutkan bahwa “sesuai dengan sifat-sifat NKRI maka kedudukan Pemerintahan Daerah sejauh mungkin diseragamkan”. Meskipun undang-undang No.5 Tahun 1979 merupakan kebijaksanaan pemerintahan Republik Indonesia yang bertujuan menyeragamkan pemerintahan terendah (desa) di seluruh Indonesia, namun tidak mengabaikan adanya keragaman wilayah Desa berikut adat istiadat yang berlaku. Hal ini terlihat dari konsideran yang tertulis sebagai berikut; 110 “Bahwa sesuai dengan sifat Negara Kesatuan Republik Indonesia maka kedudukan Pemerintaha desa sejauh mungkin diseragamkan dengan mengindahkan keberagaman keadaan Desa dan ketentuan adar-isitiadat yang masih berlaku memperkuat pemerintahan Desa agar makin mampu menggerakkan masyarakat dalam partispasinya dalam pembangunan dan menyelenggarakan administrasi Desa yang makin meluas dan efektif.” Adapun tujuan ideal dan normatif Undang-undang tersebut menurut konsideran terkutip sebagai berikut: (1) menyeragamkan pemerintahan desa tanpa harus mengabaikan keberagaman Desa dan Adat yang berlaku; (2) adanya pemerintahan yang kuat sehingga mampu menggerakkan partisipasi masyarakatnya dalam membangun serta meningkatkan kemampuan dalam menyelenggarakan administrasi desa yang semakin meluas dan efektif. Sementara itu, wilayah desa yang beragam dengan adatnya yang dimaksud dalam konsideran tersebut, dijelaskan pula pada pasal 18, yakni; desa di Jawa dan Bali, Nagari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah ini mempunyai susunan asli dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah istimewa. Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak-hak asalusul daerah tersebut. Namun, Undang-undang No.5/1979 memiliki perbedaan makna yang cukup menyolok dengan peraturan terdahulu, seperti SK Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Sumatera Barat No. 015/GSB/1968 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Nagari dan SK Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Sumatera Barat No.155/GSB/1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Nagari Dalam Propinsi Sumatera Barat.17 Menurut kedua peraturan daerah tersebut, pemerintahan terendah di Sumatera Barat adalah Pemerintahan Nagari. Sedangkan pengertian Nagari adalah sebagai berikut: 17 Perbedaan di antara kedua SK.Gubernur tersebut hanya terletak pada Alat Perlengkapan Nagari, jika menurut SK.Gubernur Kepala Daerah Tk.I Sumatera Barat No. 015/GSB/1968, adalah Wali Nagari, Dewan Perwakilan Rakyat Nagari (DPRN) dan Kerapatan Nagari (KN), sedangkan pda SK. Gubernur Kepala Daerah Tk.I Sumatera Barat No.155/GSB/1974, Alat Perlengkapan Nagari adalah Wali Nagari dan Kerapatan Nagari saja, tidak ada Dewan Perwakilan Rakyat Nagari (DPRN) 111 Nagari adalah kesatuan masyarakat hukum di Prop.Sumatera Barat yang menjadi dasar dari Negara Republik Indonesia, yang jelas batas-batas daerahnya, mempunyai harta benda sendiri, berhak mengatur rumah tangganya dan memilih penguasanya Sementara itu, pemerintahan desa yang dimaksud dalam UU No.5/1979 dipimpin oleh seorang Kepala Desa yang kekuasaannya berada langsung di bawah Camat sehingga bertanggung jawab kepada Camat. Pengertian Desa seperti yang tertulis dalam Pasal 1, adalah; Desa adalah satu wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai kesatuan masyarakat , termasuk di dalamnya kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai organisasi pemerintahan langsung di bawah Camat dan berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia Pada perbandingan kutipan ayat tersebut terlihat perbedaan antara keduanya, terutama, pada kekuasaan pemimpin. Jika Nagari berhak mengatur rumah tangganya sendiri dan memilih penguasanya sendiri, maka pemerintahan Desa merupakan organisasi langsung di bawah Camat dan Kepala Desa bertanggung jawab “ke atas” pada Camat. Perbedaan lainnya terletak pada luas wilayah di antara Nagari dan Desa yang diajukan Pemerintah Daerah. Menurut para sarjana, di antaranya Naim (1985), Manan (1995) dan Benda-Beckman (2007), motif penyeragaman tersebut adalah agar memudahkan masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembangunan, memudahkan pendistribusian bantuan, serta mempermudah pengukuran program pembangunan yang telah dilaksanakan. Pemerintah Daerah di Sumatera Barat, menjadikan pelaksanaan UU No.5/1979 ini sebagai kesempatan untuk mendapatkan curahan dana Pembangunan yang lebih besar dari Pemerintah Pusat. Hal ini ditempuh dengan cara mengajukan Jorong atau Korong yang merupakan wilayah pemerintahan di bawah Pemerintahan Nagari, untuk dijadikan pemerintahan Desa. Dasar Pertimbangan lebih menekankan pada keuntungan finansial dibandingkan pertimbangan aspek sosial dan budaya. Jika Nagari yang dijadikan Desa, maka jumlahya hanya mencapai 543 Desa. Namun, apabila jorong yang dijadikan Desa, maka jumlahnya akan 112 mencapai 3123 Desa sesuai dengan jumlah jorong/kampung yang ada pada saat di Sumatera Barat. Sebagai contoh, jika satu desa mendapatkan dana bantuan Satu Juta Rupiah pertahun, maka jumlah yang akan diterima jauh lebih besar pada Jorong sebagai Desa. Padahal, dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri No.4 Tahun 1981 dan Peratura Daerah No.7 Tahun 1981 tentang Pembentukan, Pemecahan, Penyatuan dan Penghapusan Desa,18 telah ditetapkan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis pembentukan Desa yaitu: (1) Jumlah penduduk sedikitnya 2500 jiwa atau 500 KK; (2) Luas wilayah yang efisien bagi pembinaan dan pelayanan pemerintahan; (3) Letak wilayah dalam kaitan luas wilayah pelayanan dan pembinaan; (4) Prasarana dan sarana perhubungan, produksi dan pemasaran, serta pemerintahan; (5) Sosial budaya yang berhubungan dengan adat; dan (6) Tersedianya tempat untuk mendapatkan mata pencaharian. Dilihat dari syarat tersebut di atas, menurut Sjahmunir (1984), Naim, et.al. (1984), dan Benda-Beckman (2007), dari 3.123 desa yang telah terbentuk dan disahkan oleh Pemerintah Daerah Sumatera Barat pada tahun 1984, hanya 94 Desa yang memenuhi syarat sesuai dengan peraturan yang telah ditetapkan tersebut di atas. Jika tolok ukurnya adalah jumlah penduduk harus mencapai ≥ 2.000 Jiwa, maka hanya 223 Desa yang memiliki penduduk ≥ 2.000 Jiwa, sedangkan desa yang memiliki penduduk lebih dari 1.000 jiwa namun kurang dari 2.000 jiwa hanya sekitar 981 Desa. Artinya, dari 3.123 desa yang telah dibentuk Pemerintah Daerah Sumatera Barat pada tahun 1984, lebih dari separuhnya belum memenuhi syarat sebagaimana yang diatur dalam UU, Intruksi Mendagri, Permendagri dan SK Gubernur tentang Pemerintahan Desa. 18 Pemerintah Pusat dan Pemda Sumbar, dalam upaya mengimplementasi UU No.5/1979 ini, telah menebitkan satu Intrsruksi Mendagri, satu Kepmendagri, lima Perda dan satu SK.Gubernur, yakni, pertama, Instruksi Menteri Dalam Negri No. 9 tahun 1980 tentang Pelaksanaan UU no.5/1979 tentang Pemerintahan Desa tertanggal 6 Februari 1980. Kedua, Permendagri No.4 Tahun 1981 tentang Pembentukan, Pemecahan, Penyatuan dan Penghapusan Desa. Ketiga, Perda No.7 Tahun 1981 tentang Pembentukan, pemecahan, penyatuan dan penghapusan Desa tertanggal 27 Juni 1981. Keempat, Perda No.8 tahun 1981 tentang Pembentukan, Pemecahan, penyatuan dan penghapusan Kelurahan dalam Propinsi Daerah Tk.I Sumatera Barat tertanggal 27 Juni 1981. Kelima, Perda No.9 Tahun 1981 tentang Pembentukan Lembaga Musyawarah Desa dalam Propinsi Daerah Tk.I Sumatera Barat, tertanggal 27 Juni 1981. Keenam, Perda No.10 Tahun 1981 tentang tata cara pemilihan, pengesahan, pengangkatan, pemberhentian sementara dan Pemberhentian Kepala Desa, tertanggal 27 Juni 1981. Ketujuh, Perda No.11 Tahun 1981 Tentang Keputusan Desa tertanggal 27 Juni 1981. Kedelapan, SK.Gubernur Kepala Daerah TK.1 Sumatera Barat No.287/GSB/1981 Tentang Penunjukkan Desa Pilot Proyek Dalam Propinsi Daerah Tk.I Sumatera Barat, tertanggal 26 Juni 1981. 113 Perbedaan lain di antara pemerintahan Nagari dan Desa adalah terletak pada alat perlengkapan pemerintahan. Pada Nagari, pemerintahan terdiri atas: (1) Wali Nagari, (2) DPRN, (3) Kerapatan Nagari, maka pemerintahan Desa terdiri hanya dari (1) Kepala Desa dan (2) Lembaga Musyawarah Desa (LMD) dengan dibantu lembaga non struktural Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa (LKMD). Di samping itu, Wali Nagari dipilih oleh rakyat, namun calon-calon Wali Nagari diseleksi dan ditetapkan oleh DPRN. Anggota DPRN pun merupakan utusan golongan yang dipilih secara langsung oleh rakyat. Kedua lembaga ini, Wali Nagari dan DPRN, bertugas sebagai ekskutif dan legislatif yang memiliki tugas terpisah secara jelas. Wali Nagari, bertanggung jawab terhadap DPRN dan juga kepada Bupati. Berbeda dengan Nagari, pada pemerintahan Desa, Kepala Desa dipilih dan diangkat oleh Camat, serta bertanggung jawab terhadap Camat. Kepala Desa juga merangkap jabatan sebagai ketua LMD dan LKMD yang memperlihatkan Kepala Desa sebagai penguasa tunggal di Desa. Perbedaan lain yang cukup menyolok adalah pada sumber keuangan. Pada pemerintahan Nagari semenjak pemerintahan kolonial Belanda telah mandiri dalam sumber keuangann seperti dari (1) Pajak Nagari, (2) Retribusi Nagari, (3) Pajak Negara yang diserahkan pada Nagari, (4) Subsidi, (5) Bagian tertentu dari pajak-pajak dan pungutan dari pemerintah Kabupaten, (6) Hasil-hasil perusahan Nagari, (7) Pinjaman, dan (8) Usaha Nagari lainnya. Sedangkan pada pemerintahan Desa, keuangan hanya terdiri atas dua sumber, pertama Pendapatan Pendapatan Asli Desa, yang kedua, pendapatan asli dari Pemerintah. Adapun sumber pendapatan asli Desa berasal dari : (1) Hasil tanah Kas Desa, (2) Hasil swadaya dan partisipasi Masyarakat Desa, (3) Hasil dari gotong royong Masyarakat Desa, (4) Usaha Desa lainnya yang sah. Sedangkan Pendapatan dari Pemerintah berasal dari: (1) Sumbangan dan Bantuang Pemerintah, (2) Sumbangan dan bantuan Pemda, (3) Sebagian pajak dan retribusi yang diberikan pada Desa, serta pendapat lainnya yang sah. Untuk melihat perbedaan di antara pemerintahan Nagari dan Desa, dapat dilihat pada Tabel 6.5. Kebijakan penyeragaman pemerintahan Desa, dengan menetapkan wilayah Jorong (Korong, Kampuang) menjadi pemerintahan Desa, disatu sisi menguntungkan, namun disisi yang lain menjadi masalah sosial politik dan sosial 114 budaya. Beberapa permasalahan tersebut, pertama, dengan pelembagaan UU No.5/1979 tidak saja perubahan nama Nagari menjadi Desa, akan tetapi telah pula merubah sistem dan struktur sosial, politik dan budaya tradisionalnya, termasuk orientasi dan filosofi Nagari tersebut. Nagari tidak hanya teritorial sederhana, tetapi didasarkan pada banyak aspek, seperti kelompok garis keturunan yang memilki fungsi-fungsi yang luas. Menurut adat, sebuah hunian dapat disebut Nagari apabila memiliki persyaratan seperti mesjid, balai (pasar), jalan, tempat pemandian (Naim 1990). Menurut Abdullah (1966) mesjid adalah tempat menjalankan kewajiban agama dan balai adalah tempat membicarakan banyak hal yang bersifat sekuler serta urusan pemerintahan. Hanya karena adanya dua lembaga ini, suatu hunian dapat disebut suatu masyarakat, di mana tanggung jawab kepada masyarakat dan kepada Tuhan dapat diintegrasikan. Ambler (1988)19 melihat akibat dilembagakannya UU No.5/1979 ini berakibat pada menurunnya lembaga sosial pengelola air tradisional (Tuo Banda) di Minangkabau. Rafni dan Winarno (2001) juga menemukan perubahan mendasar pada pelembagaan pemerintah Nagari menjadi Desa, di antaranya adanya perubahan Kerapatan Nagari menjadi Lembaga Musyawarah Desa (LMD) bukanlah sekedar perubahan nama, akan tetapi di antara keduanya terdapat perbedaan karakter dan semangat yang menyertainya, mencakup keanggotaan dan kedudukan dalam pemerintahan. Keanggotaan Kerapatan Nagari diwakili oleh hampir seluruh perwakilan yang ada di dalam Nagari. Sedangkan LMD, menurut Permendagri No.2/1981 dibatasi sebanyak 15 orang. Dengan demikian jumlah keanggotaan Kerapatan Nagari jauh lebih besar, dibandingkan dengan LMD. Sehingga, banyak yang suara yang tidak terwakili. Hal tersebut merupakan suatu yang sangat dihindari dalam tradisi Minangkabau (von Benda-Beckaman, 1984). Dalam cakupan perubahan peran, pada masa pemerintahan Nagari, Kerapatan Nagari selain berperan sebagai lembaga musyawarah juga melaksanakan peradilan adat, peradilan agama serta memberi nasihat kepada Wali Nagari, apabila di minta. Di samping itu, Kerapatan Nagari juga mempunyai 19 Untuk pembahasan yang jelas mengenai dampak UU no.5/1979 ini terhadap sistem pengairan tradisional di Sumatera Barat, Lihat John S. Ambler (1988) Historical Perfectives on Sawah Cultivation and the Political and Economic Context for Irigation in West Sumatra, Indonesia 46(Oktober 1988) hal. 69-77. 115 pengaruh dan peranan yang menentukan dalam proses pencalonan dan pemilihan Wali Nagari. Artinya, peran Kerapatan Nagari ini memilki peran ganda, (1) sebagai Dewan Legislatif; (2) Sebagai Dewan Yudikatif (mengadili perkara adat dan agama); (3) berperan sebagai Dewan Konsultatif, yaitu memberikan nasihat kepada Wali Nagari jika diminta; (4) Dewan pengontrol segala kebijaksanaan wali Nagari dan berhak meminta pertanggung jawaban Wali Nagari, (5) Peran sebagai Dewan yang menyeleksi calon Wali Nagari. Sementara itu, LMD tidak memiliki peran sejauh peran Nagari serta tidak pula memiliki peran vital dalam pengambilan kebijakan di Desa. Sehingga, kehadiran LMD hanya sebagai lembaga musyawarah yang mengusulkan dan membahas pelaksanaan keputusan desa dan hanya bertindak sebagai lembaga yang melegitimasi keputusan desa. Begitu pula peran Wali Nagari, yang dipilih oleh rakyat dan memiliki legitimasi yang sangat kuat karena mendapatkan dukungan sepenuhnya dari rakyat Nagari, sehingga: (1) Wali Nagari memiliki status kepemimpinan formal sekaligus kepemimpinan informal, (2) Kekuasaan Wali Nagari ditunjukkan untuk kepentingan anak negeri, (3) Murni dipilih oleh rakyat tanpa campur tangan pemerintah atasan, (4) Wali Nagari juga dipilih melalui prosedur formal. Hal ini berbeda dengan Kepala Desa, yang cenderung mengharap restu dari “atas” dan tidak mengakar kuat ke bawah. Beberapa rangkuman tersebut, mewakili banyak kesimpulan yang memperlihatkan bagaimana Nagari menjadi korban dan mengalami transformasi dengan dilembagakannya UU No.5/1979 tentang Pemerintahan Desa. Namun, penelitian tentang bagaimana UU No.5/1979 diimplementasikan sangat langka. Salah satu hasil kajian komprehensif tentang hal tersebut adalah apa yang di lakukan oleh Manan (1995), penelitian yang dilakukan selama 1987 hingga 1989 di enam Nagari menyimpulkan beberapa hal. Pertama, banyak dari jorong (korong dan kampuang) yang dirubah menjadi Desa namun tidak memenuhi syarat jumlah penduduk sebagaimana yang ditetapkan petunjuk pelaksana dan petunjuk teknis yang terkandung dalam Instruksi Mendagri, Permendagri dan Perda sebagaimana telah disebutkan sebelumnya. Kedua, dengan bertambahnya jumlah Desa, walaupun tidak memenuhi syarat kependudukan, menyebabkan 116 penambahan jumlah aparat yang harus dibiayai. Untuk lebih jelas mengenai perbandingan Pemerintahan Desa dan Nagari, lihat tabel berikut; Tabel 6.5 Perbandingan Pemerintahan Desa Berdasarkan UU No.5/1979 Tentang Pemeritahan Desa dan Nagari SK Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 Tentang Pemerintahan Nagari Pemerintahan Nagari20 Pemeritahan Desa Nagari adalah kesatuan masyarakat hukum di Propinsi Sumatera Barat yang menjadi dasar dari Negara Republik Indonesia, yang jelas batasbatas daerahnya, mempunyai harta benda sendiri, berhak mengatur rumah tangganya dan memilih penguasanya Desa adalah satu wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai kesatuan masyarakat , termasuk di dalamnya kesatuan masyarakat hukun yang mempunyai organisasi pemerintahan langsung di bawah Camat dan berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Alat Perlengkapan Pemerintahan Nagari: (1) Wali Nagari, (2) DPRN, (3) Kerapatan Adat Nagari. Wali Nagari dipilih oleh rakyat berdasarkan beberapa calon seleksi dari DPRN. Wali Nagari bertanggung jawab terhadap DPRN dan Bupati Alat Perlengkapan Desa adalah, (1) Kepala Desa/Lurah, (2) Lembaga Musyawarah Desa (LMD), (3) Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa (LKMD) Terdapat Pemisahan Ekskutif (Wali Nagari) dan Legislatif (Dewan Perwakilan Rakyat Nagari/DPRN). Terdapat Unsur lain, selain Wali Nagari dan DPRN, yakni Kerapatan Nagari merupakan badan permusyawaratan tokoh-tokoh Nagari (Ninik-Mamak, Alim Ulama dan Cerdik Pandai). Tugas pokok, (1) sebagai lembaga Peradilan Agama dan Adat, (2) Badan Pertimbangan Pemerintah Nagari Kepala Desa bertanggung jawab “keatas” kepada Camat. Kepala Desa merangkap Ketua LMD dan LKMD LMD merupakan Lembaga Permusyawatan yang terdiri dari unsur Kepala Dusun, Pimpinan Lembaga Kemasyarakatan dan Pemuka-pemuka masyarakat Desa. Kedudukan LMD sebagai permusyawaratan pemuka masyarakat yang menyalurkan pendapat masyarakat LMD dipilih oleh Kepala Desa, berjumlah 9-15 Sumber Keuangan Nagari; (1) Pajak Nagari, (2) Retribusi Nagari, (3) Pajak Negara yang diserahkan pada Nagari, (4) Subsidi, (5) Bagian tertentu dari pajak-pajak dan pungutan dari pemerintah Kabupaten, (6) Hasil-hasil perusahan Nagari, (7) Pinjaman , (8) Usaha Nagari lainnya Pendapat Asli Desa: (1) Hasil tanah Kas Desa, (2) Hasil swadaya dan partisipasi Masyarakat Desa, (3) Hasil dari gotong royong Masyarakat Desa, (4) Usaha Desa lainnya yang sah Pendapatan dari Pemerintah: (1) Sumbangan dan Bantuang Pemerintah, (2) Sumbangan dan bantuan Pemda, (3) Sebagian pajak dan retribusi yang diberikan pada Desa, dan (4) pendapat lainnya yang sah. Sumber: UU No.5/1979 Tentang Pemeritahan Desa dan Nagari SK Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 Tentang Pemerintahan Nagari (diolah) 20 SK. Gubernur terakhir tentang pemerintahan Nagari sesungguhnya SK.Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Sumatera Barat No.0155/GSB/1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Nagari di Sumatera Barat. Perubahan utama terletak pada Alat Perlengkapan Nagari, di mana menurut SK.Gubernur Kepala Daerah Propinsi Sumatera Barat No.015/GSB/1968 Ttg Pemerintahan Nagari, adalah Wali Nagari, DPRN dan Kerapatan Nagari, maka menurut SK.Gubernur Kepala Daerah Tingkat I Sumatera Barat No.0155/GSB/1974 Alat Perlengkapan Nagari hanya Wali Nagari dan Kerapatan Nagari. 117 Dengan demikian, dengan menjadikan jorong sebagai unit administrasi yang paling rendah telah menimbulkan in-efisiensi dalam pemerintahan Desa. Manan (1995) mencoba membuktikan in-efisiensi tersebut dengan mengkalkulasikan besaran gaji dan honor dengan mengambil contoh pada pegawai 6 (enam) Nagari pada pra kemerdekaan, pra UU No.5/1979 dan pasca UU No.5/1979. Pada masa pra kemerdekaan, jumlah pegawai yang harus digaji secara teratur adalah enam kali tiga orang (18 orang). Pada masa pra UU No.5/1979 jumlah pegawai yang harus digaji dan diberikan honor adalah enam kali enam orang (36 orang). Sedangkan pada masa pemerintahan Desa, 6 (enam) Nagari tersebut berkembang menjadi 57 Desa dengan rata-rata per Desa memiliki 8 orang pegawai (1 Kades, 1 Sekdes, 3 Kaur dan rata-rata 3 Kadus) maka jumlah pegawai yang harus digaji adalah 57 kali 8 orang (456 orang). Jika dibandingkan dengan gaji yang harus dibayarkan ketika masih menjadi Nagari, dengan setelah 6 Nagari menjadi 57 Desa, maka terdapat peningkatan pengeluaran untuk gaji sebanyak 12 kali lipat. Darimana dana sekian banyak harus dicarikan sumbernya? Ketiga, temuan penelitian lapangan menunjukkan bahwa persepsi masyarakat terhadap Kepala Desa sangat rendah, begitupun gaji dan tunjangan yang didapatkan oleh Kepala Desa dan perangkat Desa juga rendah di samping sering terjadinya keterlambatan. Hal tersebut menimbulkan anggapan bahwa menjadi aparat Desa merupakan pekerjaan yang kurang menarik bahkan merupakan pekerjaan sambilan. Akibatnya, dibanyak desa, aparat memiliki pendidikan dan kedudukan sosial yang rendah di masyarakat. Keempat, aparat desa dianjurkan untuk memiliki seragam guna meningkatkan wibawa. Namun, karena ketidaktersediaan dana baik dari kas desa maupun dari pemerintah, maka Kepala Desa berupaya sendiri dengan menggunakan dana Bantuan Desa, akibatnya mendapat kritik dari rakyatnya, sehingga pengadaan pakaian tersebut malah menurunkan wibawa aparat Desa. Oleh karena itu, penghasilan yang kecil dari aparat desa, keterbatasan potensi desa untuk berpenghasilan sendiri untuk membiayai aparatnya, serta masyarakat Minangkabau yang kritis, menyebabkan rawannya kedudukan kepala Desa beserta aparatnya. Kelima, Kepala Desa kurang berfungsi sebagai penyalur aspirasi, 118 karena lebih berorientasi “ke atas” daripada kepada rakyat. Kepala Desa diharuskan menyukseskan program pemerintah, baik Pemerintah Daerah maupun Pemerintah Pusat. Kepala Desa hanya bertanggung jawab kepada Camat, sementara kepada LMD hanya sebatas memberikan keterangan, bukan pertanggung jawaban. Rakyat melihat Kepala Desa hanya sebagai alat pemerintah, bukan sebagai pimpinan mereka. Dalam posisi seperti tersebut, sebagai konsekuensinya masyarakat akan sukar diharapkan untuk berpartisipasi terhadap program pembangunan baik yang digagas oleh pemerintah daerah maupun pemerintah pusat yang diintrodusir oleh Kepala Desa. Soemardjan (1989) dalam penelitiannya di 10 propinsi di luar Jawa juga menemukan permasalahan terhadap implementasi UU No.5/1979, yaitu (1) Tidak memiliki landasan yang kuat untuk memecah desa tradisional menjadi desa baru, (2) Desa baru yang terlalu kecil, tidak memenuhi syarat yang harus mendapat perhatian, (3) Minimnya sumber penghasilan desa, (4) Rendahnya penghasilan aparat desa, (5) tidak tertibnya administrasi desa, (6) Belum tersedianya sarana perkantoran desa, (7) Rendahnya minat orang menjadi aparat Desa, (8) Terbatasnya kekuasaan pemerintahan desa, (9) Kaburnya pemahaman mengenai lembaga yang melekat pada pemerintahan desa baru (Kepala Desa, LMD dan LKMD), (10) Kurang pekanya aparat terhadap masalah yang muncul akibat penerapan sistem pemerintahan baru, karena aparat lebih berorientasi “ke atas”. Permasalahan lain terhadap pelembagaan UU No.5/1979 tentang pemerintahan Desa adalah sumber-sumber ekonomi Nagari. Seperti telah dijelaskan sebelumnya, bahwa sebuah Nagari terdiri dari hutan tinggi dan hutan rendah. Hutan tinggi adalah cadangan tanah Nagari dalam bentuk hutan, rawa serta tanah yang belum terpakai yang biasanya terletak di pinggiran Nagari. Ia merupakan milik penghulu suku atau Nagari yang dicadangkan buat perkembangan alamiah anak Nagari. Sementara itu, hutan rendah merupakan tanah sawah, ladang, perkarangan dan tanah perumahan yang telah terpakai. Pelembagaan UU No.5/1979 ini menjadi permasalahan pada jorong yang berada dipinggiran Nagari dan menguntungkan jorong (koto) yang berada di tengah menjadi pusat Nagari. Hal ini disebabkan, tanah-tanah yang berada pada jorongjorong yang berada pada pinggiran Nagari dimiliki oleh penghulu suku, atau 119 Nagari. Sehingga, pada jorong yang berada pada pinggiran Nagari, ketika berubah menjadi Desa mengalamai keterbatasan sumberdaya tanah. Bahkan, keterbatasan sumberdaya manusia juga. Dari pembahasan di atas, dapat dirangkum bahwa pelembagaan UU No.5/1979 pada satu sisi memiliki dampak terhadap Nagari yang semula laksana negara-negara mini kemudian menjadi “negara-negara mini yang terpilah-pilah”. Namun, pada sisi yang lain, tidak pula pelembagaan UU No.5/1979 berjalan sukses secara keseluruhan, Desa ibarat “hidup segan mati tak mau” sehingga “bayang-bayang” pemerintahan Nagari atau OTM tetap berkelanjutan. Sebagai tambahan, OTM dimungkinkan berlanjut karena desakan kaum “tigo tungku sajarangan” atau “tigo tali sapilin” yang terdiri dari ninik-mamak, cendikia, alim ulama termasuk Bundo Kandung, yang melakukan kritik terus menerus terhadap pelembagaan UU No.5/1979 (Kahin, 2005; Benda-Beckman, 2007). Sehingga, pada tahun 1983 diterbitkanlah Perda No.13/1983 tentang Nagari sebagai wilayah hukum adat. Dalam Perda ini, pemerintah memberi ruang pada OTM dengan menetapkan Kerapatan Adat Nagari (KAN) sebagai kesatuan masyarakat hukum adat. Tujuan dari diterbitkannya Perda ini adalah untuk mengantisipasi agar peran Nagari tetap terjaga dan utuh (Zulqaiyyim, 2002). Keputusan-keputusan KAN menjadi pedoman bagi Kepala Desa dalam menjalankan roda Pemerintahan Desa dan wajib ditaati oleh seluruh masyarakat Nagari. Aparat pemerintahan berkewajiban membantu menegakkan OTM sesuai dengan Perda tersebut, sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan dan perundangan yang berlaku (Perda Sumatera Barat, No.13/1983, Bab IV, pasal 7, sub 2). Implementasi Perda No.13/1983 tersebut menunjukkan bahwa, pertama, KAN kemudian memiliki sumber keuangan sendiri yang berasal dari wewenangnya dalam menyelesaikan perkara dan tanah adat, serta hasil dari pasarpasar Nagari yang merupakan milik masyarakat adat. Kedua, wewenang KAN, sepanjang menyangkut adat masih cukup kuat, karena masih berlakunya hukum adat sepanjang menyangkut Sako dan Pusako. Ketiga, bagi mereka yang mencoba melangkahi otoritas KAN, dalam permasalahan adat tersebut, maka Kepala Desa, Camat atau Pengadilan Negri, akan mengembalikan permasalahan pada KAN, 120 untuk terlebih dahulu diselesaikan secara adat. Di samping itu, ketika mereka yang bersengketa tidak puas dengan penyelesaian KAN, dan melanjutkannya pada Pengadilan Negeri, maka biasanya Pengadilan akan memutuskan berdasarkan hukum adat dan saksi-saksi dari KAN akan dimintai sebagai pokok pertimbangan. Jika dirangkumkan, pelembagaan UU No.5/1979 sebagai bentuk modernisasi administrasi pemerintahan terendah pada wilayah masyarakat adat Minangkabau telah berlangsung. Reaksi OTM, yang diwakili oleh elite tradisional, tokoh intelektual, agama dan perantau, terhadap pelembagaan UU No.5/1979 ini bersifat negatif, karena kekhawatiran hilangnya identitas Minangkabau. Untuk menghindari hilangnya identitas Minangkabau (otoritas tradisional), Pemda kemudian menerbit Perda No.13/1983 tentang Nagari sebagai Kesatuan Masyarakat Hukum Adat. Fungsi dari Perda ini, bagi pemerintah daerah adalah agar Nagari (otoritas tradisional) dapat, pertama, membantu pelaksanaan pembangunan di segala bidang. Kedua, tetap dapat mengurus hukum adat dan istiadat serta memberikan kedudukan hukum adat terhadap perihal yang bersangkutan dengan suku-sako Nagari. Ketiga, melakukan pembinaan dan pengembangan adat Minangkabau. Keempat, bertugas memelihara dan memanfaatkan kekayaan Nagari untuk kesejahteraan Nagari. Oleh karena itu, secara teoritis pelembagaan UU No.5/1979 telah berlangsung di Sumatera Barat, namun sistem otortitas tradisional masih tetap terpelihara. 6.4. Nagari Pada Masa Otonomi Daerah Pada tahun 1990-an, banyak kritik-kritik negatif secara terbuka telah dilontarkan dalam wacana publik, baik oleh intelektual perkotaan, maupun kaum adat dan agama di Sumatera Barat terhadap pelaksanaan Pemerintahan Desa (F dan K.von Benda-Beckman 2007). Pada sebuah seminar yang mengambil topik Nagari, Desa dan Pembangunan di Sumatera Barat, menyimpulkan beberapa hal penting. Pertama, bahwa keputusan melembagakan UU No.5/1979 dengan memecah Nagari-Nagari menjadi desa-desa memiliki efek sosial, ekomis dan kultural yang merugikan. Kedua, pemerintah desa tidak mampu mengerahkan penduduk kampung untuk berpartisipasi dalam pekerjaan-pekerjaan dan kepentingan-kepentingan bersama (pembangunan). Ketiga, Negara tidak mampu memberikan konpensasi finansial yang cukup terhadap Kepala Desa dan 121 aparatnya. Keempat, di berbagai tempat KAN menjadi institusi yang tidak efisien karena tidak memiliki otoritas yang nyata (Hasbi et.al 1990). Menurut Naim (1990) Nagari dan Desa bukan saja berbeda dalam luasan wilayah dan struktur adminstratif saja, namun lebih dari itu, perbedaan di antara keduanya terletak pada representasi pandangan-pandangan dunia serta falsafah-falsafah yang berlainan. Nagari merupakan mikrokosmos politis tata pemerintahan Minangkabau yang lebih luas, selaras dengan dasar-dasar adat matrilineal. Oleh karena itu, yang dibutuhkan oleh Sumatera Barat adalah pemerintahan desa yang akarnya terletak di bumi, dan kepala berada di udara (layaknya manusia), bukan seperti pemerintahan desa sebagaimana termaktub dalam UU No.5/1979, layaknya kepala terbenam di bumi, dengan akar mengawang-awang di udara. Kritik lain juga diajukan Damciwar (1990:75) bahwa kesalahan pelembagaan UU No.5/1979 bukanlah terletak pada peraturan undang-undang tersebut, bukan pula pada pemerintahan pusat, namun terletak pada “kita” (pemerintah Daerah Sumatera Barat) yang lebih mementingkan pertimbangan-pertimbangan finasial. Setelah mendapat kritik dan desakan kalangan intelektual, kalangan adat dan Ulama, dan telah pula pemerintahan Desa berlangsung selama 16 tahun, terhitung sejak 1983, maka dasar perubahan dapat dilakukan dengan telah diterbitkannya UU No.22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, di mana pada Bab XI pasal 93 ayat 1 dan 2 disebutkan sebagai berikut; (1) Desa dapat dibentuk, dihapus, dan/atau digabung dengan memperhatikan asal-usul atas prakarsa masyarakat dengan persetujuan Pemerintah Kabupaten dan DPRD; (2) Pembentukan, penghapusan, dan/atau penggabungan Desa, sebagai yang dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Maka, dengan dasar undang-undang No.22 tahun 1999, pada tahun 2000 Pemerintah provinsi menerbitkan Peraturan Daerah Propinsi Sumatera Barat No.9/2000 tentang Ketentuan Pokok Pemerintahan Nagari. Konsideran Peraturan Daerah Propinsi Sumatera Barat No.9/2000 menyebutkan bahwa: 1. “perubahan paradigma pemerintahan sebagaimana yang dimaksud Undang-undang No.22 tahun 1999 tentang pemerintahan Daerah, yang memberi peluang kepada daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri termasuk menyesuaikan bentuk dan Susunan Pemerintahan Desa berdasarkan asal-usul dan kondisi sosial budaya 122 masyarakat setempat harus dimanfaatkan sebagaimana mestinya untuk menata kembali Pemerintahan Nagari demi kemajuan masyarakat Sumatera Barat berdasarkan adat Basandi syara’, Syara’ basandi Kitabullah, Syara’ mangato adat mamakai, alam takambang jadi guru” 2. “Sistem Pemerintahan Nagari dipandang efektif guna menciptakan ketahanan Agama dan Budaya berdasarkan tradisi dan sosial budaya masyarakat Sumatera Barat, yang demokratis dan aspiratif serta dalam rangka tercapainya kemandirian, peran serta dan ktreatifitas masyarakat, yang selama ini dipinggirkan dan diabaikan”. Di dalam Perda Propinsi ini, ternyata alat perlengkapan Nagari berbeda dengan alat perlengkapan Nagari pra UU No.5/1979, sebagai yang disebutkan dalam pasal 4, “untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat di Nagari, dibentuk Pemerintahan Nagari, Badan Perwakilan Anak Nagari dan Badan Musyawarah Adat dan Syarak Nagari.” Pemerintahan Nagari dipimpin oleh Wali Nagari, yang dalam pelaksanaan fungsi pemerintahannya dibantu oleh sekretaris Nagari dan Perangkat Nagari. Keberadaan Wali Nagari dipilih langsung oleh masyarakat Nagari, termasuk oleh para perantau yang sedang berada dalam Nagari. Badan Perwakilan Anak Nagari, terdiri dari anggota-anggota yang dipilih oleh warga masyarakat Nagari. Sedangkan Badan Musyawarah Adat dan Syara’ Nagari terdiri dari utusan Ninik-mamak, alim Ulama, Cerdik Pandai, Bundo Kanduang dan Komponen Masyarakat lainnya. Adapun harta kekayaan Nagari mencakup, (a) Pasar Nagari, (b) Tanah Lapang atau tempat rekreasi Nagari, (c) Balai, Mesjid dan Surau Nagari, (d) Tanah, Hutan, Batang air, Tebat, Danau atau Laut yang menjadi ulayat Nagari, (e) bangunan yang dibuat oleh penduduk perantau untuk kepentingan umum,. Yang menarik dalam Perda ini juga diatur, tanah, hutan, sungai, danau dan laut walau diakui milik Nagari, namun pedoman pengelolaan dan pemanfaatannya diatur tersendiri dengan Peraturan Daerah Propinsi (Pasal 10). Di samping Harta Kekayaan Nagari yang dikelola Pemerintah, Pemerintah Propinsi dan Pemerintah Kabupaten, diatur kembali pemanfaatannya dengan memperhatikan kepentingan Nagari (pasal 10), Harta kekayaan yang pengelolaannya oleh pihak lain, setelah masa pengelolaannya berakhir dikembalikan pada Nagari (pasal 11). 123 Menurut Perda ini, juga Nagari memiliki sumber pendapatannya sendiri dan harus dikelola dalam APPKN (Anggaran Penerimaan dan Pengeluaran Keuangan Nagari).21 Adapun yang menjadi Pendapatan dam Penerimaan Nagari Meliputi (1) PAN (Pendapatan Asli Nagari), (2) Penerimaan bantuan dari Pemerintah Kabupaten, Propinsi serta Pemerintah Pusat, dan (3) Penerimaan lainnya seperti Sumbangan pihak ketiga, pinjaman Nagari, hasil kerjasama dengan pihak lain dan pendapatan lain yang sah. Dengan demikian Nagari yang dibentuk ini memiliki sumber keuangannya sendiri (self financing). Terdapat lembaga lain diluar dari alat perlengkapan Nagari, yakni LAN (Lembaga Adat Nagari) yang berfungsi menyelesaikan permasalahan Suku-Sako yang ada dalam Nagari (pasal 19). Namun, Perda No.9/2000 ketika diterjemahkan pada Perda Kabupaten/Kota di Sumatera Barat memiliki variasi yang berbeda di antara satu Kabupaten/Kota dengan yang Kabupaten/Kota yang lain (Miko et.al, 2005). Seperti Perda Kabupaten Agam No.31/2001 tentang Pemerintah Nagari misalnya, memiliki variasi yang berbeda dengan Perda Propinsi No.9/2000 di atas. Beberapa perbedaan, di antaranya, pada Perda Kabupaten Agam, terdapat 14 (empat belas) syarat sebuah wilayah layak disebut Nagari yaitu ; (1) Jumlah penduduk sekurangnya 1500 jiwa atau 300 KK, (2) memiliki nama, luas dan batas wilayah Nagari yang jelas, (3) Babalai Bamusajik, (4) Balabuah Batapian, (5) Basawah Baladang, (6) Babanda Buatan, (7) Batanam nan Bapucuak, (8) mamaliharo nan banyao, (9) Basuku Basako, (10) Niniak Mamak nan ampek Suku, (11) baadat balimbago (12) bapandam bakuburan, (13) bapamedanan, (14) Kantua Nagari. Perbedaan lainnya terletak pada Alat Pemerintahan Nagari yang terdiri dari, (1) wali Nagari, (2) Sekretaris Nagari, (3) Kaur.Pemberdayaan dan Pemerintahan, (4) Kaur. Ketenteraman dan Ketertiban, (5) Kaur. Kesejahteraan Rakyat, (6) Kaur. Administrasi Keuangan dan Asset Nagari, (7) Kepala Jorong. Dalam pelaksanaan tugasnya, Wali Nagari bertanggung jawab kepada rakyat melalui BPRN (Badan Permusyawaratan Rakyat Nagari). Wali Nagari ini dipilih oleh masyarakat Nagari di mana sebelumnya dicalonkan, baik oleh BPRN maupun masyarakat. Calon wali Nagari ditetapkan oleh BPRN, minimal 21 Pasal 13 124 berjumlah dua orang. BPRN kemudian membentuk panitia pemilihan Wali Nagari yang terdiri dari unsur BPRN, KAN, Majlis Ulama Nagari, Majlis Musyawarah Adat dan Syarak Nagari, Bundo Kanduang dan masyarakat lainnya yang berjumlah 7 (tujuh) orang dan kepala jorong sebagai anggota. Setelah terpilih, Wali Nagari bersama BPRN menyusun, membahas dan menetapkan APBN (Anggaran Pendapatan dan Belanja Nagari), yang di dalamnya termasuk penghasilan tetap Wali Nagari, Perangkat Nagari serta BPRN. BPRN merupakan lembaga legislatif Nagari, yang kedudukannya sejajar dan menjadi mitra dari pemerintahan Nagari. Keanggotaan BPRN berasal dari unsur Ninik-Mamak, Cadiak Pandai, Bundo Kanduang, Generasi Muda di mana jumlahnya minimal 7 (tujuh) orang. Tata cara pemilihan BPRN diserahkan mekanismenya kepada masing-masing Nagari. Adapun tugas utama BPRN adalah, (1) Bersama Pemerintah Nagari, merumuskan dan menetapkan Peraturan Nagari, (2) Melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan Peraturan Nagari, Anggaran Pendapatan dan Belanja Nagari dan keputusan Wali Nagari, (3) Menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat Nagari, baik yang berada di Nagari maupun di perantauan. Di samping kedua lembaga tersebut, terdapat lembaga lain yang disebut sebagai Majlis Musyawarah Adat dan Syara’ Nagari. Tugas utama dari majlis ini adalah memberikan pertimbangan kepada pemerintah Nagari agar tetap menjaga Adat bersendi syara’, syara’ bersendi Kitabullah di Nagari. Jumlah anggota majlis ini sebanyaknya 17 orang, yang terdiri dari unsur Ninik-mamak, Alim Ulama, Cadiak Pandai, Bundo Kanduang dan komponen masyarakat yang dipilih oleh Wali Nagari dan BPRN. Selain MMASN (Majlis Musyawarah Adat dan Syara’ Nagari), terdapat dua lembaga lain yaitu Kerapatan Adat Nagari (KAN) dan Majlis Ulama Nagari (MUN). KAN merupakan tempat berhimpunnya Ninik-Mamak dan Pemangku Adat Nagari. Tugas utama KAN ini, menyelesaikan sengketa Sako dan Pusako menurut Adat Salingka Nagari, serta menjaga dan mengembangkan nilai-nilai adat pada umumnya. Adapun Majlis Ulama Nagari (MUN) merupakan lembaga tempat berhimpunnya para ulama Nagari yang memiliki tugas menanamkan 125 aqidah Islam ditengah-tengah kehidupan masyarakat Nagari dan menjaga serta mengembangkan ajaran Agama Islam. Perda Kabupaten Agam No.31/2001 tentang Pemerintah Nagari ini telah dirubah melalui Perda Kabupaten Agam No.12 Tahun 2007 Tentang Pemerintahan Nagari. Beberapa perbedaannya dengan Perda sebelumnya; (1) memiliki jumlah penduduk 2000 jiwa atau 400 KK, dengan wilayah 600 Ha serta memiliki kemampuan keuangan daerah yang memadai. (2) Terdapat perubahan nama BPRN menjadi BAMUS NAGARI (Badan Musyawarah Nagari) yang berkedudukan sebagai unsur penyelenggara Pemerintah Nagari. Penentuan Jumlah Anggota BAMUS NAGARI mengikuti jumlah Penduduk Nagari, sekurang— kurangnya 5 orang, sebanyak-banyaknya 11 orang dengan jumlah penduduk 7000 jiwa keatas (3) MMASN dan MUN tidak menjadi bagian dari Perda yang baru. Dari penjelasan di atas, dapat rangkum bahwa OTM mencakup sistem suku, sistem matrilineal, sistem penguasaan tanah dan kesatuan masyarakat hukum adat Nagari, masih berlanjut di Minangkabau (Sumatera Barat) hingga kini. Dari sisi faktor-faktor eksternal (supra-Nagari), keberlanjutan OTM disebabkan, (1) sampai sejauh ini, belum terdapat satu sistem pun yang mampu mengganti secara menyeluruh OTM tersebut. (2) interaksi dari masa ke masa OTM dengan BP menunjukkan elastisitas OTM. (3) Elastisitas OTM memiliki sejarah prosesual yang panjang dari mula terbentuknya Nagari sebagai cangkang OTM. Secara politis, OTM memiliki akar yang kuat dalam masyarakat Nagari, didukung oleh anak Nagari, secara ekonomis pun memiliki kemampuan membiayai dirinya sendiri (self financing). (4) Sistem kepemimpinan yang demokratis, Kandungan Adat yang terbuka dan menerima hal-hal baru untuk perubahan agar sesuai dengan perkembangan zaman, menyebabkan OTM bertahan dari tekanan dan intervensi BP. (5) Kepemimpinan OTM yang belandaskan “tiga tungku sajarangan” (Ninik-mamak, Alim Ulama dan cendikia) sehingga tidak otoriter, mampu menjawab kepemimpinan yang sesuai dengan perkembangan zaman (6) Dinamika dialektika inheren, Islam, adat dan Ilmu pengetahuan justru menguatkan otoritas tradisional. (7) Kepemimpinan OTM (tigo tungku sajarangan) memilki basis hingga masyarakat tingkat akar rumput, dan berbeda dengan BP yang lebih menghadap “ke atas”. OTM lebih 126 mendapatkan tempat bagi rakyat Nagari sehingga dipertahankan. Masih kuatnya OTM ini selanjutnya akan menjadi modal utama bagaimana menfaatkan kesempatan di era Ototnomi Daerah, untuk melegitimasi unsur OTM untuk terpilih menjadi anggota DPRD, sehingga masuk dalam “jantung” BP sehingga dapat mensiasati alokasi APBD bagi Nagari mereka. 127 BAB VII PERANAN OTM DAN BP DALAM PENGANGGARAN SEKTOR PERTANIAN / PEDESAAN Dalam Bab ini, masalah yang hendak dijelaskan adalah bagaimana peran dari OTM dan BP dalam perencanaan dan pengangggaran APBD. Menurut Crouch (1985), Webber (2006) BP Indonesia memiliki karakterisitik patrimonial. Ketika patron kehilangan kekuasaannya, pada era reformasi, unsur-unsur BP yang menjadi client seperti partai-partai politik membentuk kartel dalam rangka mempertahankan dan merebut kekuasaan (Ambardi, 2009). Bandul kekuasaan kemudian bergerak dari sistem presidensial ke parlementer (Thoha, 2004). Sehingga, jabatan-jabatan puncak BP seperti Presiden, Menteri, Gubernur, Bupati/Walikota, bahkan kini jabatan Kepala Dinas di pengaruhi (ditentukan) oleh Partai Politik. Pada tataran praksis, berjalannya mesin Birokrasi Pemerintahan, yang digerakkan oleh eksekutif, harus menyesuaikan diri dengan peranan dan kepentingan partai-partai politik yang berada di lembaga Legislatif (DPR dan DPRD). Di antara penyesuaian yang harus dilakukan oleh Eksekutif terhadap kepentingan Legislatif adalah dalam praktik perencanaan dan penganggaran APBN, pada BP Pusat, serta APBD pada BP daerah. APBN dan APBD memiliki arti penting dan sangat strategis bagi Legislatif, karena merupakan sumber kehidupan, kebertahanan serta menjadi alat pencapaian kekuasaan partai politik dan anggota Legislatif. Sekali lagi menurut Ambardi (2009), pembentukan kartel oleh partai-partai politik, pasca Pemilu berlangsung, bertujuan untuk mencari sumber-sumber keuangan partai yang berasal dari sumberdaya Negara. Salah satu sumber keuangan tersebut adalah APBN dan APBD. Di samping dapat menjadi sumber keuangan, APBN dan APBD juga bertali temali dengan konstituen partai politik dan anggota Legislatif. Pengalokasian belanja langsung APBN-APBD akan mempengaruhi jumlah perolehan jumlah kursi di DPR dan DPRD. Terkait dengan perolehan suara partai politik dan Legislatif, di Kab.Agam (Minangkabau) semenjak era reformasi, peran adat Minangkabau (unsur OTM) menguat. Sebagaimana telah dijelaskan pada bab terdahulu, penguatan peran OTM ini berhubungan dengan politik batas-batas dan reinterpretasi identitas 128 Minangkabau. Sehingga, penguatan OTM mempengaruhi dinamika kepartaian lokal dan Pemilu di Kab.Agam. Salah satu pengaruh tersebut, OTM mempergunakan Pemilu Langsung untuk “menanamkan” unsur-unsurnya menjadi anggota DPRD untuk berperan sebagai “si penjaga anggaran” yang berperan memperjuangkan alokasi anggaran APBD bagi Nagari. Oleh karena itu, dalam rangka merangkum bukti empiris tersebut, kajian dalam bab ini akan dimulai dari parlemen atau Lembaga Legislatif. Pertanyaan analitisnya, apa peran-peran yang diberikan kepada Lembaga Legislatif (DPRD) tersebut berkaitan dengan Pemilu, di mana pemilih ketika memilih Caleg untuk menjadi anggota Lembaga Legislatif diberi peran agar setelah terpilih membuat kebijakan-kebijakan belanja anggaran yang dialokasikan pada mereka (von Hagen, 2003)? Dengan memenuhi peran tersebut, setelah menjadi anggota Legislatif, berharap nantinya akan terpilih kembali (Johnson, 1994)? Apakah proses pemilihan dewan Legislatif dan peran-peran yang diberikannya berhubungan dengan OTM (Navis, 1984; Naim, 1984; Pelly, 1984)? Pertanyaan yang bersamaan dapat ditujukan pada lembaga Eksekutif (Kepala Daerah). Apa peran yang sama juga diberikan pemilih (OTM) kepada Kepala Daerah ketika Pilkada berlangsung? Bagaimana dinamika interaksi peran-peran yang diberikan OTM Minangkabau, tersebut pada DPRD dan Lembaga Eksekutif, dalam perencanaan dan penganggaran, ketika anggaran terbatas (Rubbin, 1994). 7.1. Pileg dan Pilkada, Asal-usul Peran Kepentingan Khusus Dalam Birokrasi 7.1.1. Pemilu Legislatif dan Peran OTM Dalam Bab II telah dijelaskan, bahwa birokrat-birokrat (eksekutf dan legislatif) BP dalam penganggaran publik tidak bebas nilai, tetapi memiliki beragam kepentingan. Salah satu kepentingan tersebut bersumber dari relasi pemilih dengan anggota Legislatif yang dipilihnya. Menurut Von Hagen (2003) relasi agen dan prinsipal di antara lembaga Legislatif dengan pemilih terlihat pada tujuannya. Pemilih memilih anggota Legislatif bertujuan agar setelah terpilih mau membuat kebijakan-kebijakan belanja anggaran yang dialokasikan pada merek. Sedangkan bagi anggota Legislatif, setelah terpilih mengalokasikan anggaran pada konstituennya, bertujuan dapat terpilih kembali (Johnson, 1994) hal ini dapat 129 menjadi kunci pembuka kepentingan khusus anggota Legislatif dalam BP dalam perencanaan dan penganggaran APBD, sehingga birokrasi Weberian ke luar dari fungsinya (out of function). Di Kabupaten Agam indikator kepentingan khusus birokrat yang berasal dari partai sebagaimana menurut Thoha (2004), tidak begitu mengena, namun kepentingan yang berasal dari konsekuensi relasi pemilih (konstituen) dengan anggota Legislatif dalam Pemilihan Umum dianggap cukup relevan (von Hagen, 2003 dan Johnson, 1994). Hal ini terlihat, selama dilaksanakannya Otonomi Daerah dan Pemilihan Umum Langsung, telah memberi kesempatan mobilitas sosial bagi unsur OTM (urang nan ampek jinih) seperti Mamak, kemanakan, anak, bundo kandung serta ulama dan cendikia, menjadi pengurus dan calon Legislatif partai politik, selanjutnya didukung dan dipilih secara kolektif menjadi anggota DPRD (Haris, 2005; Benda-Beckman, 2007). Bagi mereka yang terpilih, diberi peran untuk memperjuangkan alokasi dana APBD prasarana Pertanian dan Nagari untuk ditempatkan pada kampung/Nagari asal mereka. Unsur-Unsur OTM yang didukung dan dipilih secara bersama untuk menjadi anggota DPRD, mencerminkan awal dari masuknya kepentingan partikular dalam Birokrasi Pemerintahan (BP) sehingga birokrasi tidak berjalan sebagaimana mestinya. Mengusung unsur OTM untuk dipilih menjadi anggota DPRD bukan satusatunya cara untuk mendapatkan alokasi anggaran APBD sektor pertanian/pedesaan. Terdapat cara lainnya, yakni mengikat perjanjian politik dengan Calon Legislatif (Caleg) yang datang dari unsur OTM Nagari lain dengan tujuan meminta dukungan suara. Cara kedua ini terjadi dengan jalan, Caleg atau tim sukses (untuk pemilihan Bupati) datang menemui unsur OTM Nagari, yang umumnya adalah tokoh-tokoh Kerapatan Adat Nagari atau Badan Permusyawaratan Rakyat Nagari (BPRN). Untuk menjamu kedatangan Caleg atau Tim Sukses, KAN atau BPRN akan mengumpulkan unsur OTM yakni Urang nan ampek jinih. Bersama Caleg dan Tim Sukses, unsur-unsur OTM Nagari melakukan musyawarah. Dalam Musyawarah tersebut, dibicarakan tujuan dan kepentingan (kebutuhan) masing-masing pihak. Setelah kata pembuka (sambutan), pihak Caleg akan memulai pembicaraan bahwa tujuan kedatangannya adalah untuk meminta 130 dukungan suara Nagari agar terpilih menjadi anggota DPRD. Pihak OTM, akan menyambut maksud dan tujuan Caleg dan tim Sukses tersebut dengan menawarkan pertukaran sejumlah alokasi anggaran APBD untuk rehabilitasi, peningkatan dan pembangunan prasarana pertanian dan Nagari, seperti jalan Nagari/Jorong, irigasi, prasarana Pendidikan. Varian program dan jumlah alokasi anggaran, tergantung hasil kesepakatan. Termasuk, berapa lama Caleg jika terpilih mampu memenuhi hasil perjanjian yang diperoleh dengan mekanisme musyawarah tersebut. Jika kesepakatan telah dicapai, maka kedua belah pihak mengucapkan janjinya.1 Dari penjelasan di atas, studi ini menemukan dua pola terpilihnya DPRD dan Kepala Daerah, yakni berasal dari unsur OTM dan berasal luar OTM. keduanya, memberikan peranan (perjanjian) jika terpilih akan memperjuang anggaran bagi Nagari bersangkutan.Untuk lebih jelasnya mengenai kedua pola tersebut, dapat dilihat dalam gambar berikut; PERTAUTAN PERANAN OTM DAN BP BERMULA DARI PEMILU LEGISLATIF DAN KEPALA DAERAH Rumah Kaum Suk u Jor ong OTORITAS TRADISIONAL Ninik Mamak Kaum/Kampung Transaksional, Imbalan suara Infrastruktur nagari Rumah Kaum Suku Jorong Ulama Pola II BALON DPRD-BUPATI Walinagari KAN BAMUS/BPRN BALON DPRD-BUPATI PEM ILUKADA DPRD BUPATI PEMUDA Pola I Bundo Kanduang NAGARI SUPRA NAGARI Gambar 7.1. Pertautan Peranan OTM dan BP Dalam Pemilu Dalam Pemilu, baik Legislatif maupun Kepala Daerah, partai politik tidak menjadi perhatian pemilih di Nagari, yang menjadi pilihan adalah orang (calon), seperti ungkapan informan berikut; 1 Tidak terdapat bukti, bahwa perjanjian dilakukan secara tertulis. 131 “o kalau disiko partai hanya kedaraan sajo. Inyo nan dipiliah, dusanaknyo, mamaknyo, urang kampuangnyo, sukunyo. Mode tu kalau disiko2 (Nirman). Terdapat hubungan yang saling menguntungkan antara partai politik dan Caleg, karena keberhasilan Caleg, juga merupakan keberhasilan partai. Sebagaimana akan dijelaskan pada bab IX, sistem kepartaian Nasional masih menganut sistem kepartaian patrimonial dan oligarkhis (Castles, 1983; Crouch, 1985; Hadiz, 2004; Haris, 2005; Boudreau, 2009). Ketika reformasi terjadi, partaipartai patrimonial tersebut kehilangan patronnya (bapak, penguasa, pengawas, pengayom dan pemberi makannya). Sehingga, seiring euphoria kebebasan, jumlah pertumbuhan partai meningkat. Namun, untuk dapat bertahan dan memenuhi kelangsungan hidupnya, partai tidak memiliki sumber dana yang tetap. Sehingga, untuk dapat hidup dan bertahan, partai-partai membentuk kartel (Ambardi,2009) yang memiliki tujuan untuk memburu rente dari sumber-sumber keuangan Negara dan sumber-sumber daya alam yang dikuasai Negara, baik melalui jabatan-jabatan Negara, seperti jabatan Kementerian dan Lembaga, Gubernur/Bupat/Walikota, Kepala-Kepala Dinas, dan jabatan “basah” lainnya, maupun melalui penyusunan, pembahasan dan penetapan Legislasi (Indrayana, 2008). Partai-partai patrimonial-oligarkis Nasional yang membentuk kartel tersebut tidak memberikan pengaruhnya pada sistem kepartaian di Kab.Agam, dan Sumatera Barat pada umumnya. Hal ini disebabkan oleh beberapa kondisi, yaitu pertama, kondisi Agam Minus. Tidak terdapat kekayaan alam yang berlimpah di Kab.Agam. Di samping itu, Kab.Agam hanya daerah agraris. Pendapatan Asli Daerah Kab.Agam juga kecil, pada tahun 2011 hanya berjumlah ± Rp.37 milyar,-. Kedua, OTM, seperti telah dijelaskan pada bab sebelumnya, masih kuat mengakar di Sumatera Barat hingga kini. Penguatan OTM justru terjadi ketika era reformasi berlangsung dengan munculnya politik batas-batas dan reinterpretasi identitas Minangkabau yang telah lama dikungkung oleh rezim Orde Baru. Sehinggga, seiring penguatan tersebut, seluruh perubahan sosial, budaya dan struktural yang masuk ke dalam OTM selalu melalui proses dialogis, yang menghasilkan sintesa 2 Kalau disini partai hanya kendaraan saja. Masyarakat pemilih, hanya memilih saudaranya, ke luarga dari ibunya (paman), orang kampungnya, calon dari suku. Itu yang berlaku disini. 132 baru. Pada perang Paderi, misalnya, agama yang berkaitan dengan permasalah surga-neraka saja di tentang apalagi hanya sistem kepartaian. Kedua hal tersebut, Agam yang Minus dan Pekatnya OTM, membuat partai-partai pusat memiliki kebijakan berbeda terhadap Ranah Minangkabau ini.3 Kebijakan tersebut terlihat pada pemberian otonomi yang luas pada cabangcabang dan ranting-ranting partai di Kab.Agam, serta menjadikan unsur OTM seperti Datuk Suku, Mamak Suku, Tungganai, Bundo Kanduang sebagai pengurus partai pada berbagai level tersebut. Ketika Pemilu Legislatif berlangsung, pengurus partai yang merupakan tiang soko guru OTM ini kemudian menjadi Caleg (Haris, 2005)4 yang kemudian di tempatkan pada daerah pilihan (dapil) di mana Nagari/Jorongnya menjadi bagian dari dapil tersebut. Kecenderungan unsur OTM yang menjadi pengurus partai, kemudian menjadi Caleg serta di tempatkan pada daerah pilihan (dapil) di mana Nagari/Jorongnya berasal, terlihat pada profil Anggota DPRD Kabupaten Agam periode 2004-2009 dan 2009-2014. Pada periode 2004-2009, dari 40 anggota DPRD terpilih, dua orang di antaranya bukan merupakan unsur OTM di mana Nagari/Jorongnya menjadi bagian dari daerah pilihan. Selebihnya, yakni 38 orang yang terpilih menjadi anggota DPRD, berasal dari Nagari/Jorong yang menjadi daerah pilihan tersebut. Demikian pula yang terjadi pada Pemilu Legislatif tahun 2009, Anggota DPRD periode 2009-2014, justru menurun di mana hanya satu anggota DPRD terpilih yang bukan berasal (memiliki kampung halaman) dari Naga/Jorong yang menjadi daerah pilihannya. Hal ini sebagaimana yang terlihat pada Tabel 7.1 di bawah; 5 3 Hal yang sama juga dilakukan Kolonial Belanda, di mana memberi perlakuan yang berbeda antara Minangkabau dengan daerah lainnya. 4 Untuk lebih lanjut bagaimana sistem kepartaian ini kemudian mempengaruhi pembentukan birokrasi lokal, lihat Bab IX. 5 Berdasarkan hasi wawancara dengan informan, dan melihat Profil data Anggota DPRD terpilih, hasil perhitungan suara per Daerah Pilihan dan Kecamatan, KPU Kabupaten Agam, 2004 dan 2009 133 Tabel 7.1. Jumlah Anggota DPRD Berdasarkan Daerah Pilihan Periode 20042009 dan 2009-2014 Daerah Pilihan Kecamatan Jumlah Anggota DPRD (Orang) 2004-2009 2009-2014 10 10 7 (2 orang Bukan Merupakan Anak Nagari Daerah Pilihan II) 7 (1 orang Bukan Merupakan Anak Nagari Daerah Pilihan II) I IV Nagari Lubuk Basung Tanjung Mutiara II Matur Palembayan Tanjung Raya III Kamang Magek Palupuh Tilatang Kamang 6 6 IV Baso Candung IV Angkek 9 9 V Banuhampu IV Koto Malalak Sungai Pua 8 8 Jumlah 16 40 Sumber: diolah dari KPU Kabupaten Agam, 2004 dan 2009 40 Keterkaitan yang erat di antara anggota DPRD terpilih dengan OTM juga terlihat dalam perolehan suara. Berdasarkan jumlah perolehan suara, dari 40 orang terpilih menjadi anggota DPRD Kabupaten Agam periode 2009-2014, hampir seluruhnya memiliki perolehan suara terbanyak (basis suara pendukung utama) berasal dari Kecamatan di mana mereka berasal dan bertempat tinggal. Hal ini terlihat dalam Tabel 7.2. yang menunjukkan varian selisih jumlah perolehan suara di antara kecamatan asal dengan yang di luar dari kecamatan asal. Selisih pengumpulan suara paling menyolok, terlihat dari Drs.Suharman Dt.Kayo di mana basis utama suaranya berasal dari kecamatan tempat beliau dilahirkan dan bertempat tinggal, yakni sebanyak 1280 suara, sisanya 33 suara berasal dari kecamatan yang berbeda dengan asalnya. Dt.Kayo yang berasal dari partai PPRN, bersama dengan partai Hanura dan FBR, merupakan satu-satunya perwakilan partai tersebut. Partai ini tidak popular di Kab.Agam, dan hanya menjadi kendaraan saja bagi yang bersangkutan 134 agar terpilih menjadi anggota DPRD. Selain itu, Dt Kayo bersama Zul Arifin Dt.Parpatiah (partai PBB), Ali Warman Dt.P.Reno (PBB), Bakhtiar St.Nagari (FBR) dan Z.Dt.Pamuncak Majolelo (Demokrat) juga merupakan penyandang OTM dengan gelar Datuk dan Sutan. Sehingga, temuan lapangan ini masih relevan dengan temuan Haris (2005), bahwa yang menjadi pengurus partai dan kemudian mencalonkan diri menjadi calon Legislatif adalah Tokokh Adat, seperti Datuk Suku, Kaum, Ulama (Urang Nan Ampek Jinih). Perolehan suaranya yang bersamaan jumlahnya di antara suara dari Kecamatan asal dengan suara yang berasal dari luar kecamatan asal adalah Zulfaidar (partai Golkar) dengan perolehan suara 321 dari kecamatan asal, dari 321 suara pula dari dua kecamatan lain yang masuk dalam wilayah Daerah Pilihan I. Data jumlah perolehan suara anggota DPRD berdasarkan kecamatan, periode 2009-2014 memperlihatkan bagaimana pengaruh OTM yang disandang Caleg terhadap perolehan suara dari masyarakat jorong, Nagari dan kecamatan mereka berasal, ketimbang pengaruh Partai. Lebih lanjut lihat Tabel 7.2. berikut ini; Tabel 7.2 Jumlah Perolehan Suara Anggota DPRD Dari Kecamatan Asal dan Luar Kecamatan Asal, Kabupaten Agam. Periode 2009-2014 No Nama Partai 1 Helmon Hanura 2 3 Masrizal Syahmendra Putara PKS PAN 4 Risma Hasni Lazuardi Erman SH PAN Golkar PPP Demokrat Demokrat 11 Zulfaidar Drs.Novia Erwandi Marga Indra Putra Fauzi Ir. Novi Endri M.Sc Drs. Suharman Dt.Kayo 12 13 14 15 M.Abrar Zulpardi S.A.g Asrinaldi Syafrizal, SH PKS PAN PPP Golkar 16 17 Fitriwati Mastoti Surya PBB Demokrat 18 Syafrudin PKS 5 6 7 8 9 10 Golkar Demokrat PPRN Surabayo, Lubuk Basung Jawi-Jawi, Pasar Tiku, Tj.Mutiara Balai Ahad, Lbk.Basung Kampung Tangah, Lbk.sung 1 Suara Dari Kec.Asal 172 1 1 343 444 122 226 465 670 1 804 50 854 Tanjung Mutiara, Nagari Tiku Selatan, Tj.Mutiara Surabayo, Lbk.Basung Muara Putus, Tiku Pasar Baru, Lbk. Basung Jorong Parit Panjang, Lbk Basung 1 1495 564 2059 1 1 1 1 321 533 1760 1272 321 230 581 407 642 763 2341 1679 1 1108 117 1225 Selareh Air, Palembayan Nagari Lawang, Kec.Matur Salareh Aie, Palembayan Bayua, Tanjung Raya Salareh Aie, Palembayan Tanjung Sani, Tanjung Raya Padang Baru, Padang Ambacang Magek, Kamang Magek 2 1280 33 1313 2 2 2 2 1216 1106 625 979 222 112 212 141 1438 1218 837 1120 2 2 728 475 277 502 1005 977 3 761 408 1169 Nagari dan Kecamatan Asal Daerah Pilihan Suara Dari Luar Kec.Asal 160 Jumlah Suara Daerah Pilihan I 332 IV Nagari Lbk.Basung Tj. Mutiara Daerah Pilihan II Matur Palembayan Tj.Mutiara Daerah Pilihan III 135 No Nama Partai 19 Ali Fuadi PAN 20 Golkar 21 Efendi RM Zul Arfin, Dt. Parpatiah 22 Amril Anwar Demokrat 23 Chairunnas, SH 24 25 26 27 Nagari dan Kecamatan Asal Kamang Mudiak, Kamang Magek Koto Tangah, Tilatang Kamang Daerah Pilihan Suara Dari Kec.Asal Suara Dari Luar Kec.Asal Jumlah Suara 3 765 196 961 Kamek 3 799 203 1002 Palupuh 3 981 47 1028 Tilkam 3 1987 501 2488 Demokrat Pasie Laweh, Palupuh Nagari Batagak, Tilatang Kamang Koto Tangah, Tilatang Kamang 3 1173 269 1442 Yandril S.Sos Asrar Arifin Arman J.Pilian Fauzan SE, MM Ali Warman, Dt. P.Reno PKS PAN Golkar PPP Balai Gurah, IV Angkek Panampuang, IV Angkek CKL, Canduang CKL, Canduang 4 4 4 4 1123 1512 782 569 332 160 402 261 1455 1672 1184 830 PBB 4 565 90 655 PBR 4 793 107 900 30 Bakhtiar St..Nagari Z.Dt.Pamuncak Majolelo Simarasok, Baso Bukik Batabuah, Canduang 4 1561 860 2421 31 32 Ilsaputra, ST Indra Zahir ST Demokrat Demokrat 4 4 709 699 755 204 1464 903 34 Guswardi PKS Padang Tarok, Baso Bukik Batabuah, Canduang Koto Tinggi, Baso Padang Lua, Banu Hampu 5 1652 373 2025 35 36 37 38 39 Armen Taslim S.Ag Zulfahmi Yosiano Moechtar Mardianis PKS PAN Golkar PPP PBB 5 5 5 5 5 1082 647 1014 929 1134 283 494 254 35 166 1365 1141 1268 964 1300 40 Amri Nizar Jumllah Demokrat 9 partai Balingka, IVKoto Sungai Landia, IV Koto Malalak Barat Limo Suku, Sungai Pua Koto Tuo, IV Koto Kubang Putih, Banuhampu 5 1285 37183 1427 12104 2712 49287 28 29 PBB Demokrat Sumber : diolah dari Data KPU, Tahun 20096 Jika dibandingkan dengan jumlah perolehan suara masing-masing anggota DPRD dengan jumlah seluruh suara sah, maka akan terlihat bahwa anggota DPRD yang terpilih saat ini, hanya mewakili ± 30 persen masyarakat Kabupaten Agam. Sebagaimana yang terlihat pada hasil perolehan keseluruhan suara anggota DPRD tahun 2009 (Tabel 7.2) berjumlah 49.287 suara. Sedangkan jumlah suara sah keseluruhan yang berhasil di kumpulkan dalam Pemilu adalah 189.143 suara (tabel7.3.). Dibanding dengan DPT (Daftar Pemilih Tetap), maka keterwakilannya hanya ± 25 persen, yakni dari 204.025 suara yang menggunakan hak pilih dibanding dengan 49.287 suara yang mewakili anggota DPRD. 6 Daerah Pilihan I Sebenarnya untuk lebih valid, terdapat hasil peroleh Suara Anggota DPRD per Jorong dan Nagari. Namun, KPU Kabupaten Agam tidak memberi izin untuk dicuplik dan dianalisis. Kabupaten Agam hanya memperlihatkan saja data tersebut. Daerah Pilihan IV Baso Canduang IV Angkek Daerah Pilihan V Banu Hampu IV Koto Malalak Sungai Pua 16 Kec. 136 Dalam Pemilu tersebut, terdapat pula masyarakat yang tidak menggunakan hak suaranya, yakni sejumlah 93.184 orang. Angka ini hampir mencapai ± 30 persen dari 295.697 orang yang tertera dalam DPT. Jika dibandingkan dengan jumlah keseluruhan jumlah DPT, maka jumlah keseluruhan perolehan suara anggota DPRD hanya mewakili ±17 persen suara masyarakat Kabupaten Agam, yakni 49.287 dibanding 295.697. Lihat tabel berikut; Tabel 7.3. Jumlah Perbandingan DPT dengan Menggunakan Hak Pilih Dan Jumlah Suara Sah dan Tidak Sah PEMILU Kabupaten Agam 2009 Daerah Pemilihan No Partai Daerah Pilihan 1 Daerah Pilihan 2 Daerah Pilihan 3 Daerah Pilihan 4 Daerah Pilihan 5 Agam 1 Jumlah Suara Sah 43,435 35,177 31,598 40,286 38,647 189,143 2 Jumlah Suara Tidak Sah 3,320 4,142 1,971 2,889 2,851 15,173 3 Menggunakan Hak Pilih 46,718 39,246 33,528 43,066 41,467 204,025 4 Tidak Menggunakan Hak Pilih 25,601 14,249 14,061 21,738 17,535 93,184 5 Jumlah Dpt 72,219 53,039 47,261 64,384 58,794 295,697 6 Jumlah Alokasi Kursi 10 7 6 9 8 40 7 Jumlah Caleg 143 78 68 84 70 443 Sumber: diolah dari Data KPU, Tahun 2009 Rendahnya tingkat keterwakilan DPRD terhadap masyarakat pemilih di Kabupaten Agam karena banyaknya jumlah Caleg. Sehingga, suara “terpecah” dan tidak memenuhi kuota capaian sebuah kursi. Seperti yang terlihat dalam Tabel 7.3 di atas, di mana Dapil I dengan jumlah caleg 143 orang hanya mengumpulkan suara sah 43.435 suara. Artinya, rata-rata jumlah suara per orang sebesar 304 (0,33 persen), bandingkan dengan Daerah Pilihan 3 yang memiliki Caleg terendah sebanyak 68 orang, dengan jumlah perolehan suara sah 31.598, maka rata-rata per orang 465 suara (0,22 persen). Jika dilihat dari perbandingan jumlah keseluruhan Kabupaten Agam, terlihat bahwa jumlah perolehan suara sah 189.143 suara, maka rata - rata suara dari 443 Caleg adalah 427 suara (0,23 persen). Jika dibandingkan dengan jumlah ketersedian kursi, maka rata-rata suara 137 yang harus dikumpulkan untuk 40 kursi DPRD adalah 40 orang/kursi dibagi dengan 189.143 suara sah yang berhasil dikumpulkan, maka hasilnya semestinya adalah 4.729 suara per orang/kursi. Banyaknya jumlah Caleg, baik per daerah pilihan, maupun di tingkat Kabupaten, memperlihatkan tingginya minat masyarakat Agam untuk menjadi anggota DPRD. Bagi masyarakat Kab.Agam, menjadi anggota DPRD memiliki ragam makna. Pertama, dengan menjadi anggota DPRD dapat membangun kampung mereka dengan alokasi anggaran APBD, seperti terkutip ungkapan informan berikut; “Ambo lah lamo bercita-cita menjadi politisi hinggo no dapek duduak menjadi anggota dewan. Tujuan ambo menjadi anggota dewan agar dapek membangun kampung ko. Si Bob tahu, sabalum ambo indak ado urang kampuang ko nan menjadi anggota Dewan. Kampuang ambo ko, walau talatak di pinggir jalan lintas Sumatera, antar kota dan antar propinsi, belum pernah ado pembangunan di kampuang ambo ko7” (Informan Nirman) Ungkapan informan di atas, dapat ditafsirkan bahwa jika tidak ada anggota masyarakat Nagari atau Jorong yang menjadi anggota DPRD, maka pembangunan infrastruktur tidak akan pernah dialokasikan di dalam daerah tersebut. Hal ini juga sesuai dengan pemaknaan yang diberikan pemilih, bahwa salah satu tujuan memilih anggota DPRD, agar dapat mewakili kepentingan mereka, khususnya untuk membuat kebijakan-kebijakan anggaran belanja yang dialokasikan untuk mereka (pemilih), atau mewakili kepentingan mereka. Seperti yang terjadi di Nagari Canduang Koto Laweh, salah satu Nagari tetangga dari Nagari Tabek Panjang, ketika masa kampanye dan Pemilu berlangsung, OTM (urang nan ampek jinih) mengingatkan masyarakat Jorong dan Nagarinya untuk memilih Caleg yang berasal dari Nagari mereka yakni Nagari Canduang Koto Laweh. Narasi yang dibangun dan disebar luaskan ke penjuru Nagari adalah : “ jika ingin api tungku tetap menyala, maka harus ada yang menjaga apinya”. Tafsiran terhadap Narasi ini adalah, bahwa salah satu 7 Saya telah lama bercita-cita menjadi politisi hingga akhirnya dapat duduk menjadi anggota DPRD. Tujuan saya menjadi anggota Dewan (DPRD) ini agar dapat membangun kampung saya ini. Bob kan tahu, sebelum saya belum pernah ada orang kampung saya ini menjadi anggota DPRD. (pada hal) kampung saya ini terletak di pinggir jalan lintas Sumatera, antar kota antar provinsi, belum ada pembangunan di kampung saya ini. 138 kebutuhan utama manusia untuk dapat bertahan hidup adalah makanan. Makanan, untuk dapat disantap harus melalui proses dimasak dan memasak makanan dilakukan dengan api. Oleh karenanya, agar dapat makan harus ada yang menjaga api untuk tetap terus menyala sebagai pemasak makanannya. Tafsir lain, dapat pula diterjemahkan bahwa budaya (adat) Minangkabau dalam Nagari dapat bertahan dan berkembang karena peran dari Tiga Tungku Sajarangan.8 Tiga Tungku Sajarangan ini personifikasi dari Ninik-Mamak, Ulama dan Cendikia. Hanya saja, menurut narasi di atas, peran ketiga tungku itu masih kurang berfungsi jika tungku tidak memiliki api (anggaran, dana atau uang). Oleh karenanya, harus ada yang menjaga agar api (uang) tetap terus menyala (ada). Anggota DPRD, dalam narasi yang digambarkan sebagai “si penjaga api” tersebut, diberi peran oleh pemilih yang berasal dari kampungnya sebagai ujung tombak memperjuangkan alokasi anggaran APBD bagi mereka, sesuai dengan ungkapan informan berikut; “jadi wakatu pemilu tu lah rami kami di kampuang membahas siasia nan calon jadi (no urut satu) dalam partainyo urang siko. Kudian, Ninik-Mamak sibuk mempengaruhi masyarakat jorong dan Nagari nan masuak dalam DPT agar memilih calon urang kampuang surang. Keceknyo, kalo ingin api tungko awak ingin tatap manyalo, mako harus ado nan manjago apinyo. Jan sampai pacah suaro, jika pacah suaro awak nan rugi. Indak ado wakil awak nan di DPRD”.9 (NN) Sebagai sebuah konstruksi, narasi ini kemudian dapat menyatukan pemilih untuk memilih calon dari kampung/Nagarinya. Hasilnya, dari satu Nagari ini saja, yakni Nagari Canduang Koto Laweh, telah terpilih 2 (dua) orang anggota DPRD periode 2011-2014. Bahkan, pada periode 2004-2011, Nagari ini mampu mengusung /mendudukkan 3 (tiga) orang unsur OTMnya menjadi anggota DPRD. Menjadi atau memilih anggota DPRD bukan hanya memiliki makna pragmatis, seperti pejuang anggaran atau berperan (diberi peran) menjadi “si 8 Terjemahan ini telah lazim di Sumatera Barat, kata kuncinya adalah Tiga Tungku Sajarang, Tigo Tali Sapilin,. 9 Sewaktu pemilu kami telah membahas siapa saja orang kampung yang menjadi Caleg nomor urut jadi dalam partai. Kemudian ninik-mamak sibuk mempengaruhi masyarakat agar memilih Caleg yang nomor jadi tersebut, agar suara tidak pecah yang mengakibatkan tidak adanya orang kampung dan Nagari nantinya tidak menjadi anggota DPRD. 139 penjaga api” saja. Terdapat ragam makna lainnya, seperti berkenaan dengan mobilitas sosial individu dan kelompok genealogis matrilinealnya. Bagi masyarakat Agam, menjadi anggota DPRD juga berarti membawa nama paruik, kaum dan suku, serta menjadi kebanggaan bagi mereka di mata kelompok genealogis matrilineal lainnya, baik pada tingkat jorong antar sesama paruik, kaum, maupun antar suku pada tingkat Nagari. Gelar Anggota DPRD laksana gelar tradisional, di mana perlakuan masyarakat jorong dan Nagari terhadapnya kemudian berbeda, seperti, memiliki tempat yang berbeda pada acara perayaan adat, di mana tempatnya10 disejajarkan dengan OTM (urang nan ampek jinih). Di bawa “sato” (diikutkan) dalam musyawarah adat, serta diminta pendapatnya dalam musyawarah tersebut. Anggota DPRD yang terpilih kemudian memiliki tempat tersendiri pada lingkungan OTM Minangkabau di dalam Nagari, maupun Supra Nagari. Kenyataan ini memperlihatkan kelemahan pendapat Johnson (1994) dan von Hagen (2003), bahwa makna memilih dan dipilih menjadi anggota lembaga Legislatif tidaklah tunggal. Bagi masyarakat Minangkabau, memilih anggota DPRD tidak saja bermakna agar dapat mewakili kepentingan mereka untuk mendapat alokasi anggaran. Sedangkan bagi Legislatif, mengalokasikan anggaran pada konstituen agar terpilih kembali. Maknanya, tidak hanya karena alasan pragmatis dan dangkal tersebut, namun terdapat alasan budaya seperti representasi (membanggakan) kelompok genealogis matrilineal, melakukan fungsi “mamaga kampuang” (melindungi kampung)11 rumah, kaum, suku, kampung dan Nagari. Selain dapat membanggakan paruik, kampuang dan suku, makna menjadi anggota DPRD, memiliki konotasi negatif laksana pisau bermata dua yang memiliki konsekuensi pertikaian sehingga mempengaruhi relasi antara kelompok genealogi matrilineal. Persaingan yang berbuah pertikaian ini terjadi ketika unsur beragam kelompok genealogis tersebut mencalonkan diri menjadi Caleg, sehingga jumlah Caleg yang mencalonkan diri dalam Nagari tidak proporsional antara jumlah Caleg dengan jumlah DPT Nagari. Akibatnya terjadi perebutan dukungan suara dalam Nagari, yang tidak sehat. 10 11 Tempat duduk, maupun perlakuan terhadap anggota DPRD dalam acara adat tersebut Lihat nilai ideal Minangkabau pada Bab II. 140 Dalam masa kampanye, terdapat proses di mana Caleg “dituahi dicilakoi.”12 Proses ini biasanya juga “membongkar” sejarah keluarga. Dalam proses pembongkaran” sejarah Caleg dan keluarga inilah kemudian timbul pertikaian, karena dapat menjadi kampanye menyudutkan Caleg tertentu dengan kampanye yang menjatuhkan (black campaign). Sehingga, Caleg hanya dipilih oleh kelompok genealogisnya. Akhirnya, karena tidak mencapai jumlah suara tertentu, tidak satupun Caleg dalam Nagari tersebut terpilih. Seperti Nagari Sungai Janiah misalnya, pada periode 2004-2009, memiliki dua anggota DPRD yang berasal dari jorong Sungai Cubadak dan jorong Tabek Panjang. Namun, pada Pemilu 2009, kedua calon kalah hingga tidak terpilih kembali. Penyebabnya basis suara Caleg, terutama yang berasal dari jorong (kampuang) dan Nagari, terpecah pada banyaknya Caleg yang mencalonkan diri antar sesama anak Nagari. Dari hasil wawancara bersama 5 orang anggota DPRD yang menjadi informan penelitian ini, mengungkapkan bahwa kurang lebih 90 persen perolehan suara mereka, berasal dari jorong dan Nagari tempat mereka berdomisili dan berasal. Sedangkan 10 persen sisanya, di dapat dari Nagari dan dua kecamatan lain dalam Daerah Pilihan yang sama. Begitupun, dua anggota DPRD di Sungai Janiah pada tahun 2004, 90 persen suara berasal dari Jorong masing-masing dan suara dari tingkat Nagari, tetapi, pada Pemilu 2009 di tingkat kaum dan kampuang terjadi euforia ingin menjadi Caleg. Ketua KAN Nagari telah mengingatkan Urang nan ampek Jinih agar jumlah Caleg dari Nagari Tabek Panjang jangan lebih dari tiga orang, karena akan menyebabkan pecahnya suara. Menurut data DPT berdasar TPS tahun 2009, empat Jorong yang berada dalam Nagari Tabek Panjang terdiri dari 21 TPS dengan jumlah DPT 6.564 orang. Maka, dengan perhitungan Caleg yang berjumlah 3 orang, paling tidak 2 orang, akan berhasil menjadi anggota legislatif seperti periode sebelumnya. Namun, euforia ingin menjadi Caleg tersebut justru didukung (unsur OTM) oleh “urang nan ampek jinih” pada tingkat paruik dan kaum, hal inilah yang menyebabkan jumlah Caleg kemudian meningkat menjadi 12 orang. Sehingga, suara Nagari Tabek Panjang kemudian terpecah. Akibatnya, pada periode 2009-2014 tidak satu 12 di kaji sejarah hidupnya (dikaji track record nya) 141 pun unsur OTM Nagari yang terpilih menjadi anggota DPRD, sedang suara dari luar Nagari tidak menambah perolehan suara yang signifikan, seperti ungkapan tokoh adat berikut ini; “inyo lah dikecekan jan basigigiah-bakareh-kareh. Tapi nan ciek kok anak, kamanakan surang, nan ciek kok urang kampuang surang. Pacah suaro jadinyo. Tahun 2010 ko, awak indak dapek ciek alah juo, biasonyo selalu dapek, kok tidak sekolah, kok jalan kampuang, kok irigasi.13 (Tokoh Adat Nagari). Makna lain menjadi anggota DPRD, disamping nilai kultural di atas, juga meningkatkan pendapatan di atas rata-rata penduduk Nagari di Kabupaten Agam. Hal ini terlihat dari Perbup Agam No.63 Tahun 2008 tentang Penjabaran Anggaran Pendapatan Belanja Daerah Kabupaten Agam tahun anggaran 2009 bahwa belanja pegawai DPRD, secara keseluruhan, mencapai Rp.4.758.984.282. Jika dibagi pendapatan dan tunjangan lain, untuk 40 orang, maka “take home pay” anggota DPRD per bulan mencapai ± Rp.9.000.000,-. Jumlah ini masih di atas gaji dosen dan guru yang telah bersertifikasi, di atas rata-rata gaji PNS yang hanya berkisar pada angka Rp.2.000.000, s/d Rp.5.000.000,- plus tunjangan lain-lain.14 Jika dibandingkan dengan alokasi anggaran Dinas Pertanian dan Kehutanan Kabupaten Agam, maka pendapatan anggota DPRD tersebut meski berfluktuatif, masih lebih tinggi seperti terlihat dalam grafik dibawah ini; 13 Udah diperingatkan jangan saling berkeras. Tapi sulit untuk di halangi, yang satu anaknya, yang lain kemanakannya, dan satu lagi orang kampung. Pecah suara jadinya.Pada tahun 2010 depan, (sesuai dengan penjabaran APBD, red) kita tidak mendapat apa-apa. Biasanya (sewaktu ada anggota DPRD dari Nagari ini) selalu dapat setiap tahun. 14 Hasil wawancara dengan kepala BKD (Badan Kepegawaian Daerah) Billions 142 18 Grafik Perbandingan Belanja Anggaran DPRD-Set.DPRD Dengan Dinas Pertanian Kabupaten Agam 16 14 12 Dinas Pertanian, Perkebunan dan Kehutanan 10 8 DPRD dan Set.DPRD 6 4 2 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Sumber: Penjabaran APBD Kabupaten Agam 2004-2009 (diolah) Gambar 7.2. Grafik Trend Perbandingan Alokasi Anggaran Dinas Pertanian dan DPRD Kabupaten Agam, Tahun 2004-2009 Menurut grafik tersebut, trend alokasi anggaran DPRD (berikut Set.DPRD) pada tahun 2004 hingga 2006 masih dibawah Dinas Pertanian, berkisar di antara Rp.5.000.000.000,- hingga Rp.8.000.000.000,-. Namun, pada tahun 2007, alokasi anggaran DPRD naik tajam melebihi Dinas Pertanian yang mencapai angka Rp.14.777.000.000,- sementara Dinas Pertanian sebesar Rp.12.532.000.000,-. Kemudian keduanya meningkat tajam, dengan alokasi anggaran Rp.16.408.000.000, namun DPRD mendapat lebih tinggi sedikit dari Dinas Pertanian yang mencapai angka belanja dan Rp. 16.349.000.000,-. Pada tahun 2009, keduanya turun tajam, namun alokasi anggaran DPRD masih lebih tinggi dari Dinas Pertanian mencapai selisih Rp.2.500.000.000,-. Fakta ini sesuai dengan studi Halim dan Syukry (2011)15 bahwa ketika lembaga membahas anggaran milik mereka sendiri, lembaga Legislatif Legislatif cenderung memaksimalkan jumlah anggaran untuk meningkatkan penghasilannya, serta kepentingan jangka pendek lainnya. Makna lain, pada tataran individu, agar menjadi anggota DPRD adalah menjadi “pahlawan”, “orang terpandang” Nagari. Jika anggota DPRD berhasil memperjuangkan anggaran untuk kampung halamannya, maka namanya menjadi disebut-sebut (“harum”). Anggota DPRD laksana “orang budiman” yang baik hati 15 Lihat Bab II 143 serta suka membagi-bagi hadiah (anggaran bantuan sosial dan alokasi pembangunan infrastruktur). Beragam makna seperti tersebut di atas, yang kemudian sebagai penyebab euforia Caleg di Nagari-Nagari. Signifikansi pengaruh OTM dalam Pemilu Legislatif dapat di lihat dari informasi yang diungkap berdasarkan pengalaman anggota DPRD Nirman dan Danof. Danof dan Nirman16 menjadi anggota DPRD Kab.Agam periode tahun 2004-2009, dan 2009-2011. Untuk terpilih, Nirman mendatangi KAN Nagari P. Nirman mendatangi Nagari P, karena di samping memiliki suara, Nagari ini tidak memiliki Caleg. Nirman berasal dari Nagari C. Di Nagarinya, suara telah terpecah akibat banyak jumlah caleg yang mencalonkan diri. Di Nagari P, Ketua KAN, menanggapi maksud dan tujuan Nirman, kemudian mengumpulkan seluruh “urang nan ampek jinih” Nagari untuk kumpul bermusyawarah di balai pertemuan adat. Dalam musyawarah tersebut, Nirman diundang untuk ikut serta. Dalam musyawarah tersebut, Nirman meminta urang nan ampek jinih agar mendukungnya dengan memberi suara mereka pada diri dan partainya dalam Pemilu Legislatif mendatang. “Urang nan ampek jinih” bersama KAN menyatakan sanggup untuk memenuhi keinginan Nirman, namun jika terpilih, Nirman harus memperjuangkan alokasi anggaran buat jorong dan Nagari P. Lantas, mirip Musrenbang Nagari, seluruh peserta mengemukan usulnya, hasilnya adalah daftar panjang usulan. Nirman tidak dapat menyanggupi seluruh usulan tersebut. Maka, tawar menawar pun dilakukan. Hasil akhirnya, kesepakatan dicapai bahwa yang harus diperjuangkan Nirman selama masa jabatannya, jika terpilih, adalah bebera usulan yang membutuhkan dana besar, seperti jalan Nagari P, Irigasi, sarana dan prasarana Sekolah. Dengan catatan, untuk jalan, dan irigasi cukup sekali di aspal dan diperbaiki selama masa lima tahun jabatan Nirman. Sedangkan usulan lainnya, seperti sarana dan prasarana sekolah serta kesehatan, paling tidak, ada satu usulan yang diperolah Nagari P. Akhirnya, musyawarah mencapai mufakat. Diputuskan suara Nagari P, akan dialirkan untuk mendukung Nirman dan partainya. 16 Danof dan Nirman, bukan nama sebenarnya. Informasi ini disarikan dari informan Danof yang pada tahun 2004 -2009 merupakan anggota DPRD Kabupaten Agam (kini Danof tidak menjadi anggota DPRD), dan untuk Nirman disarikan dari wawancara dengan beberapa anggota Nagari P, Jorong L. Berada dalam wilayah Daerah Pilihan IV. Nirman, telah dua priode menjadi anggota DPRD, mulai dari 2004-2009,hinga periode 2009-2014. 144 Selanjtutnya, KAN beserta “urang nan ampek jinih”, kemudian menyebarluaskan hasil kesepakatan tersebut secara berjenjang, kepada masyarakat Nagari-Jorong P melalui mamak rumah dan mamak kaum, dan selanjutnya menyampaikannya pada anggota kelompok genealogis yang masuk dalam DPT. Hasilnya, hampir seluruh suara jorong di berikan kepada Nirman. Sampai saat diwawancarai, Nirman telah masuk periode kedua menjabat sebagai anggota DPRD Kab.Agam, dengan dukungan dari Nagari P. Ketika wawancara dilakukan terhadap Nirman, sambil Tanya-jawab berlangsung beliau mengajak untuk mengelilingi Nagari P. Saat berkeliling, Nirman menunjukkan hasil usulannya yang kemudian masuk APBD dan telah pula dialokasikan pada Nagari P, yakni seperti Jalan Nagari, Irigasi, Jembatan, sarana dan prasarana sekolah, jalan usaha tani. Manuver Nirman, juga dilakukan oleh Danof. Hanya saja, pada Nagari yang berbeda, Danof mengunjungi “urang nan ampek jinih” di Nagari PT. Nagari ini mempunya lokasi yang berbeda dengan Nagari P, tempat Nirman meminta suara dukunga. Di Nagari PT ini juga, tidak terdapat Caleg yang akan didukung oleh unsur OTM. Dibantu oleh istrinya, yang sedang bertugas menjadi Dokter Puskesmas, Danof mendatangi tokoh adat, kemudian meminta dukungan suara dari nagari PT. Sebagai tindak lanjut, Danof kemudian diundang oleh KAN untuk bermusyawarah. Dari hasil musyawarah kemudian menghasilkan mufakat, di mana isinya hampir sama dengan perjanjian Nirman di Nagari P. Hasil dari musyawarah kedua informan dengan unsur OTM tersebut, terbukti perolehan suara dari Nagari P untuk Nirman dan Nagari PT untuk Danof kemudian meningkat. Hampir sepertiga penduduk jorong dan Nagari memilih Nirman dan Danof, sehingga terpilih menjadi anggota DPRD. Lebih lanjut seperti ungkapan informan berikut ini; “Kalau wakatu dulu ambo maminta suaro ka Ninik-Mamak di Nagari PT tu. Kebetulan, istri ambo bertugas manjadi dokter Puskesmas di sinan. Caronyo mode tu, awak basuo jo NinikMamak, bamusyawarah tibonyo. Dek inyo a nan katuju, mampu 145 awak memperjuangkan basapakek kami jadinyo. Hasilnyo, hampir separuh suara dari Nagari tu ambo dapek17” (Danof) “Wakatu ka pemilu tu, urang partai tu (Caleg) datang ka jorong kami, maminta suaro tibonyo. A dek KAN, inyo cadiak. Ketua KAN kami tuh bekas Rektor “IB”. diundangnyo Ninik-Mamak disiko, tamasuk ulama dan cadiak pandailah. Bamusyawarah mereka di Balai Pertemuan Nagari. Katiko tu disabuiklah, kami butuah ikoiko. Kami butuh jalan diaspal, irigasi, ado barapolah saat itu. Inyo berjanji memenuhi salamo wakatu 5 tahun. Hasilnya jalan L telah di aspal, irigasi pun alah rancak.18” (Informan MA) Menurut Manan (1995), signifikansi pengaruh OTM dalam Pemilu Lembaga Legislatif dapat dipahami dengan tiga karakteristik, pertama, NagariNagari dapat dianggap laksana Negara-negara kecil (republik mini yang otonom). Di dalamnya terdapat kepemimpinan yang beragam, yang ditandai oleh adanya pejabat resmi, para spesialis (adat, agama, dan cendikia), terdapat dewan-dewan, mulai dari tingkat paruik (Tungganai), kaum (Datuk Kaum), suku (Datuk Suku) dan Nagari (Wali Nagari). Rakyatnya mendelegasikan sebahagian kebebasan dan kekuasaannya untuk rela di atur oleh dewan-dewan dan pemimpin tersebut. Segala permasalahan dimusyawarahkan secara bertingkat menurut tingkatan dewan, dengan dewan Nagari sebagai kekuasaan tertinggi (KAN). Pada pemimpin dan dewan-dewan tersebut memiliki masa kadaluarsa (rotasi pemimpin dan dewan) tidak berlangsung seumur hidup. Karakterisitik kedua, sistem OTM berlaku azas demokrasi. Semua masalah dirundingkan dengan musyawarah mencapai mufakat. Kawasan otoritas mencakup tiga ranah, yakni adat, agama dan ranah pengetahuan lainnya. Maka, kemudian dikenal dengan istilah tiga tungku sajarangan. Karakterisitik ketiga, berbagai otoritas yang jamak tersebut terdesentralisasi, baik antara Kaum, Paruik, Suku, maupun di antara ranah Agama 17 Waktu dulu (masa kampanye) saya meminta (dukungan) suara dari ninik-mamak di Nagari PT. Kebetulan istri saya waktu itu bertugas di Puskesma PT. Caranya ya kami bertemu dengan ninikmamak PT itu, kemudian dia menyampaikan permintaannya. Kalau mampu kita memperjuangkan kesepakatan bisa dicapai. Hasilnya, hampir separuh dari Nagari itu yang saya dapatkan. 18 Waktu Pemilu itu, orang partai datang ke jorong kami, meminta suara lah maksudnya. Olek ketua KAN kami, dia cerdas orangnya mantan Rektor IB, diundangnya seluruh ninik-mamak, ulama dan cerdik pandai. Bermusyawarahlah mereka di balai pertemuan. Dalam Musywarah itu disebutlah kebutuhan kami. Kami butuh ini-ini. Jalan jorong diaspal, irigasi dan ada beberapalah saat itu. Dalam pertemuan itu dia berjanji akan memperjuangkannya selama 5 tahun. Hasilnya, jalan ke jorong L sudah diaspal dan irigasi sudah bagus. 146 (Alim Ulama), Adat (Ninik-Mamak) dan ranah pengetahuan lainnya, selain ranah pengetahuan adat dan agama (Cendekiawan). Pada ciri khas pertama, bahwa Nagari-Nagari laksana Nagari mini, sesuai dengan fakta empiris penelitian ini. Caleg yang berasal dari Nagari IV angkek, misalnya, akan sulit mendapat dukungan suara dari Nagari CKL, kecuali dengan melakukan musyawarah bersama “urang nan ampek jinih” seperti contoh kasus Danof dan Nirman. Nirman dari IV Angkek, meminta suara ke Nagari P, sedangkan Danof dari IV angkek juga, meminta suara ke Nagari PT, keduanya terlibat dalam perjanjian politik bersama OTM. Hanya saja, keberhasilan mereka ditopang oleh ketiadaan Caleg dari kedua jorong tersebut. Pada jorong dan Nagari yang memiliki Calegnya sendiri, upaya yang dilakukan Danof dan Nirman akan sulit berhasil. Nirman, dapat duduk menjadi anggota DPRD selama dua periode (2004-2009 dan 2009-2014) Karena dukungan suara utama Nagari P yang berjumlah lebih dari 2000 suara. Nagari P, selama dua Pemilu Lembaga Legislatif tersebut tidak memiliki Caleg. Berbeda dengan yang dialami Danof, yang mana pada Pemilu Legislatif yang berlangsung pada tahun 2009, tidak terpilih kembali. Hal ini disebabkan, Nagari PT tidak lagi memberikan suaranya kepada Danof, karena pada Pemilu Lembaga Legislatif tahun 2009 ini mereka memiliki beberapa calon dari anak Nagari yang hendak di dukung untuk menjadi anggota DPRD. Di samping itu, istri Danof yang semula banyak membantu, tidak lagi bertugas di Nagari PT. Indikasi kuatnya pengaruh OTM juga terlihat pada ciri khas ketiga dari OTM Minangkabau, yakni terdesentralisasinya masing-masing ranah adat, agama dan pengetahuan. Pada ranah adat, kekuasaan terdesentralisasi pada tingkatan kelompok genealogis matrilineal seperti rumah, kaum, suku dan Nagari. Desentralisasi kekuasaan ini mengakibatkan munculnya Caleg dengan dukungan masing-masing tingkatan kelompok genealogis matrilineal tersebut. Inilah yang menyebabkan “euforia Caleg” karena merupakan konsekuensi logis dari adanya desentralisasi kekuasaan berbagai ranah dan kelompok genealogis matrilineal. Faktor penentunya kemudian adalah ciri khas kedua dari OTM tersebut yakni kemampuan mewujudkan musyawarah mufakat. Pada Nagari Tabek Panjang, hal ini terbukti gagal, karena ketidakmampuan WaliNagari, KAN dan kelompok 147 genealogis matrilineal (Ninik-Mamak rumah, kaum dan suku) untuk bermusyawarah mencapai mufakat dalam menentukan bakal calon Legislatif yang akan didukung dan dipilih bersama. Mekanisme adat dalam memilih pemimpin seperti proses “dicilakoi”, “raso pareso” itu gagal dalam praktek, sehingga, muncul 12 Caleg dan perolehan suara kemudian terpilah-pilah berdasarkan kelompok genealogis matrilineal, sehingga tidak satu pun dari Caleg tersebut mendapatkan kursi di DPRD. Berlainan dengan jorong dan Nagari lain, seperti yang terlihat dalam kasus Liryanda di Nagari AP,19 Nirman di Nagari P dan DTH, PR di Nagari CKL. Karateristik OTM kedua, yakni musyawarah untuk mencapai mufakat masih terpelihara dengan cukup baik. Dengan mekanisme musyawarah itu mereka kemudian mencari kata sepakat, kepada siapa suara dukungan akan disalurkan. Sehingga, mereka dapat menempatkan unsur OTMnya duduk menjadi anggota DPRD, menjadi bagian dari BP, serta pada akhirnya, kepentingan mereka dapat terwakili dalam pemerintahan. 7.1.2. Pemilu Kepala Daerah Dan Peran OTM Gejala yang terjadi pada pemilu lembaga Legislatif, dengan varian yang hampir sama, berlaku pula pada Pemilu Kepala Daerah (Pemilukada) di Kabupaten Agam. Hanya bedanya, dalam Pemilukada para Calon Bupati (selanjutnya disebut Cabup) bukan saja representasi OTM dalam Nagari saja, tetapi juga representasi wilayah supra Nagari, seperti Baso, Lubuk Basung, bahkan wilayah Agam Timur dan Agam Barat. Dalam mengkampanyekan dirinya, para Cabup sangat bergantung pada keaktifan OTM dalam Nagari dan Supranagari, terutama untuk membangun narasi dan musyawarah. Relasi di antara keduanya, Cabup dan OTM, dalam Pilkada bukan saja relasi pragmatis di mana prinsipal yang mendelegasikan kekuasaannya pada agen agar bertindak mewakili kepentingan prinsipal (Lupia & McCubbins, 2000;20 Abdullah, 2006),21 dengan membuat kebijakan-kebijakan belanja 19 Lihat kasus peran Liryanda, Arthur Lupia & Mathew McCubbins, 2000. Representation or Abdication? How Citizens Use Institution Help Delegation Succed. dalam European Journal of Political Research 37:291-307. 20 148 anggaran yang dialokasikan pada mereka sebagai pemilih (von Hagen, 2004). Namun, lebih dari itu, mereka adalah representasi dari paruik, kaum, kampung, suku, Nagari, terutama sekali representasi “darek” (wilayah Agam Timur) dan “rantau” (wilayah Agam Barat). Dua periode Pilkada, 2005 dan 2010 menunjukkan bahwa Bupati yang terpilih berasal dari Agam Timur (Agam Tuo) dan Wakil Bupati berasal dari Agam Barat. Terdapat hukum tidak tertulis, bahwa Bupati “harus” berasal dari Agam Timur, dan Wakil Bupati “bolehlah” dari Agam Barat. Nilai kultural ini berkenaan dengan sejarah adat Minangkabau, bahwa tempat asalnya orang Minangkabau adalah “darek” (darat) yakni luhak nan tigo (Luhak Agam, Luhak 50 Kota dan Luhak Tanah Datar). Seiring dengan pertambahan penduduk, serta daya tampung Nagari-Nagari di darek terbatas, maka sebahagian penduduk Nagari pergi merantau. Proses merantau ini, semula dilakukan pada daerah-daerah terdekat, diluar dari luhak nan tigo, seperti Solok, Padang, Sawahlunto dan seterusnya. Dari perantauan “dekat” dengan darek, kemudian berubah menjadi merantau “jauh”, seiring perubahan teknologi transportasi. Anak Nagari kemudian merantau ke Sumatera, Jawa, Kalimantan, bahkan ke mancanegara. Dalam pepatah Minangkabau, kemudian muncul nilai baru, bahwa Alam Minangkabau itu terdiri dari darek dan rantau. Darek adalah luhak nan tigo, daerah asal etnis Minangkabau, sedangkan rantau merupakan daerah tanah (negeri) tempat mencari penghidupan (Naim, 1979; Pelly, 1984). Dengan pemahaman tersebut, sesungguhnya alam Minangkabau luasnya hampir seluas Dunia, mengikuti sejauh orang Minangkabau berada di rantau (Naim, 1984; Kato, 1984; Pelly, 1994). Meskipun Alam Minangkabau terdiri dari darek dan rantau, darek menganggap dirinya lebih tinggi, karena merupakan tempat Orang Minangkabau berasal. Pada tahun 1993, Ibukota Kab.Agam pindah dari Bukittinggi ke Lubuk Basung. Sebabnya, Bukittinggi mekar memisahkan diri dari Kab.Agam menjadi wilayah Kota sendiri. Sedangkan Agam Tuo, mekar menjadi Kab.Agam yang kini wilayahnya mencakup Agam Barat (lihat Bab V). Agam Barat terletak di pesisir, 21 Syukri Abdullah dan Jhon Andra Asmara, 2006. Perilaku Oportunistik Lembaga Legislatif Dalam Penganggaran Daerah, Bukti Empiris atas Aplikasi Agency Theory di Sektor Publik, Simposium Akutansi Nasional, di Padang, 23-26 Agustus, 2006. 149 dan merupakan bagian dari Alam Rantau, dengan pengertian tersebut di atas. Karena menganggap wilayahnya (kebudayaan) lebih tinggi, rakyat wilayah Agam Timur tidak menginginkan di pimpin oleh “orang rantau”. Inilah yang menjadi penyebab, semenjak Pemilukada langsung, Bupati selalu berasal dari Agam Timur (AgamTuo). Bukti lain yang menunjukkan bahwa politik Kewilayahan, Wilayah Agam Timur dan Agam Barat, sangat berperan dalam Pemilukada dapat dilihat dalam kasus Liryanda22 ketika ikut mencalonkan diri dalam Pemilu menjadi Calon Kepala Daerah. Liryanda adalah unsur OTM, berkedudukan sebagai cendekia, ninik-mamak dalam Nagari di tempat beliau berasal. Nagari asalnya berada dalam wilayah Agam Timur (Agam Tuo). Di samping menjadi unsur OTM, beliau merupakan Pemimpin Cabang salah satu partai Islam terbesar di Indonesia untuk Kabupaten Agam. Dalam Pemilu Legislatif tahun 2009, partai yang dipimpinnya ini menduduki peringkat ketiga dalam perolehan suara (KPU, 2009). Beliau juga telah menjadi anggota DPRD selama dua periode, dari 2004-2009 hingga periode 2009-2014. Dalam masa jabatan dua periode tersebut, Liryanda menduduki jabatan puncak di DPRD. Dengan potensi tersebut, dan perhitungan analisis dari tim pakar partainya bahwa Liryanda dapat dikategorikan sebagai “calon jadi”.23 Maka, pada Pemilu Kepala Daerah yang dilangsungkan pada tahun 2010 beliau mencalonkan diri menjadi Calon Bupati. Untuk memenangkan Pemilukada tersebut, beliau memilih calon wakil bupati yang berasal dari Agam Barat, dengan pertimbangan representasi wilayah tersebut di atas. Calon Wakil Bupati yang “digandengnya” ini, adalah incumbent (sedang menjabat wakil Bupati) di Kabupaten Agam. Harapannya tentu, dapat memakai sumber keuangan Daerah dan fasilitas kedudukan beliau. Untuk mencapai maksud tersebut, pinangan disampaikan pada calon wakil Bupati incumbent. Negosiasi dilakukan terhadap calon Wakil Bupati. Namun, sang calon incumbent menginginkan beliaulah yang menjadi menjadi calon Agam I (calon Bupati). Tawaran ini diterima oleh tim Liryanda, sehingga kemudian 22 23 Informasn kunci dalam penelitian ini, bukan nama sebenarnya. hasil wawancara dengan Liryanda 150 Liryanda menjadi calon wakil Bupati. Ketika Pemilu berlangsung, dalam putaran pertama, Liryanda dan pasangannya langsung kalah.24 Kekalahan Liryanda, seperti telah dijelaskan di atas, terkait dengan peran OTM. Pertama, Secara kultural aneksasi antara Agam Timur khususnya Agam Tuo dengan wilayah Agam Barat, sampai saat ini masih belum terintegrasi, secara budaya. Secara historis kedua wilayah memiliki lingkungan alam dan konteks sosial yang berbeda. Agam Barat, secara kutural adalah Rantau serta berada di pesisir, sedangkan Agam Timur (Agam Tuo) adalah darek, yang dipercaya tempat asalnya orang Minangkabau. Rantau memiliki makna subkultur, sedangkan Luhak atau darek lebih tinggi derajatnya.25 Menurut Navis (1984), darek lebih tinggi peradabannya dari daerah pesisir. Oleh karenanya, secara kultur masyarakat darek di Agam Tuo dan masyarakat rantau di belahan Barat tidak dapat disamakan dan dipersamakan. Kedua, berdasarkan data DPT Kabupaten Agam, jumlah suara Agam Timur (Agam Tuo) lebih unggul dari Agam Barat. Data DPT Agam Timur menunjukkan jumlah 170.439 suara, sedangkan Agam Barat memiliki DPT sebanyak 125.254 suara. Jika membandingkan jumlah suara sah dan yang memakai hak suaranya, maka diperoleh jumlah 118.061 untuk Agam Timur dan 85.914 untuk Agam Barat. Jika Liryanda menang dalam pemilukada, maka Agam Timur (Agam Tuo) akan dipimpin oleh Bupati dari Agam Barat. Hal ini sama sekali tidak diinginkan oleh masyarakat Agam Tuo. Seperti ungkapan informan berikut ini; “Awak ko rang Agam, salah satu luhak asal urang Minang. Jan sampai awak ba mamak ka mamak urang. Bantuak indak ado calon pamimpin se awak ko. Indak namuah bantuak tu …26” (Informan Tokoh adat) Pengaruh OTM pada pemilukada bukan hanya ciri khas dua wilayah tersebut (AgamTimur dan Barat) saja, namun, juga antar Kecamatan dan Nagari. 24 Disarikan dari wawancara dan observasi terlbat bersama beliau. Dan wawancara beberapa sumber yang dekat dengan beliau dan partainya. 25 Hadler (2010) memiliki pendapat berbeda. Menurut nya, justru darek atau daerah asal orang Minangkabau sebagai tempat para “kerbau”, karena mereka yang sebagai pemenang yang pergi dan menetap di Rantau. Mereka yang tinggal adalah kerbau. 26 Kita ini orang Agam (tuo), salah satu luhak yang menjadi asal orang Minangkabau. Jangan sampai kita ber mamak (memiliki pemimpin) pada mamak orang lain (pemimpin yang bukan berasal dari Agam Tuo,red). Seperti tidak ada calon pemimpin koita ini. Tidak bisa seperti itu 151 Gejala ini terlihat dalam Pemilukada 2010 pada Kec. Canduang yakni Nagari Canduang Koto Lawas, Nagari Lasi, Nagari Panampuang, Nagari Bukik Batabuah. Kemudian juga terlihat pada Kec.Baso yakni Nagari Tabek Panjang, Nagari Koto Tinggi, Nagari Salo, Nagari Padang Tarok, Nagari Simarasok dan Nagari Koto Baru (wilayah Kec. Baso). Kedua Kecamatan ini, masuk dalam wilayah Agam Timur dan masing-masingnya memiliki calon Bupati yang ikut dalam Pemilukada 2010. Hasil perolehan suara Kecamatan, menunjukkan seluruh suara Nagari-Nagari (90 persen) disalurkan pada Cabup yang berasal dari Nagari dan Kecamatan mereka. Namun, pada putaran pertama, calon dari Nagari CKL kalah. Karena suara tidak kuorum (50 persen + 1), maka Pemilukada dilanjutkan pada putaran kedua, dari 5 pasangan calon menjadi 2 pasangan calon bupati. Calon pertama, berasal dari Nagari Koto Tinggi (Agam Timur), Calon Pasangan Kedua berasal dari Lubuk Basung, Agam Barat. Di Nagari CKL, dan Sungai Janiah, penyandang OTM seperti “urang nan ampek jinih” membangun beragam narasi; seperti ungkapan informan dari Nagari CKL berikut ini: “Waktu Pilkada putaran pertama kami semua memilih calon X, karena dia dari kampung kami. Tapi waktu putaran kedua, NinikMamak menganjurkan memilih calon yang dari Koto Tinggi….mereka bilang: Bialah awak pilih mamak nan dari Nagari sabalah (Koto Tinggi). Kok inyo bangun kampuangnyo, inyo aspal jalannyo, tantu awak tarikuik juo. Kareno inyo lalu tantu melalui jalan awak ko juo. Indak mungkin aspal rancak disinan, tapi jalan manuju kasinan buruak aspalnyo. Kok inyo pulang kampuang, kan lewaik Nagari awak, tantu tacaliak juo ba a kampuang awak ko…” (informan CKL). Indikasi pengaruh OTM dalam Pemilukada juga dapat dilihat keterlibatan Walinagari. Dari hasil wawancara dengan tim sukses Bupati, WaliNagari menjadi kunci utama yang diharapkan dapat berperan menjangkau mulai dari paruik, Kaum, serta suku. Di Kabupaten Agam, khsusnya serta Sumatera Barat pada umumnya, terdapat perkumpulan walinagari yang disebut PERWANA. PERWANA inilah yang kemudian direkrut untuk menjadi bagian tim sukses. Seperti ungkapan informan berikut ini; 152 “Pacik lu Perwana. Awak undangnyo, awak hetong, kantongkantong suaronyo. Ma nan kantong suaronyo gadang waliNagari nyo awak pacik. Awak agiah nyo tanggung jawab yang bertugas memacik Ninik-Mamak dalam Nagari nyo tu. Jan 82 Nagari tu lo nan awak rekrut. Cukup urang-urang PERWANA, kemudian awak petakan lo. Ma WaliNagari nan senior dan berpengaruh, inyo bisa mempengaruhi waliNagari lain. Kalau zaman kami tu, 10 wali Nagari jadi tim sukses “27 (informan) Dari kutipan di atas, menjelaskan bahwa tidak seluruh Walinagari yang akan di rekrut menjadi tim sukses. Nagari-Nagari tua serta memiliki jumlah DPT besar saja yang menjadi incaran tim sukses. Terhadap dukungan ini, jika Cabup yang didukungnya berhasil terpilih, maka Nagari selalu mendapat alokasi pembangunan yang di danai oleh APBD setiap tahunnya. Menjadi anggota Legislatif dan Kepala Daerah bagi masyarakat Agam bukan hanya bermakna untuk memperebutkan kekuasaan, mendapat jabatan, meningkatkan pendapatan, serta mendapatkan keuntungan pribadi lainnya. Lebih dari itu, ia merupakan representasi dari kepentingan OTM (paruik, kaum, kampuang, Nagari) serta mendapat alokasi anggaran APBD bagi Nagari. Jika peran tersebut tidak dapat mereka mainkan, maka mereka akan di ceme’eh (diejek), dikucilkan, dan tidak akan dipilih untuk periode selanjutnya. Mereka akan dianggap orang gagal menjalankan peran mereka. Jika alokasi anggaran APBD berhasil diupayakan anggota Legislatif dan Kepala Daerah untuk Nagari, maka upaya tersebut sangat dihargai oleh penduduk Nagari 7.2. Peranan OTM Dan BP Dalam Perencanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), sebagaimana telah dijelaskan dalam Bab II, dihasilkan melalui dua ranah yang berbeda. Kedua ranah tersebut adalah ranah perencanaan dan ranah penganggaran. Ranah-ranah ini dibangun di atas landasan normatif UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan dan Pembangunan Nasional, serta UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara. Undang-Undang ini lantas diikuti oleh peraturan yang menjelaskan petunjuk 27 Pegang dulu Perwana itu, kita undang dia, kita hitung kantong suara yang dia punya. Mana yang memiliki kantong suara yang banyak kita rekrut Walinagarinya.Kita kasih dia tanggung jawab untuk bertugas mempengaruhi Ninik-Mamak dalam Nagarinya. Tidak semua (82) walinagari kita rekrut. Cukup Perwana saja. Kemudian kita petakan, mana walinagari yang senior, mana yang memiliki pengaruh. Kalau zaman kami, cukup 10 Walinagari direkrut menjadi bagian tim sukses. 153 pelaksanaan (Juklak) dan petunjuk teknis (Juknis), seperti Peraturan Menteri Dalam Negeri, Peraturan Menteri Keuangan dan turunannya. Dalam ranah perencanaan, dipergunakan pendekatan partisipatif yang kemudian disebut dengan istilah Musrenbang RKPD (Musyawarah Perencanaan Pembangunan, Rencana Kerja Pemerintah Daerah). Musrenbang dilaksanakan secara berjenjang, dimulai dari jenjang terbawah pemerintahan yakni Musrenbang Desa, Musrenbang Kecamatan dan Musrenbang Kabupaten. Di Kab.Agam, Musrenbang RKPD dimulai dari tingkat pemerintahan terendah yakni Jorong. Dari Jorong kemudian selanjutnya secara berurutan, Musrenbang Nagari, Musrenbang Kecamatan dan Musrenbang Kabupaten. Ranah perencanaan ini, hasil akhirnya adalah RKPD untuk selanjutnya menjadi panduan dalam ranah Penganggaran APBD. Dalam pelaksanaan ranah perencanaan ini, banyak pihak yang terlibat dan memiliki peran yang berbeda-beda. Secara umum, terdapat dua pihak yang memiliki peran utama, yakni pihak OTM dan pihak BP. Pihak-pihak yang berasal dari OTM adalah urang nan ampek jinih yang mewakili kampung (jorong), mencakup mamak rumah, mamak kaum, ninik, bundo kanduang dan Pemuda.Pada level Nagari, terlibat elite Nagari, seperti Walinagari, KAN dan BPRN. Sedangkan dari pihak BP yang terlibat adalah Tim Bappeda sebagai penanggung jawab pelaksanaan Musrenbang, Camat dan perangkat Kecamatan, DPRD, SKPD, UPT Dinas di mana kantornya berada dalam wilayah Kecamatan. Setiap pihak memiliki peran dan porsi masing-masing, setiap pihak juga memiliki ragam peran tersendiri dalam mewujudkan kepentingannya. Berikut adalah tabel peran masingmasing pihak yang terlibat dalam Perencanaan RKPD. 154 Tabel 7.4. Tabel Peran OTM dan BP dalam Perencanaan No Tokoh/ Aktor Peran 1 Penanggung jawab menyusun RKPD Memfasiltasi Musrenbang Kecamatan Menjelaskan RPJM, Draft RKPD pada Musrenbang Kecamatn Bersama SKPD, pada forum SKPD, bersepakat hanya mengambil satu usulan dari setiap hasil Musrenbang Kecamatan BAPPEDA 2 Partisipan Musrenbang Kecamatan dan forum SKPD Pada forum SKPD, membahas bersama Bappeda untuk menetapkan satu usulan Kecamatan yang akan masuk dalam Renja SKPD untuk menjadi RKPD SKPD (Berikut UPT Dinas) 3 Merekayasa prioritas Hasil Musrenbang Kecamatan Untuk Kosntituennya Sebahagian, tidak hadir dalam Musrenbang Kecamatan, karena tidak ingin berkomitmen bahwa usulan Kecamatan juga usulannya Membawa hasilMusrenbang kampung mereka langsung pada ranah penganggaran. (perannya lihat dalam ranah anggaran) DPRD 4 Tim Musrenbang Kecamatan Tim perumus Prioritasisasi Usulan Kecamatan Merubah hasil rumusan prioritas, sesuai dengan kepentingan kampung tim perumus, Terindikasi anggota DPRD bekerjasama dengan Tim Perumus Kecamatan merubah hasil rumusan prioritas sesuai dengan kepentingan Kampung anggota DPRD (Camat dan Perangkat Kecamatan 5 Elite Nagari Mengakomodir hanya sebahagian kecil (5 persen) usulan petani pada tingkat Jorong Usulan progam berasal dari kepentingan Elite Nagari (WaliNagari) (Walinagari, Bamus dan BPRN) 6 Memfasilitasi musyawarah jorong untuk mencari kata sepakat usulan jorong dari kebutuhan paruik, kaum dan jorong. Menitipkan hasil Musrenbang jorong pada salah seorang anggota DPRD yang merupakan anak-kemanakannya dikampung mereka. Menitipkan hasilmusyarah pada elite SKPD yang merupakan orang kampung Menitipkan hasil Musrenbang jorong pada Anggota DPRD yang telah mereka dukung perolehan suaranya Menitipkan hasilMusrenbang mereka pada Bupati,di mana ketika pemilihan, mereka menjad tim sukses untuk wilah Daerah Pilihan mereka. Menjadi partisipan pada seluruh jenjang Musrenbang, namun hanya sebagai aksesioris Urang Nan Ampek Jinih Sumber: Data Empiris 2010. Secara normatif, penanggung jawab utama Musrenbang adalah Bappeda Kabupaten. Bekerjasama dengan Kaur Pembangunan Kecamatan, mereka melaksanakan Musrenbang mulai dari tingkat Jorong hingga Kecamatan. Pada tingkat Kabupaten, tanggung jawab penyelenggaraan akan diambil alih kembali oleh Bappeda. SKPD terlibat dalam Musrenbang dalam rangka singkronisasi usulan hasil Musrenbang, diharapkan dengan mengikuti Musrenbang, khususnya pada tingkat Kecamatan dan Forum SKPD, mereka dapat mengakomodir mana usulan yang dapat disingkronkan dalam Rencana Kerja SKPD, dan mana pula yang tidak dapat diakomodir. Sedangkan DPRD, pada Musrenbang Kecamatan, bertindak sebagai wakil dari daerah pilhannya, agar mengetahui usulan yang menjadi prioritas Kecamatan penganggaran APBD. untuk dapat diperjuangkan dalam ranah 155 Pada pihak OTM, Musrenbang merupakan arena tempat di mana mereka dapat membicarakan dan membahas kebutuhan mereka. Oleh karenanya, Musrenbang merupakan arena mengungkap kebutuhan dalam bentuk usulan dan sangat mengharapkan untuk mendapatkannya (harok ka dapek). Dari tabel di atas, terlihat bahwa BP (seperti Bappeda dan SKPD) memiliki peran dominan. BP secara otoriter, menetapkan hanya masing-masing satu usulan hasil Musrenbang Kecamatan yang akan diakomodir dalam RKPD dan diperjuangkan untuk masuk dalam APBD. Sehingga, usulan petani yang berasal dari Musrenbang Jorong terpinggirkan. Kesepakatan SKPD yang hanya mengambil atau menetapkan satu usulan prioritas pertama dalam hasil Musrenbang Kecamatan, hanya strategi BP agar mereka tidak melanggar UU No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara yang mengharuskan penganggaran APBD mengakomodir kepentingan Rakyat melalui perencanaan partisipatif. Kesepakatan BP dalam forum SKPD untuk memberi “Alokasi” satu usulan untuk setiap hasil Musrenbang Kecamatan, berakibat pada kecilnya kesempatan untuk mendapatkan “kue” APBD, sehingga ranah perencanaan menjadi dinamis dan pertarungan (persaingan) tidak terhindarkan. Dinamika ranah perencanaan, pada sisi OTM, juga ditandai dengan persaingan antara sesama OTM dengan nuansa filsafat alam (mengenai filsafat alam lihat Bab II). Dalam filsafat alam ini, wajib bagi individu yang menjadi anggota kelompok (secara berjenjang dunsanak saparuik/ satu rumah, sekaum, sekampung, dan satu Nagari) dipertahankan (dilindungi, dipagar, dibangun) agar kadar kedudukannya tidak menjadi rendah dari yang kelompok genealogi matilineal yang lain. Usaha mempertahankan paruik, kaum/kampung, suku dan Nagari (sesuai bilik ketek, bilik gadang) harus diusahakan bagaimana pun caranya. Jika gagal dengan jalan “biasa”, dibolehkan mengambil jalan yang “tidak biasa”.28 Ketika jalan “tidak biasa” diambil, maka diharuskan untuk pandai menyembunyikan agar kerabat tidak mendapat malu29 (Navis, 1984). 28 Pepatah menyebutkan Tak lalu dandang di aia, di gurun ditanjakkan juo (Tak lalu biduk di air, di gurun tanjakkan juga) 29 Papatahnya menyebutkan, “ Jiko mamakan habih-habih, jiko manyuruak ilang-ilang” (Kalau makan harus betul-betul habis, jika bersembunyi betul-betul hilang) Karena kalau tidak sampai habis atau sampai hilang akan ketahuan “jalan tidak biasa” tersebut. 156 Pendapat Navis (1984; 82-83) tersebut masih cukup relevan dengan pelaksanaan Musrenbang di KabAgam. Seperti akan dijelaskan pada bab selanjutnya, bahwa pelaksanaan Musrenbang Nagari berjalan secara normatif. Hasil Musrenbang yang tercantum dalam dokumen Musrenbang Nagari, bukanlah merupakan hasil Musrenbang Nagari, tetapi hasil manipulasi elite Nagari. Elite Nagari tersebut adalah Walinagari, KAN dan BAMUS/BPRN. Indikasinya, banyaknya usulan program yang tercantum dalam dokumen musrenbang Nagari dialokasikan untuk Nagari dan jorong di mana para elite tersebut berasal. “Jalan tidak biasa” yang dilakukan para elite pada Musrenbang Nagari, melalui falsafah alam, hasilnya tidak mudah disembunyikan. Salah satu upaya dengan tidak menyebar luaskan dokumen hasil Musrenbang, dan memperlakukan hasil Musrenbang layaknya “rahasia” pada masyarakat Nagari, untuk tujuan menghilangkan jejak manipulasi elite dalam dokumen Musrenbang, tidak sepenuhnya berhasil. Hal ini dikarenakan, pada Musrenbang tingkat Kecamatan, “jalan tidak biasa” elite Nagari ini diketahui oleh masyarakat jorong dari anggota masyarakat yang bekerja di Kantor Camat, atau dari anggota DPRD yang berasal dari jorong (kampung) usulannya di singkirkan. Kemungkinan lain diketahuinya “jalan tidak biasa” elite Nagari adalah, berasal dari partisipan Musrenbang Kecamatan, yang kemudian tidak melihat usulan yang berasal dari Nagarinya. “Musrenbang Nagari tu kalau dijadikan patokan, kalau dikecekkan demokratis indak demokratis bana do. Usulannya ba a ka lamak dek WaliNagari senyo. Tantu awak pandai juo mambaca, dari dokumen Musrenbang tu. Awak sandiangkan dokumen Musrenbang Jorong, jo Nagari lah tabaco disinan karajo no. Atau bantuak kawan, kan kami hadir tu di Musrenbang Kecamatan, nyo caliak dokumen murenbang Nagari inyo bahas jo urang kampuangnyo30” (Informan DPRD) Pada Musrenbang Kecamatan, menggunakan “jalan lain” itu, dengan cara yang berbeda terjadi juga. Seperti cara-cara yang dilakukan Nirman31, yakni dengan melakukan manipulasi hasil Musrenbang Kecamatan. Nirman adalah salah 30 Musrenbang Nagari itu kalau dijadikan patokan, tidak demokratis juga. Usulan hasil Musrenbang Nagari itu “sesukanya” WaliNagari aja. Tentu kita pandai juga membaca, dari dokumen Musrenbang itu. Kita bandingkan dengan hasil Musrenbang jorong-jorong udah terbaca kerjaan dia tu. atau seperti kawan yang menemukan hasil Musrenbang Nagarinya, yang kemudian dia bahas bersama orang kampungnya. 31 Nama sengaja disamarkan (bukan nama sebenarnya). 157 seorang anggota DPRD32. Terpilih menjadi anggota DPRD, dengan jumlah suara 977, dari 6.388 jumlah perolehan suara parpolnya di seluruh Kabupaten Agam. Basis utama suara sehingga beliau terpilih, berasal dari Jorong di mana beliau berasal yang menurut data DPT KPU Agam berjumlah 2.247 suara sedangkan data DPT Nagari tempat asalnya berjumlah lebih dari 9000 suara. Dari Nagarinya ini, terdapat satu anggota DPRD yang lain, berasal dari partai politik yang berbeda. Sebagaimana telah dijelaskan terdahulu, Nirman dipilih oleh masyarakat pemilih jorongnya dengan harapan dapat menarik sebanyak mungkin alokasi anggaran APBD untuk dialokasikan pada Jorongnya. Untuk memenuhi harapan dari peran yang diberikan pemilih tersebut, Nirman di antaranya melakukan dengan cara memanipulasi hasil Musrenbang kecamatan di mana kampungnya menjadi bagian wilayah dari kecamatan tersebut. Pemanipulasian hasil Musrenbang Kecamatan dilakukan Nirman bekerja sama dengan perangkat Kecamatan yang berasal dari Jorong yang sama dengannya. Sebagai anggota DPRD yang dekat dan berkantor di pusat Kabupaten dan terlibat dalam penganggaran, Nirman paham bahwa prioritas satu hasil Musrenbang Kecamatan sangat strategis, atau memiliki peluang besar untuk di akomodir dalam APBD, sebagaimana ungkapannya berikut ini; “…yang penting, prioritas 1,2,3, hasil Musrenbang Kecamatan sudah dipastikan dapek (dapat)…kalau tidak nomor 1, mungkin nomor 2 kalau tidak nomor 3. Biasanya untuk APBD Kabupaten Agam lah jaleh (sudah jelas)” (Nirman) Informasi ini, telah menjadi pengetahuan bersama lembaga Eksekutif dan lembaga Legislatif bahwa karena keterbatasan dana, TAPD/Bappeda hanya mampu mengakomodir satu usulan hasil Musrenbang Kecamatan pada prioritas satu hingga tiga untuk dianggarkan dalam APBD. Jumlahnya tergantung kemampuan keuangan Daerah. Jika jumlah keuangan memungkinkan, maka seluruh prioritas satu sampai dengan tiga dimasukkan dalam RAPBD. Namun, jika keuangan tidak memungkinkan, maka satu dari salah satu prioritas hasil 32 Periode 2004-2009. Penelitian ini mulai dilakukan dari awal 2009 hingga awal tahun 2010 158 Musrenbang Kecamatan saja yang akan diambil, seperti ungkapan informan berikut ini; “…saya sudah berusaha untuk menerapkan perencanaan partisipatif, saya pernah ikut program yang perencanaan partisipatif oleh USAID itu, tahun 2007. Jadi saya, sudah usahakan, namun tekanan politik ini besar, dan keuangan kita juga tidak besar. Sehingga, kita usahakan 1 s/d 3 prioritas hasil Musrenbang Kecamatan tersebut diakomodir dalam APBD. Paling tidak satu. Seperti tahun ini, kita hanya mampu mengakomodir satu usulan perkecamatan….Namun, saya juga udah beri syarat bahwa seluruh program harus terakuntabilitas…mengapa programnya diterima dan apa alasannya dia ditolak” (Tim Bappeda dan TAPD). Memanipulasi hasil Musrenbang Kecamatan memungkinkan untuk dilakukan karena Nirman menjadi salah satu Tim Perumus hasil Musrenbang Kecamatan. Jabatan itu sengaja diberikan pada masyarakat agar sebagai anggota DPRD yang terlibat pembahasan APBD nantinya diharapkan ikut memperjuangkan hasil yang telah dirumuskan bersama pada ranah penganggaran APBD, namun, justru kedudukan ini menjadi peluang bagi beliau untuk mendahulukan kepentingan jorong (kampung) dan Nagarinya, sebagai mana ungkapannya berikut ini; “…a.. kami yang anggota Dewan dari Kec.Baso tu kadang di satokan dalam tim tu (tim perumus hasil Musrenbang)”…”bagi Anggota Dewan, nan ma nan untuak jorong atau Nagarinyo di masuakkannyo , ha ha ha. a di situlah persaingan (Musrenbang) di tingkat Kecamatan, belum lagi di tingkat Kabupaten tu banyak ditentukan panggar Dewan lai33 (Panitia Anggaran DPRD, red) (Nirman) Dengan peran istimewa sebagai tim perumus, Nirman memiliki kesempatan bermanuver. Manuver tersebut dilakukan dengan beragam cara, mulai dari mengarahkan diskusi, mengatur siasat sebelum dilakukannya Musrenbang, sampai pada akhirnya, jika kedua proses tersebut terkendala, manuver pamungkas 33 Kami anggoat DPRD ini sering dijadikan tim perumus hasil musrenbang Kecamatan. Bagi anggota DPRD, mana usulan yang berasal dari Jorong dan Nagarinya itu dahulu yang letakkannya dalam prioritas. Belum yang Musrenbang ditingkat Kabupaten, itu sudah banya ditentukan oleh badan angggaran DPRD lagi. 159 adalah menukar usulan yang dalam Musrenbang telah disetujui menjadi perioritas ketika di ketik dan hendak dikirim ke Bappeda untuk dibahas pada Musrenbang tingkat Kabupaten Agam. Beliau mengungkapkannya sebagai berikut; “ Tapi bisa di masukkan di belakang ketika akan di ketik di Kantor Camat. Kan Tim perumus dan peserta Musrenbang tu, ketika mengetik hasilnyo, indak satonyo do. Beko bisa di tukarkan program dan prioritas ketika di ketik di Kantor Camat…..ya, bisalah tu. Kami pernah mengalami model itu. Kami nggak ada mengusulkan dari situ. Tapi kalau kami minta model itu bisa. Orang siko minta tuka beko baliak bisa tu”.34 (Nirman) Setelah hasil usulan Musrenbang Kecamatan yang sesuai dengan keiginannya tercapai, langkah selanjutnya adalah memperjuangkannya dalam proses Penganggaran. Dalam proses penganggaran, dokumen manipulatif hasil Musrenbang Kecamatan tersebut kemudian dititipkan pada anggota Panitia Anggaran (Panggar)35, baik dengan teman satu partai, maupun dengan teman berbeda partai Anggota Panggar ini biasanya hanya teman dekat karena sering pergi dan pulang bersama dengan memakai Bus antar jemput khusus anggota DPRD. Seperti telah dijelaskan sebelumnya, Kabupaten Agam terbagi dalam dua wilayah yang berbeda secara ekstrim, Agam Timur dan Agam Barat. Ketika terjadi pemekaran wilayah, di mana semula Bukittinggi menjadi ibukota kabupaten Agam dan kemudian mekar menjadi Kotamadya sendiri, maka ibukota Kabupaten Agam dipindahkan ke Lubuk Basung yang terletak di Agam Barat. Praktis seluruh kegiatan dan kantor pemerintahan dan DPRD berada di Lubuk Basung. Karena letak kedua wilayah, Agam Timur dan Barat, berjauhan maka dibuat kebijakan bagi anggota dewan diberikan tunjangan sewa rumah dan Bus antar jemput yang berangkat dari kota Bukittinggi setiap pagi ke Lubuk Basung pada pagi hari, sekitar jam 8.00 WIB dan kembali pada sore hari ke kota Bukittingi jam 16.00. WIB. Hampir seluruhnya anggota DPRD berasal dari Agam Timur memilih angkutan pulang-pergi ketimbang menyewa rumah di Lubuk Basung.36 34 Tapi bisa dimasukkan di belakang ketika akan di ketik di kantor Camat saat ini namanya Badan Anggaran atau Banggar 36 Pada periode 2009-2014, mobil angkutan ini ditiadakan. 35 160 Perjalanan dari Bukittinggi menuju Lubuk Basung ini memakan waktu sekitar 1 s/d 2 jam diperjalanan. Perjalanan rutin ini menjadi ajang sosialisasi bagi anggota DPRD sehingga dekat satu sama lainnya. Sering pula, perjalanan di dalam bus ini menjadi “rapat parlemen berjalan”, karena banyak agenda rapat dibicarakan dan dibahas di dalam bus tersebut, sehingga ketika sampai di ruang sidang agenda telah matang. Bagi Nirman, “rapat parlemen berjalan” ini menjadi salah satu tempat beliau menitipkan “bawaan”nya yakni hasil Musrenbang Kecamatan yang ingin ia perjuangkan agar diakomodir dalam APBD. Beliau memiliki manuver tersendiri, pada siapa anggota DPRD yang dapat beliau pengaruhi. seperti ungkapannya berikut ini: “…kita tahu, angota dewan itu kita maklum tingkat SMA. SMA nya swasta anu lagi. Tapi kalau kita pandai-pandai mmpengaruhinya, contohnya Bob Panggar, kita satu partai, saya titip. Besok harus itu masukkan salah satu ….contohnya Pak PSB di Canduang, ambo di Baso kan. Misalnya pak PSB Panggar. ambo minta satu. Alokasi Baso iko nan ambo suruh (alokasi Baso ini yang saya suruh). Ambo ambiak (ambil) hasil Musrenbang Kecamatan, ambo paragaan ka (saya tunjukkan kepadanya) Panggar tu. Ko ha (ini dia), hasil Musrenbang Kecamatan. Iko (ini) lokasi nan ambo mintak. Sasuai dengan hasil no 1,2,3. Disitu ambo pentingnyo mencaliak (melihat) tadi. Kalau lah menetapi 1,2,3 lah dapek (dapat) peluang”. (Nirman) Manuver lain dalam rangka memperjuangkan hasil Musrenbang Kecamatan di mana kampungnya berada, dapat dilakukan dengan “barter” program antar sesama anggota DPRD yang berbeda fraksi dan komisi. Salah satu yang pernah dilakukan Nirman adalah dengan melakukannya bersama Danof37 yang merupakan anggota Banggar38 dan juga duduk di Komisi A39. Partai Danof memiliki program melahirkan 100 mubaligh yang ingin di titipkan pada SKPD (Dinas) Pendidikan. Danof telah membahasnya dengan Kepala Dinas Pendidikan, dan beliau setuju. Namun, ketika membahas program tersebut, Dinas Pendidikan akan berhadapan dengan Nirman yang duduk di komisi C sebagai mitra kerjanya. Nirman dapat saja tidak setuju dengan program tersebut, dengan memaakai berbagai alasan, yang berakhir gagalnya program partai tersebut. Oleh karena itu, 37 Lihat manuver Danof. Danof merupakan nama samaran. Badan anggaran, organisasi kerja DPRD yang terlibat langsung membahas anggaran APBD. 39 Komisi yang memiliki mitra kerja dinas-dinas yang memiliki program peningkatan. rehabilitasi dan pembangunan infrastruktur seperti jalan, jembatan, gedung, irigasi dan sejenisnya. 38 161 untuk mengamankan program partai tersebut, terjadilah tawar menawar, Nirman tidak akan mengganggu program Partai Danof, namun Danof harus memasukkan dan mempejuangkan usulan program Nirman agar masuk dalam APBD. dengan demikian kesepakatan pun terjadi.40 Setelah keberhasilan upaya Nirman dalam memperjuangkan kepentingan Kampung, Daerah Pilihan berhasil di akomodir dalam APBD, program tersebut harus tetap dikawal. Sebab, ketika program telah berhasil masuk dalam APBD, masih besar kemungkinan pelaksanaannya bergeser ke kampung atau Daerah Pilihan lain. Seperti yang di ungkapkan Nirman berikut. “Kalau di Kecamatan Baso ambo nan paling gadang. Dari tigo urang, ambo mandapek 560 juta. Tapi yang terealisasi, memang di anggarkan tapi dalam tendernyo ado nan dipindahkan ciek. Iko memang ado lucunyo . Ambo mengusulkan 5 buah kebetulan untuk jalan di siko ambo usulkan ciek, kebetulan jalan usaha tani jorong Kampeh...kemudian SD 02 Koto Baru. itu nan berhasil ambo dapek. Kalau nan ambo minta dulu, Jalan di siko 300 juta, ternyata di kabulkan 200 juta. Jalan di siko di kecamatan (Musrenbang kecamatan, red) udah masuk dua jo tigo juo tu. kebetulan jalan usaha tani di jorong Kampeh. ini nan lucu kami anukan. Jalan usaha Tani, Sawah Tangah, Jorong Kampeh ternyata di latakkan jo urang ka situ. Ka Jorong lain. iko setelah ambo indak duduak, tentu tambah main wali Nagari. Papan namonyo judulnyo jalan usaha Tani Jorong Kampeh. tapi lokasinyo indak di jorong Kampeh. a tu SD 01 di Rehab dengan dana, urang tu memintak untuk pagar dulu nyo, tapi ditambah hingga dapeknyo 150 juta.” (Nirman) Hal yang telah dijelaskan di atas, merupakan salah satu peran yang di mainkan Nirman sebagai anggota DPRD. Peran yang hampir sama juga dimainkan oleh anggota DPRD dari daerah pilihan atau Nagari lain, terutama pada Nagari, Kecamatan di mana Musrenbangnya tidak berjalan. Sehingga, hasil Musrenbang daerah ini menjadi ajang manipulasi para elite BP, baik pihak Kecamatan, Bappeda, SKPD maupun DPRD. Tidak terlaks